基层预算绩效管理改革的创新...山东省莒县预算绩效改革为例_李新勤.pdf

财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10财政局长谈绩效绩效管理基层预算绩效管理改革的创新实践以山东省莒县预算绩效改革为例李新勤山东省莒县财政局副局长李新勤【摘要】莒县严格贯彻落实山东省提前一年建成“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系的要求，全面深化预算绩效管理改革，推动财政资源优化配置和资金效益全面提升。在财政部公布的县级财政管理绩效综合评价中，连续五年获得财政部表彰奖励。文章在全面总结该县预算绩效管理改革成效和经验的基础上，围绕预算绩效管理的短板和弱项，提出下步持续深化预算绩效管理改革的意见建议。【关键词】预算绩效管理项目绩效部门绩效 政府绩效 绩效改革党的二十大报告提出“健全现代预算制度”，全面实施预算绩效管理是建全现代财政制度、深化财税体制改革的重要内容。自2018年中共中央、国务院印发了关于全面实施预算绩效管理的意见，预算绩效管理迈入了更加制度化、体系化的新征程。意见出台以来，从上到下的预算绩效管理框架全面搭建完成，山东省连年开展“创新提升”“提质增效”为主题的预算绩效管理年活动，“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系基本建立，财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题得到有效解决，预算绩效管理的激励约束作用明显加强，为推动构建现代预算制度奠定了坚实基础。但预算绩效管理工作推进时间较短，在地区间、部门间仍存在推进进度不均衡、预算绩效意识覆盖不到位等情况，需要进一步探究预算绩效管理的方法和路径，统筹推进预算绩效管理改革。一、山东省莒县深化预算绩效管理改革做法及实效近年来，莒县以提高财政资金使用效益为重点，围绕项目、部门和政府预算三个层级，推进预算绩效管理改革，建立全过程有机衔接、有效运转、跟踪推进的管控机制，同时不断推进预算绩效管理改革创新，推动财政预算支出结构不断优化，财政资金提质增效，趟出了一条县级预算绩效管理的新路子，被省财政厅列为全省成本预算管理试点县、省对下财政运行综合绩效评价试点县。（一）围绕项目预算，夯实预算绩效全链条管理围绕项目预算绩效管理，建立从绩效目标、事前评估、绩效监控到绩效自评的项目绩效管理闭环，实现了预算项目全过程管理问效，推动财政资金效益全面提升。一是强化目标管控，实现“花钱问效”。为确保资金规模与绩效目标相匹配，严把绩效目标精准关，印发县直部门项目支出核心绩 效 目 标 和 指 标 设 置 及 取 值 指引，搭建绩效管理和预算管理一体化系统，指导单位编细编准绩效目标，做到“全覆盖”编制、“全过程”审核、“全方位”公开，规定未编制绩效目标的不得进入预算流程，从源头上实现绩效管理和预算管理一体化，让“花钱必问效”落到实处、取得实效。2023年预算项目审核中，共退回单位修改绩效目标113个，完善相关问题173处，有效提升了部门单位绩效目53财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU绩效管理标管理水平。二是全面开展事前绩效评估，做到“无效审减”。制定出台事前绩效评估管理办法，对新增重大政策和项目，充分论证政策设立必要程度、绩效目标合理性、政策项目可持续性等，评估结果作为申请预算的必备要件和安排预算的重要参考依据，评估结果不予支持的政策或项目，不得纳入预算项目库，确保资金用得对、用得好、用得准。2022年对20个项目开展事前绩效评估，财政重点事前绩效评估项目审减资金7054万元。同时着力通过事前绩效评估构建支出标准体系。如在教育装备配备方面，选择三处学校教育装备配备项目开展事前绩效评估，项目申报总金额2589万元，核减金额629万元，核减率24%。根据事前评估情况，制定出台莒县普通中小学教育装备配置标准（试行）莒县幼儿园教育装备配置标准（试行）（见表1），分学段对学校教育设备设置专用设备配置标准，最大限度发挥教育装备的使用效益。截至目前，累计对14处普通中小学、幼儿园装备配备进行了投资评审，预算金额7248万元、审减2756万元，审减率38%。三是建立项目绩效跟踪机制，做到“即查即改”。创新绩效监控工作流程，围绕绩效目标实现程度和预算执行进度开展绩效运行“双监控”，并将绩效监控结果纳入县对部门绩效评价。对发现问题的项目实行随时发现随时整改，采取暂停资金拨付、调整项目用途、收回资金等方式倒逼预算单位整改落实。聚焦重大项目，建立项目全生命周期跟踪机制，结合绩效目标批复情况，重点关注重大项目实施进度、预算执行进度、绩效目标实现程度是否一致，发现问题及时通报部门单位进行整改，有效避免资金闲置沉淀、损失浪费。2022年通过开展绩效运行监控调整收回资金约700万元。四是优化绩效评价机制，实现“真评真用”。为确保评出“真”绩效、反映“真”情况，不断优化评价方式，采取部门评价和财政评价相结合的方式进行。开展绩效自评抽查复核，全面衡量部门预算绩效自评工作质量，并将工作情况纳入全县高质量发展绩效考核范围，避免绩效自评走形式、做无用功。（二）围绕部门整体绩效，构建部门整体评价全覆盖围绕部门整体绩效评价，着力构建“标准统一、横向可比、纵向可评”的绩效管理体系，切实发挥部门整体绩效管理结果的应用，推动部门提升履职尽责成效。一是扎实开展部门预算绩效评价。依托财政部县级财政管理绩效综合评价体系，创新构建预算绩效评价体系（见表2），围绕预算编制、预算执行、预决算及绩效信息公开、财务管理等方面设定20项评价指标，全面反映部门单位预算绩效管理水平。同时，将预算执行进度、国有资产管理等指标纳入评价范围，2022年直达资金进度达到92.36%，通过调剂资产节约资金1535万元，切实提升资金使用效益。二是推进部门整体绩效评价全覆盖。围绕部门单位战略目标体系和职责目标体系，在2021年对工信局等20个部门单位开展部门整体绩效评价试点的基础上，2022年部门整体绩效评价扩大至全部一级预算单位，全面评价单位整体履职及重点工作实施效果。三是切实做好评价结果应用。为推动预算绩效管理约束更加有力，把绩效评价结果纳入经济社会发展综合考核的同时，全面晾晒绩效成绩单，结果向县政府常务会议报告，并在全县预算编制大会上通报，对排名后十名的单位下达整改通知书，限期整改。配套建立预算资金安排和绩效管理挂钩机制，对绩效评价结果分别排名前5名、后5名的预算单位奖励或压减业务类项目经费的5%。2022年共计兑现奖励219万元，扣减预算安排10万元，真正实现“有效多安排、低效要压减、无效必问责”。（三）围绕政府预算绩效管理，提升财政运行综合绩效水平为保障乡镇财政正常平稳运行，在政府54财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10类别教学活动综合活动办公设备资产名称电钢琴触摸一体机视频展台（高拍仪）计算机空调消毒柜紫外线消毒灯饮水机钟表椅子桌子玩具柜（架）水杯架（柜）幼儿衣柜幼儿床幼儿毛巾架窗帘电热水器钢琴磁性板音响设备把杆软垫镜子实物量标准1台/班1台/班1台/班（选配）1台/班（选配）12台/班（综合活动室适用）1台/班1台/班1台/班1个/班按实际幼儿数配备，另加510把按实际幼儿数配备，另加23张10个/班2个/班4组/班1张/人12个/班按需配备，含杆、环1台/班1架/园1块/室2台/室2组/室按需配备1组/室价格上限标准4000元/台20000元/台1200元/台5000元/台7000元/台1400元/台1200元/台3000元/台200元/个100元/把400元/张800元/个500元/个1000元/组单人床260元/张 双人床650元/张600/个1200/班3000元/台25000元/架800元/块6000元/台1200元/组200元/个1500元/组最低使用年限标准6年6年6年6年10年6年按照实际使用年限5年按照实际使用年限10年10年10年10年10年10年10年按照实际使用年限6年10年按照实际使用年限6年按照实际使用年限按照实际使用年限按照实际使用年限参照莒县行政事业单位通用办公设备及办公家具配置标准及山东省幼儿园办园条件标准执行绩效管理预算层面，全面开展乡镇财政运行绩效评价，规范乡镇财政收支行为，防范化解乡镇财政运行风险，提升财政运行综合绩效。一是扩大试点范围，实行基层财政运行绩效评价全覆盖。在2020年试点基层财政运行绩效评价的基础上，2021年将所有乡镇街道纳入评价范围，2022年将经济开发区纳入评价，实现了基层财政运行绩效评价的全覆盖。对全部乡镇政府按照一把尺子评价开展评价，避免了仅选取部分试点评价无法开展结果运用的弊端，提升了评价结果的公信力。二是科学设置评价指标体系，把握评价重点。改变以往财政管理考核覆盖面窄、内容单一的做法，将收入绩效、支出绩效、可持续绩效等4类一级评价指标，下设收入质量、保障能力、预决算管理等8类二级指标和收入完整性、税源掌控、财政供养人员占比等35项三级评价指标，确保评价指标科学合理，能够全面反映基层财政运行情况（见表3）。三是合理选用评价方法，确保评价结果公平。为保证评价结果的公平合理，对主体税种占比、供养人员人均财力水平、公务卡使用量等指标使用功效系数法计算各乡镇街道得分，鼓励乡镇街道比学赶超；对预算编制及执行、支出审核、财经纪律等指标使用扣分法，对存在问题的内容按照统一分值进行扣分，督促乡镇街道加强财政管理；确定评先树优和经验推广加分办法，对财政管理的优秀工作经验按照不同等次予以加分，激发基层财政工作动力。四是加强评价结果运用，发挥评价目标导向。绩效结果“全公开”，专门下发文表1幼儿园教学活动设备配置标准（选登）表2县直部门预算绩效评价一级指标体系类别县直部门预算绩效评价指标一级指标预算编制绩效预算执行绩效预决算和绩效信息公开绩效财务管理绩效巡视巡察、审计和财政监督结果绩效管理改革试点情况分值25分25分10分40分扣分项加分项55财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU绩效管理件公开各乡镇排名与得分，根据综合评价结果，在全县财政总结表彰大会对前7名乡镇财政所进行通报表扬。用好考核“指挥棒”，发挥绩效评价结果导向作用，将乡镇财政运行绩效评价结果纳入县高质量发展综合绩效考核，督促乡镇进一步加强财政管理，优化资源配置，推动实现绩效管理在基层财政的“全覆盖”，切实提升基层政府绩效。表3乡镇财政运行绩效评价一级指标体系（四）探索绩效改革创新，提升财政资金使用效益充分发挥绩效管理对财政管理水平提升的促进作用，算好成本账，念好绩效经，确保预算绩效管理延伸到每一笔财政资金，覆盖到每一项领域，将绩效管理作为提升财政管理的前沿阵地。一是推进成本预算绩效管理改革。莒县重视项目成本管控对节约财政资金的重要作用，2020年根据城北污水处理厂污水处理实际运营情况，重新对项目运营成本情况进行了分析，最终确定城北污水处理厂实际运营成本由5.06元/m3调减为3.75元/m3。2021年针对光大环保能源有限公司提出的涨价申请，开展了环保能源发电项目成本绩效评价。经成本分析测 算，垃 圾 处 理 成 本 单 价 为54.32元/吨 至59.91元/吨，目前执行的服务标准在价格区间内，继续按照每吨59.50元执行。2022年，结合纳入全省成本预算管理试点县的契机，印发成本预算绩效试点工作推进方案，选取公务用车平台运行、博物馆运行、城乡公共交通运营、城市运行维护4个项目开展成本绩效分析，年节约财政资金约800万元。二是深入推进重点领域绩效评价。制定出台了莒县政府采购项目绩效评价规则，建立政府采购绩效评价体系，包括决策、过程、产出、效益等4个一级指标，实现了政府采购和政府购买服务绩效自评全覆盖，在规范政府采购机制、提高财政资金使用效益等方面发挥积极作用。在政府债券、PPP等项目上，选择社会关注度高、资金量大的项目开展重点评价，重点关注资金进度与项目进度是否匹配，将项目付费与运行成效挂钩，进一步提升资金使用效益。三是将绩效管理拓展到“四本预算”。政府性基金方面，结合一体化系统，全面编制了政府性基金项目绩效目标，要求进一步细化政府性基金投向，确保绩效目标准确反映项目成效，重点关注基金投向、政策设计延续依据、使用效果等情况。社保基金方面，重点关注基金收支政策效果、基金管理、运行风险等指标情况，推进预算绩效管理四本预算全覆盖。二、当前存在的问题近年来，莒县认真贯彻落实全面深化预算绩效管理改革的各项要求，但在改革推进过程中，由于人员、体制机制等因素，还存在一些制约预算绩效管理改革纵深推进的问题。（一）预算单位和第三方机构人员队伍力量不足当前，基层预算单位财务人员普遍存在兼职情况，单位财务人员变动频繁，对绩效管理的相关知识掌握不足；作为绩效评价重要补充力量的第三方机构水平参差不齐，面对事前绩效评估和成本预算管理在基层很难找到合适的第三方开展工作，即使通过政府采购选择了比较知名的第三方评价机构，但优秀评价人员主要还是为上级开展服务，下沉到县级的评价人员工作经验较少，存在绩效评价固定化、模板化的问题。（二）预算单位绩效自评质量较低绩效目标是开展预算绩效管理的重要基础和依据，后续的绩效监控和自评工作都围绕绩效目标展开。在部门整体绩效指标和项目绩效指标中，存在单位在绩效指标设置方面不够精准，设置指标往往比较容易完成，出现部门整体绩效自评和项目绩效评价得分普遍较高类别乡镇财政运行绩效评价指标一级指标财政收入绩效财政支出绩效财政管理绩效财政可持续性绩效加扣分事项 评先树优经验推广其他重点工作任务落实一事一议事项分值25分25分10分40分最高加5分最高加5分最高扣5分最高加、扣3分56财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10绩效管理的问题，自评工作没有切实发挥出发现问题、提升改进的作用。（三）预算绩效管理信息化程度较为薄弱目前预算绩效管理与财政预算一体化系统的集成程度还不够，预算绩效监控、预算绩效自评还没有融入到财政预算一体化系统中，绩效目标实现程度和预算执行进度没有有效的挂钩关联，部门在报送时核查相关数据工作量大、容易出现差错，暂停拨款、调整预算等相应的制约手段也相对滞后。（四）财政收支矛盾制约了预算绩效评价的开展当前受国际形势、减税降费等政策因素影响，基层财政收入缺乏有力支撑，各项“三保”支出有增无减，一般公共预算主要围绕“三保”保障安排。虽然部门提出的新增项目较多，但受财政承受能力限制，必须首要保障“三保”支出需求，开展事前绩效评估的空间较小。三、全面深化预算绩效管理改革的建议通过上文对绩效管理改革存在问题的分析，笔者认为，全面推进预算绩效管理改革，需要坚持党委政府对预算绩效管理改革工作的领导，树立“一盘棋”思想，切实发挥出预算绩效管理对财政管理的促进带动作用，全面提升政府治理能力和治理水平。（一）进一步加强部门间协调联动建议在绩效工作推进中，注重发挥党委政府的主导作用。财政作为预算绩效管理工作的牵头组织者，必须取得党委政府的指导推动，才能让具体实施项目的部门重视起来，树牢“花一分钱、办三分事”的绩效理念，在项目设立、项目执行中注重提高财政资金使用效益，同时引入第三方机构客观公正地开展绩效评价，形成“讲绩效、重绩效”的良好氛围。（二）进一步加大对基层的业务指导建议上级加大对基层部门单位预算绩效管理人员和第三方机构的业务培训，通过举办培训班、视频会、观摩学习等多种形式，让政府预算绩效管理人员和第三方机构掌握最新的预算绩效管理理论知识，不断适应工作新要求。进一步强化整体绩效目标的构建，为基层在设置绩效目标时有明确可参考的上级标准、行业标准，更好地衡量财政资金绩效情况。另外，在部门整体绩效评价方面，形成共性可衡量指标，便于衡量部门间优劣，实现部门整体绩效评价结果应用。（三）推进第三方机构和标准体系共享共用建议上级在选聘第三方的过程中，向基层推介优秀第三方机构，同时引导优秀第三方机构参与基层评价竞标，提升基层评价水平。同时，开展上下联动评价，对一类项目由上级在辖区内统一组织开展绩效评价，推动绩效评价质量“再提升”。建立出台财政支出标准体系，各地在相同或类似领域项目中，应用成本预算分析和事前评估结果，避免高标准支出，提升财政资金使用效益。（四）加快预算绩效信息化建设建议上级政府加快将预算绩效信息化与预算管理一体化平台相融合，充分运用大数据、云计算等数据分析和梳理技术，搭建智能化的绩效管理模板，从绩效目标管理、事前绩效评估、绩效运行监控、绩效自评到评价结果运用形成数字化闭环，提升预算绩效管理信息化水平。（作者单位：山东省莒县财政局）参考文献1江书军，陈立妮，蔡晓冉.县级政府预算绩效管理改革制约因素与优化路径研究基于河南省的调研分析J.财政监督，2023，（03）.2马海涛，孙欣.全过程预算绩效评价结果应用与影响因素分析J.经济研究参考，2021，（03）.3唐韶龙.山东：启动成本预算绩效管理改革J.中国财政，2022，（18）.57