空心村调研分析报告成稿.doc

阳谷县“空心村”调研汇报

阳谷县国土资源局
二〇一五年九月十六日

阳谷县“空心村”调研汇报
（9月16日）
根据聊城市国土资源局通知要求，阳谷县国土资源局组织人员深入到部分村庄，对空心村情况进行了专门调研。
一、阳谷县概况
阳谷县地处山东省西部，聊城市南端，黄河之北，东临大运河，南接河南省，距济南市150公里。县域下辖3个办事处、13个镇、2个乡，870个行政村，总人口81万人，土地总面积159.86万亩，截止底耕地面积108.01万亩，村庄占地面积20.36万亩。
现在，我县正处于工业化、城镇化、农业现代化连续快速发展期，建设用地需求压力巨大，在处理既保障耕地红线，又保障建设用地需求矛盾中，我县一直坚持深化节省集约用地理念，经过土地综合整改、土地增减挂钩及城中村改造工作，对全县“空心村”现象严重村庄进行了科学计划和系统改造尝试，取得了显著成效，为全县其它村庄“空心村”改造工作提供了很有价值借鉴。
二、“空心村”基础情况
我县农村居民点多为历史自然形成，从80年代初开始，伴随改革开放深入，农民日渐富裕，农村兴起了建房热。因为旧式村庄没有经过科学计划，村内布局散乱，基础条件差，加上早期对提升土地利用率、保护耕地不够重视，于是农民在新建住房时纷纷搬出老宅旧院，沿着村界向外扩建新房，大多占用村外耕地。90年代前期取消宅基地超占有偿使用收费以后，农村居民点用地违法批地、违法占地愈演愈烈。造成村庄无休止地向外延扩张，形成了村外新房林立，村内破烂闲置“空心村”。
现在我县农村居民点总体上表现为规模小，数量多，布局分散；个体上表现为占地规模大，村内结构松疏，布局混乱，占用耕地较多，因为集体经济不发达，日常村庄建设中难以集中基础设施和公益事业建设，不能形成集聚效益。多数村庄建设缺乏科学合理总体计划，村庄数量、规模、平面布局、空间结构、功效组合全部缺乏科学性，村庄建设不能形成合理控制和正确引导，更不含有任何约束力和内控力。
依据全国土地第二次调查数据和我县集体土地使用权确权登记工作数据显示，截止12月30日，我县村庄建设用地19.54万亩，其中农村宅基地面积9万余亩，其中部分农村建设用地闲置严重。所以，我县对空心村情况进行了一次全方面排查，从全县范围看“空心村”分布广，数量多，面积大，关键集中在县域东半部，土地建设利用粗放，计划不合理，并有蔓延趋势。全县共存在“空心村”572个,占全县村庄二分之一以上。
三、“空心村”调研基础情况及分析
这次我们抽样调查了石佛、安乐、七级、郭屯和西湖等五个乡镇辖区内5个行政村。经调研村庄用地情况以下表所表示：
调研村庄情况统计表

单位：平方米、人
村名
建设用地面积
其中
空闲地百分比
宅基地宗数
常住人口
宅基地平均面积
户均建设用地面积
人均建设用地面积
农村宅基地面积
街巷用地面积
空闲地面积
东李楼村
185577
110492.02
18604
56480.9
30.44%
317
859
348.55
585.42
216.04
穆庄村
182039.8
106858.3
18477
56704.5
31.15%
351
899
304.44
518.63
202.49
后刘村
64786.8
36907.1
5837
22042.7
34.02%
126
341
292.91
514.18
189.99
西孙楼村
249982.8
135341.3
37497.3
77144.2
30.86%
379
997
357.10
659.59
250.74
胡沙沃村
91410
56638.1
9833.1
24938.8
27.28%
149
383
380.12
613.49
238.67
累计
773796.4
446236.82
90248.4
237311.1
30.67%
1322
3479
337.55
585.32
222.42
结合上表能够看出，依据山东省实施《中国土地管理法》措施第四十三条第（二）款，平原地域村庄，每户面积不得超出200m2，选择5个行政村宅基地户均宅基地面积最少为后刘村292.91m2,最多为胡沙沃村380.12m2，全部远远超出山东省要求用地面积。5个行政村中空闲地占全村建设用地面积百分比全部在30%以上，说明村庄内部土地闲置很严重。
依据中国国家标准《镇计划标准》（GB50188—）3.1.3项中计划规模分级，调研村庄全部属于大中型村庄（见下表3.1.3）。
表3.1.3  计划规模分级（人）
计划人口规模分级
镇区
村庄
特大型
>50000
>1000
大型
30001～50000
601～1000
中型
10001～30000
201～600
小型
≤10000
≤200

依据《村镇计划标准》（GB50188—1993）中4.2.2 项“新建村镇计划，其人均建设用地指标宜按表4.2.1中第三级确定，当发展用地偏紧时，可按第二级确定”。
人均建设用地指标分级 4.2.1

级 别
一
二
三
四
五
人均建设用地指标
（m2/人）
>50
=< 60
>60
=< 80
>80
=< 100
>100
=< 120
>120
=< 150

依据《村镇计划标准》（GB50188—1993）中 4.3.1 “村镇计划中居住建筑、公共建筑、道路广场及绿化用地中公共绿地四类用地占建设用地百分比宜符合表4.3.1要求”。
建设用地组成百分比 表4.3.1
类别
代号
用地类别
占建设用地百分比（%）
中心镇
通常镇
中心村
R
居住建筑用地
30-50
35-55
55-70
C
公共建筑用地
12-20
10-18
6-12
S
道路广场用地
11-19
10-17
9-16
G1
公共绿地
2-6
2-6
2-4
四类用地之间
65-85
67-87
72-92
5个行政村人均耕地数最少胡沙沃村1.1亩，最多西孙楼村2.56亩，平均为2.05亩。假如5个行政村根据山东省实施《中国土地管理法》措施要求每户200m2进行计划建设，或根据表4.2.1里人均建设用地指标分级中三级指标中间值90m2/人进行计划建设而且设定居住建筑用地占建设用地百分比为70%，5个行政村建设用地前后对比以下表所表示：
计划前后村庄建设用地对比表

单位：平方米、宗、人
村名
计划前
按户均200m2计划后
按人均90m2计划后
取两种标准中间值
节省建设用地
占原建设用地百分比
建设用地面积
宅基地数
农村宅基地面积
建设用地面积
常住人口
建设用地面积
东李楼村
185577
317
63400
90571.4
859
77310
83940.7
101636.3
54.77%
穆庄村
182039.8
351
70200
100285.7
899
80910
90597.9
91441.9
50.23%
后刘村
64786.8
126
25200
36000.0
341
30690
33345.0
31441.8
48.53%
西孙楼村
249982.8
379
75800
108285.7
997
89730
99007.9
150974.9
60.39%
胡沙沃村
91410
149
29800
42571.4
383
34470
38520.7
52889.3
57.86%
由上述表格能够看出，5个行政村假如根据国家标准计划建设，能够节省原有建设用地50-60%，“空心村”改造是有巨大潜力可挖。
四、“空心村”形成原因和特点
农村居民点用地逐步形成“空心村”原因是多方面，现有主观方面原因，也有客观方面原因，概括起来关键有以下几点：
一是相关部门宅基地管理工作不到位，管理机制不完善。早些年土地利用监管缺失，部分农民随意新占耕地，建了新房而未拆除旧房，占新基不退老基，而且存在批少占多、未批先建现象，对空置户缺乏应对举措，造成原有宅基地闲置。
二是早期没有对村庄进行科学土地利用总体计划和村镇建设计划，造成后期建房随意布局、分布散乱。
三是农民旧封建思想观念根深蒂固，如有些人认为落叶总要归根，即使到城镇购新房，也不随意处理乡下老房。
四是城镇化进程加紧，很多农民进城工作，外地就业，部分先富起来农民为改善住房条件在外购房，造成老家原有宅基地闲置。
五是农村集体经济不发达，农村居民点整改需投入资金短缺，相关配套扶持政策不到位。
五、阳谷县“空心村”改造经典
为系统、逐步处理我县“空心村”问题，几年来我县主动经过开展石佛镇土地综合整改、城镇建设用地增减挂钩和城中村改造工作，共改造“空心村”75个，改造面积16581亩，改造后占地面积7030亩，全部完成后可结余土地9551亩。现在，已改造完成“空心村”33个，其中经过土地综合治理改造完成13个村，经过增减挂钩改造完成14个村，经过城中村改造完成6个村，现剩下“空心村”539个，闲置建设用地面积5000余亩。
（一）石佛镇土地综合整改。该项目为山东省土地综合整改项目，共包含村庄37个，总户数为10444户，拟拆旧面积为9463亩，计划建设4个新型小区，占地5042亩，改造完成后可节省建设用地4421亩。其中石佛镇康居嘉苑小区估计今年下六个月全部完工，占地570余亩，建筑面积50万平方米，计划建成多层楼房118栋、小高层楼房6栋和小区服务中心2栋。现在已封顶92栋，全部建成后，可完成“空心村”改造13个，满足2639户、1余人生活居住，节省土地1778亩。
（二）城镇建设用地增减挂钩改造情况。截止，我县共开展土地增减挂钩村庄32个，拆旧面积5612亩，安置区占地面积1683亩，改造完成后可腾出土地3929亩。现在14个村已改造完成并经过验收，拆旧面积2429亩，安置占地999亩，结余土地1430亩，包含群众2484户。剩下未完成18个村，拆旧3183亩，安置占地684亩，估计下六个月可全部完成，完成后可腾出土地2499亩。
（三）城中村改造情况。为提升城市形象，改善城中村居民生活居住环境，我县充足利用城中村内部空闲闲散宅基地，对城区内6个村庄实施拆迁改造，改造前总占地面积1506亩，改造后安置面积为307亩，结余腾出建设用地1201亩。
六、改造经典取得社会效益和经济效益
“空心村”经过整改，通常全部取得了良好效益，使农民和农村形态全部发生了深刻改变。不管是在节省土地，增加建设用地指标，满足社会经济发展对土地需求，还是在改善农民居住环境，形成关爱、安宁人际关系，乃至转变农民观念，激发广大干部群众全方面建设小康社会热情等方面全部显示出良好效应。
（1） 宅基地占地面积大大降低，提升了土地利用率，节省了土地，为社会经济发展提供了用地保障。农村居民点改造前布局零乱，改造后布局合理，宅基地占地降低。
（2） 有效地保护了耕地资源，为保持耕地总量动态平衡做出了贡献。部分先期进行了农村居民点整改村镇，经过整改不仅做到了节省用地，更关键是保护了耕地，稳定了基础农田。
（3）农民居住环境显著改善，有利于农村精神文明建设。农村居民点整改以后，住房宽大了，配套设施齐全了，根本改变了农村脏乱差情况，全部将有利于农村精神文明建设和农村城市化推进。
（4）邻里干群关系显著改善，因宅基地引发纠纷从根本上得到消除，促进了农村社会稳定。村庄改造建设，统一了标准，排除了不平等、不公正、不透明建房占地，从根本上消除了纠纷和矛盾，邻里关系和干群关系改善，干部和群众也能够腾出更多精力抓经济、谋发展。
（5）有效满足了城市化进程对建设用地需求。经过“空心村”整改，能够节省出我县近3-5年建设用地指标。
七、经验做法
（1）健全组织，加强领导，明确责任。我县在实施增减挂钩工作中，成立了县委书记亲自督导，以县长为组长、常务副县长、分管土地副县长为副组长、各乡镇政府乡（镇）长为组员领导小组，不管领导班子怎样调整，一律由新任职务者顶替原来位置。同时各乡镇也分别成立了对应组织，有专职领导具体负责。并明确责任，把该项工作纳入政府工作目标管理，县、乡、村三级层层签定目标责任书，一级抓一级，层层抓落实。
（2） 加强宣传教育，形成良好气氛，明确奖惩方法。为做好村庄改造建设工作，探索经验、树立经典，通常在大规模地开展之前，为了深入细致地做好群众思想工作，处理实际问题，当地党委、政府成立计划建设工作领导小组，选派干部驻村召开村两委会、村民代表大会、村民座谈会，宣讲党在农村各项方针政策、法律、法规和村庄改造好处，组织村民代表到外地参观学习。同时在村庄改造过程中，还采取先拆给补助，后拆少补助和谁先拆谁优先挑宅基地等奖惩方法。
（3） 科学编绘计划，充足尊重农民意愿。为使村庄计划符合民意，切实科学可行，一是请正规设计院所或大专院校进行计划设计；二是尊重农民意愿。从下至上召开村民代表会、村民大会、两委会，广泛征求群众意见，为计划实施奠定群众基础；三是紧密结合各村实际，提升计划可操作性；四是统一标准。住宅和道路计划标准即使依各村具体情况而定，但同一村内通常全部统一标准，村和村之间差距也全部控制在一定范围内；五是计划适度前瞻。科学估计人口增加和用地总面积，框住计划期间新村外沿。实践证实，计划是龙头，是整个村庄改造依据，起到至关关键作用。
（4） 严格实施计划，强化整改标准。在“空心村”整改过程中，制订计划关键，但严格实施计划更关键，它直接关系到整改成败。部分“空心村”整改成效显著村镇全部是严格实施计划经典。
（5） 示范引导，以点带面，阶段推进。因为农村“空心村”整改包含到千家万户，且因为很多地方农村经济发展水平低、农户之间贫富程度差距大、宅基地私有观念浓厚等原因，所以部分农民对“空心村”整改存在畏难情绪、抵触情绪等不利于农村“空心村”整改工作推进想法。所以，大多数地方在开展此项工作时候，全部经历了起步、铺开和提升三个阶段。先选择各方面条件很好村庄进行试点，取得成功后，在总结经验基础上，由点到面，逐步推进，并主动提升。
（6）主动筹方法资金，有效利用投入。“空心村”整改投资主体是农民，农户住房建设资金由个人处理，水、电、路等公益设施建设，由镇或村组织实施。另外，县政府千方百计地争取到了上级部门支持，按节省建设用地亩数奖励给村庄。
八、存在问题
一是资金不足。在“空心村”改造所包含土地综合整改、土地增减挂钩和城中村改造工作中，房屋拆迁、安置赔偿及整理复垦等费用关键靠政府先行投入，资金起源单一，所需资金数额巨大，对政府来说先行投入巨额资金来开展改造工作有一定难度。
二是农民传统观念浓厚，土地法规意识淡薄。很多农民安土重迁，认为老房子是祖业，再穷也不能拆祖屋，还有认为，宅基地是私有，占着了就是自己，所以千方百计批地建新房，新屋建成后不拆旧房，阻碍了拆旧建新实施，这些原因造成了一户多宅形成。
九、相关提议
1、提议深入完善城镇建设用地增减挂钩政策，将旧村内坑塘及林地计算在村庄用地范围内。
2、加大资金扶持力度，减小县级财政垫付资金压力，制订出台愈加长久有效资金筹措制度，使资金起源更充足、管理更规范，使用更合理。
3、完善“一户一宅、先拆后建”政策。村民在审批宅基地时，必需拆除原有老宅，将老宅基地交还村集体，果断预防产生新一户多宅。
各位领导，即使我县在“空心村”改造工作中取得了部分成效，不过和上级要求相比还有较大差距。下一步，我县将以这次检验调研为契机，深入加大工作力度，强化工作方法，全力做好改造工作，为促进我县经济社会又好又快发展做出新更大贡献。
敬请各位领导、教授提出指导意见。