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京津冀区域合作机制研究基于政府制度创新视角 李燕 公布时间:-08-05 改革开放以来，中国日益发展区域经济要求突破单个区域资源和生产率限制，区域合作成为区域间经济协调肯定选择。珠三角、长三角和环渤海地域成为带动中国区域经济发展“三驾马车”。京津冀正处于环渤海地域关键区，加强京津冀经济合作，进而实现资源整合、提升整体实力、增强辐射能力含相关键意义。 一、京津冀区域特征及合作现实状况 （一）京津冀区域特征 京津冀区域作为继长三角和珠三角后中国经济第三大引擎，区域生产总值达2.79万亿元，占全国生产总值11.3%，对中国经济增加起到了巨大作用。在多年发展中，京、津、冀三地逐步形成较为显著区域特征： 1.京、津、冀三地含有相互独立利益诉求。 在中国现有行政区划和财政体制条件下，各地方政府拥有对土地、资金等资源控制权及行政审批权等大量可控制资源，直接参与和主导着地方经济运行，地方领导是地方利益代表，由此形成了地方政府利益主体，从而造成地方政府竞争和地方保护主义。同时，现行政绩考评机制也使得各级政府在政策价值取向上逃脱不了利益当地化趋向。 2.强政府、弱市场。 京津冀区域显著区分于长三角和珠三角，其国有经济比重较高，发展受行政影响较大，地方政府处于显著强势状态，政府对企业干预过多，整个区域经济带有较为浓厚政治经济色彩。所以，在总体上京津冀区域展现出利益多元化及强政府、弱市场区域特征。 （二）京津冀区域经济合作已经有成效 从严格意义上说，京津冀区域经济合作是改革开放后才开始，伴随中国经济体制变革和计划经济向市场经济转轨，相邻地域间经济合作发展得以逐步展开，京津冀区域经济合作发展正是伴伴随这么一个历史过程。1982年，北京在北京市城市建设总体计划方案中首次提出“首全部圈”概念，从而拉开了京津冀区域合作序幕。到现在为止，京津冀区域合作已取得一定成效，集中表现在以下两个方面： 1.产业分工。 在第一产业方面，河北省已成为京津地域农副产品关键生产基地，为京津地域提供了农副产品。在第二产业方面，跨行政区产业梯度转移和跨行政区产业链正逐步形成。比如：首钢炼钢厂、北京焦化厂、第一机床厂铸造车间等大型企业，整体或部分生产步骤迁移至河北省周围地域，这些产业转移对当地相关行业发展和就业有着主动影响。在产业链空间布局方面，京津冀地域展现出越来越显著总部设在北京，而生产基地设在天津或河北现象。在企业内部产业链延伸方面，京津冀地域存在着产业链双向延伸现象，现有北京企业将生产步骤迁移至津、冀现象，同时也有津、冀企业将研发、营销及企业总部等步骤落户北京现象。在第三产业方面，合作领域日渐扩大，并重视向新兴服务业延伸，包含旅游、商贸、房地产开发、物流、通信等多个产业。 2.初步形成区域合作机制。 建立了京津冀发展和改革部门长久协作制度，以加强信息沟通和提出对应对策提议；开启了京津冀城市圈区域计划和关键专题计划编制工作，共同签署了若干项沟通协作意见；统筹协调了区域发展中城镇体系和基础设施建设，进而共同构建统一区域市场体系。伴随中国区域经济发展竞争格局改变，尤其是天津滨海新区纳入国家“十一五”计划以来，京津冀战略地位深入突出，推进了京津冀合作实质化进程，从而使京津冀合作进入新发展阶段。现在，京，津、冀三地高层间沟通渠道日趋顺畅，对京津冀合作含有重大意义京津冀城市圈区域计划也已经完成，京津冀区域合作将迈上新台阶。 （三）京津冀区域合作中关键问题 在市场经济发展过程中，市场机制能够自发配置资源见解已得到充足认可，区域经济合作应该以企业为主体，由市场来完成多种要素合理分配，经过市场力量推进区域经济合作符合市场经济运行基础规律。然而，因为市场失灵原因存在，区域经济发展过程中离不开政府职能发挥。在京津冀区域合作实践中，政府发挥了关键调控作用，在众多领域填补了市场失灵，不过，因为体制机制障碍，往往使政府职能无法有效发挥，具体表现在以下3个方面： 1.京津冀区域定位趋同性。 地方利益存在造成京、津、冀三地竞争加剧，进而形成在区域发展目标、产业发展方向等方面趋同现象，京、津两地金融中心之争就是最经典例证。而实际上，北京金融资源密集，在北方经济发展中一直发挥着关键金融服务功效，而天津伴随滨海新区纳入国家发展战略，正担负着金融改革先行先试历史使命，京、津在金融发展上是不矛盾，两地更应顺势而为，经过强强联合，共同打造北方金融中心。 2.对国有企业过分倾斜。 京津冀地域大型国企较多，地方政策显著向国企倾斜，使得国企占据较多政策和资源优势，不利于民营经济发展，而且也会深入造成社会就业和民生等问题。 3.三地政府职能发挥程度不均衡。 京津冀地域地方政府职能发挥程度有听不一样，造成区域内发展不平衡。比如：奶业危机，京、津两地情况显著好于河北，这说明各地域政府市场监管力度差异较大。 二、区域合作机制研究概述及其分析 现在，对于京津冀区域发展，三地政府和理论界已经充足认识到区域合作机制关键性，尤其是政府合作机制，并给了极大关注。关键理论见解包含： 一是政府在区域合作中地位。多数研究者认为，从中国基础国情出发，市场经济建立一直是在政府计划和引导下进行，所以政府应在区域合作中发挥关键作用，这里政府包含中央政府和各地方政府。 二是政府调控主体层级选择。在政府调控过程中，到底是中央还是地方调控更有效，学者们尚存在分歧。部分学者认为要在京津冀之上更高层次建立合作机制，而还有一部分学者认为应以建立京津冀地方政府合作机制为主，尤其要发挥北京特殊作用。 三是建立政府合作机制必需性。在京津冀区域合作中需要协调省际之间矛盾，然而出于现行行政区划限制，各省市往往从本身利益出发，在合作中难以达成共识，从而有碍于京津冀区域经济合作深入开展。所以，京津冀合作需要建立相关政府协调机制来处理合作中矛盾，以促进京津冀区域经济一体化发展。多数学者在政府合作机制研究中包含建立京津冀区域协调委员会、建立跨行政区协调管理机构、建立半官方及民间跨地域合作组织等。 对于上述见解笔者认为，在市场动力不足现实条件下，中国区域经济顺利运行离不开政府调控，政府在提倡、组织、运作区域合作中将发挥关键作用。政府经过计划进行管制，指导基础设施配置，引导生产要素流动和提取，不停寻求区域内体制、机制融合。正如“新制度经济学”指出，对于一个有着长久集权且市场不发达国家来讲，供给主导型制度变迁将起关键作用。在市场经济条件下，京津冀区域合作应坚持以市场为基础，以企业为关键，这并不排斥政府在区域合作中关键地位和作用。不管是中央政府还是区域政府，其协调机制建立全部是至关关键，而二者又有着不一样作用领域，缺一不可。 尽管以往研究结果肯定了在区域协调发展中政府作用和政府合作机制必需性，但总体而言，研究结论和对策提议多含有一定主观性，并没有从根本上说明问题，也无法处理问题。笔者认为，研究区域合作机制，关键要搞清两大问题：一是为何需要合作，即合作动力来自哪里；二是怎样进行合作。对于前者，应该深入探讨区域合作动因到底来自何处；对于后者，假如现在合作还未全方面、深入地进行，应理清其阻碍原因是什么。只有搞清楚这两个问题，才能真正找四处理问题路径，而对这两个问题回复，恰恰是以往研究结果中所欠缺。 三、区域合作体系中政府职能 区域经济发展中地方政府合作，是各城市政府在叠加格局下，处理跨域公共管理问题、填补市场失灵、整合城市关系肯定要求。所以，在区域合作体系中，首先应搞清政府职能基础范围和领域，在此基础上再讨论地方政府应怎样加强合作。通常来说，政府职能既包含亚当斯密所说自由市场“守夜人”职责，又有维护公共利益，降低负面外部性任务。 （一）在微观市场领域，政府要建立起对企业支持和监管制度 政府是市场经济“守夜人”，企业是市场经济主体，所以政府职能之一就是为企业服务，为企业生存和发展提供公平、有序制度环境。中国市场经济体制建立在政府计划和引导下，同时，针对市场化改革过程中出现新问题和新情况，政府一直在不停调整改革方案，制订和市场经济相适应法律法规体系。在这一进程中，企业对制度环境需求已成为推进区域政府合作关键动力源泉，其中，政府角色是定在服务企业需求，而不是强制企业服从于政府利益需要，在这个意义上，政府和企业长远利益是一致。 （二）在区域合作领域，政府要最大程度地消除地方性行政壁垒 中国长久实施是行政区划管理，地方政府既是区域行政管理者，也是经济管理职能负担者。在区域经济发展中，地方政府作为地方利益代表，往往会从本区域局部利益出发，而难以兼顾整体利益，这也恰是目前区域合作中行政分割成本居高不下关键原因。所以，最大程度地消除地方性行政壁垒应成为各区域政府关键任务，从而为生产要素依据市场化标准有效流动降低成本。三）在公共管理领域，政府要引导、约束和保障区域公共领域合作良性发展 政府除了为企业、为市场经济发展服务外，还需要负担社会工程建设、生态环境保护等公共责任。任何地域经济发展全部不是孤立，区域经济活动拓展全部会产生外部性。所以，在教育、卫生、道路交通、资源、能源、生态及社会保障等公共领域，需要政府加强区域合作，降低外部性负面效应，为区域发展发明有利条件。政府职能公共性特征，要求政府应把对公共利益维护置于优先地位，政府角色并不是追随市场经济发展，而是引领和规范公共管理体系。 总而言之，地方政府在区域合作体系中职能范围能够划分为市场经济领域和公共管理领域。针对市场经济领域，地方政府应致力于建立对企业支持和监管制度，支持企业发展，监管企业行为，在区域合作中，地方政府应致力于消除地方性政策壁垒，为生产要素依据市场化标准有效流动降低成本。在公共管理领域，地方政府应建立一系列制度安排，从而引导、约束和保障区域公共领域合作良性发展。 四、建立京津冀区域合作机制对策和提议 笔者认为，区域合作机制是制度安排和组织结构选择，它应该含有一系列基础要件，并形成体系。京津冀政府合作机制组成要件最少应包含指导思想、合作标准、合作组织形式、合作平台及运行机制等。 （一）明确京津冀区域合作中发挥政府职能基础指导思想 中国经济社会发展一直表现着强烈政府主导型模式，从中央政府到地方政府全部有权出台经济政策，经济政策本身就是调控经济主体经济行为，含有引导经济发展功效。然而，需要注意是，不管区域性经济政策，还是产业性经济政策，客观上全部会扭曲市场价格，造成区域之间和产业之间不公平和不平衡。以往计划体制经过行政命令直接干预市场行为，现在经济政策则是经过扭曲价格间接干预市场行为。在京津冀区域合作中，三地能够充足利用各自现有政策优势，但不能过分依靠政策，以免在短期内取得竞争优势，不利于合作长远发展。另外，因为京津冀地域国有经济相对于民营经济占据绝对优势，政府经济政策又含有很强选择性，这无疑会加剧国有经济和民营经济之间竞争不公平性。当然，并不是说政府经济政策不能使用，而应谨慎使用，毕竟这是对市场经济自然运行状态干预，也轻易滋生地方保护主义。所以，在各级政府出台经济政策过程中，政策对区域发展可能产生负面影响是首先需要考虑问题。 （二）明确合作标准 现在，京津冀区域合作深入推进，需要以制度创新为突破口，建立制度化政府合作体系显得极为关键，急需共同为京津冀区域发展提供立法和法律制度体系，提供公共物品及服务、调整外部性，最终实现京津冀整体优化。制度化协调机制关键特点在于：缔结条约或协议，含有法律强制性，进行集体谈判，组成严密组织。 京津冀政府合作需明确基础方向：一是落实激励问题，即要能够充足调动京、津、冀三地合作者主动性；二是处理好成本问题，即要搞好制度设计，实现三地合作帕累托最优；三是处理好友好问题，使京、津、冀三地不仅达成经济利益最大化，更要最终实现社会友好发展。所以，合作基础标准首先是平等协商，在此基础上实现利益共享。 （三）搭建合作平台 在京、津、冀合作中，需要有合适平台使各合作方实现沟通，所以，建立跨区域政府协调机构十分必需。建立跨区域政府协调机构有两种模式可供选择：一个模式是中央政府主导型协调模式，是由中央政府来建立跨行政区域协调机构，这一运作含有较高权威性和实施力，较易于发挥协调功效，但此种模式难以摆脱行政命令特征，而且会在协调过程中强化行政命令效用，并不符合市场经济发展长远要求；另一个模式为地方自主型协调模式，即由京、津、冀三省市共同建立跨区域协调机构，这一运作模式在实践中则含有较强灵活性，针对性亦较为突出。 京津冀区域作为中国首全部圈，含有天然信息优势，而且北京本身就是首全部，所以，前一个协调模式必需性不大，能够关键采取后者，建立京津冀区域合作委员会。在京津冀经济发展中，不可避免地要碰到跨行政区重大基础设施建设，跨行政区整体性资源战略开发及跨行政区生产要素流通、区际贸易关系等方面问题。尽管中央政府在促进区域政府合作中发挥着关键作用，但地方政府毕竟是区域合作关键参与者，所以，有必需建立由京、津、冀三方政府参与京津冀区域合作委员会，其内部可设多种专业委员会和工作小组，负责具体日常事务，并向常设化发展，如可深入设置京津冀重大基础设施开发管理委员会、京津冀航运中心管理委员会等专业或综合职能管理机构。其基础职能是总结三地合作经验、发觉问题、研究处理措施，为三地政府提供咨询提议。 （四）健全运行机制 1.建立科学政府考评机制。 中国现有对地方政府及官员政绩考评制度，首先过于偏重对地方政府GDP任务衡量，其次又尤其关注任期内业绩这一指标。在这一制度安排下，作为理性经济人，区域地方政府及官员为追求业绩和当地域经济快速增加，往往热心于市场分割和保护、过分竞争、反复建设等，结果造成了很多负面影响。所以，在推进区域经济合作有序发展过程中，有必需改革现阶段地方政府政绩考评制度，合适调整片面强调GDP增加及任期内业绩考评标准，可将区域经济合作成效作为政府政绩评价指标之一，具体可采取经济发展区域相关率指标、对内开放度指标、区域合作项目指标等作为评价政绩必需标准，从根本上形成区域合作激励机制，激励各级政府扩大对内开放，进而有效推进区域合作关系。 2.建立新型风险防范机制。 区域经济合作结果并无须定使得各合作方同时达成利益最大化，对各合作方来说，在合作过程中有可能实现利益促进，但同时也存在着负面风险。这一问题出现除历史原因外，在很大程度上属于政策所带来结果，这就包含建立利益赔偿制度问题，利益赔偿制度属于区域合作中风险防范机制关键内容之一。 3.建立完善法律保障机制。 因为京津冀间区域经济合作属于市场行为，缺乏对应政策、法规来给予规范，尤其是合作各方正当权益及利益分配等没有可靠法律保障。所以，京、津、冀三地地方人民代表大会及其常务委员会可从京津冀区域协调发展实际情况出发，在不违反宪法、法律、行政法规前提下，抓紧研究、制订对应地方性法规，依法约束和保障京津冀经济发展中各方经济行为，加强在发展计划、基础设施、环境保护、市场准入、要素流动等方面协调互动力度，革除资源反复配置、竞争盲目无序等弊端，为区域经济发展提供强有力法律保障和支持。 五、结语 在区域经济合作中，一个地域最高利益，并无须定是另一个地域最高利益。地域之间合作能够产生效益，为使区域合作实现整体效益最大化，政府合作机制显得尤为必需。京津冀一体化进程中，地方政府行为一直展现出双重性：政府发挥着对市场经济发展促进作用，但又有很多来自于政府障碍；政府在主动落实落实党和国家各项方针、政策，推进区域经济高速发展同时，又作为区域经济利益主体，追求本身利益最大化。所以，京、津、冀三地政府必需立足于区域长远发展，在国家政策框架下，协调区域利益关系。就京津冀合作进程中政府合作机制构建而言，尽管三地政府所面临具体问题各有不一样，但在政府职能怎样发挥，乃至于更深层次政府治理理念方面，还需要沟通，达成统一，这或许才是决定合作机制能否真正建立根本所在。 参考文件： 1袁志广.京津冀人均GDP差距缩小EBOL. 2赵国岭.京津冀区域经济合作问题研究M.北京：中国经济出版社，. 3蒋满元.京津冀区域经济合作中问题分析及对策选择J.河北科技大学学报（社会科学版），（4）：13. 4艾娟，张晓春。“京津冀”合作需要什么样协调机制J.中国改革（综合版），（7）：32-33. 5冯百侠，王向华，陈金.京津冀区域产业互动障碍原因和对策J.中国经贸导刊，（2）：41. 6贾日昕.东北区域经济协调发展政府合作机制研究J.商情财经研究，（1）：4. 7马洪双.怎样构建区域政府合作机制J.今日科苑，（24）：112. 8柳博隽.创新区域合作机制J.浙江经济，（3）：34. 9卢现祥.西方新制度经济学M.北京：中国发展出版社，1996. 10胡佳.区域经济发展中城市政府合作机制创新J.行政和法，（1）：39-42. 11洪银兴.长江三角洲地域经济发展模式和机制M.北京：清华大学出版社，. 作者介绍：李燕，天津大学博士硕士，中共天津市委党校经济发展战略研究所副教授