高等院校对接“揭榜挂帅”制度的研究与对策_李燕.pdf

第 41 卷第 1 期科学管理研究Vol.41No.12023 年 2 月SCIENTIFICMANAGEMENTESEACHFeb.2023文章编号:1004115X(2023)01006005高等院校对接“揭榜挂帅”制度的研究与对策*李燕，高擎(北京化工大学 先进技术与装备研究院，北京100029)摘要:“揭榜挂帅”制度是我国科技管理机制的一次重要变革。自 2016 年以来，中央及各地方政府就关于“揭榜挂帅”制度做出了许多有益探索，陆续出台了一系列政策文件。在梳理现行“揭榜挂帅”政策的基础上，深入考察了政策的实施情况和存在的问题，并以此为依据提出了高校对接“揭榜挂帅”制度的政策建议。关键词:揭榜挂帅;高校科研管理;创新政策中图分类号:G644文献标识码:ADOI:10.19445/ki.151103/g3.2023.01.008esearch and Countermeasures of UniversityMatching with Enlisting and Leading SystemLI Yan，GAO Qing(esearch Institute of Advanced Technology and Equipment，Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029，China)Abstract:Enlisting and leading system is an important revolution of science and technology management mechanism inChina.Since 2016，the central and local governments have made many useful explorations on enlisting and leading system，and issued a series of policy documents.On the basis of sorting out the current policy of enlisting and leading system，thispaper deeply investigates the implementation of the policy and the existing problems，and then through the analysis of theproblems，some policy suggestions are put forward to match universities with enlisting and leading system.Key words:Enlisting and Leading;Scientific research management of university;Innovation policy1引言科技实力已然成为大国综合国力竞争的决定性因素，面对复杂的国际环境和剧烈的科技竞争，我国必须加快科研组织体系调整、深化科技体制改革，实现高水平科技自立自强。对此，党中央高度重视，并在“十四五”发展规划中从国家层面正式提出要“改革重大科技项目立项和组织管理方式，实行揭榜挂帅 赛马 等制度”。“揭榜挂帅”是近几年全国各地政府工作报告的热词之一，2022 年的政府工作报告再次强调要发挥好高校和科研院所作用，改进重大科技项目立项和管理方式。高校汇聚了全国 60%以上的高层次人才，已成为我国知识创造、技术创新的策源地。“揭榜挂帅”机制是我国科技管理体制的一次重要改革，是高校承担国家重大专项、服务国家战略需求的重要机遇。因此，研究高校如何变革科研管理机制、主动对接“揭榜挂帅”制度具有重要的现实意义。鉴于此，本文选取 20162021 年中央及各地方政府颁布的 28 份相关政策文本，系统分析了我国现行的“揭榜挂帅”相关政策，同时深入追踪了现行政策的实施情况和实施效果，并以此为依据提出了推进高校对接“揭榜挂帅”制度的政策建议。*收稿日期:20220831基金项目:教育部科技委战略研究项目(2021KJW53)。作者简介:李燕(1980)，男，山东桓台人，工学博士，北京化工大学先进技术与装备研究院副院长，副研究员，主要研究方向:科研创新政策;通讯作者:高擎(1991)，男，山西朔州人，管理学博士，北京化工大学先进技术与装备研究院助理研究员，主要研究方向:科技管理。2“揭榜挂帅”制度相关政策分析“揭榜挂帅”是指通过征集需求、发布榜单，坚持不论资历、不设门槛，调动全社会力量开展关键核心技术攻关的一种新型科研组织管理方式。自从2016 年以来习近平多次强调关键核心技术攻关可以搞“揭榜挂帅”之后，全国各地方政府纷纷出台“揭榜挂帅”相关政策。因此，本文将对全国各地的相关政策进行梳理和分析。本文的政策研究样本来源于中央各部委官方门户网站和“北大法宝”网站，所选取的政策文件主要包括法律法规、规划、办法、通知等形式，政策文本时间跨度为 20162021 年。以“揭榜挂帅”为关键词进行关联检索，共检索出 51 份政策文件。经过整理和遴选，本文确定了与“揭榜挂帅”制密切相关的中央和地方政策文本共 28 份。2.1政策工具政策工具是政策设计和制定的重要手段和方法，可以通过判断政策样本的内容为何种政策工具来进行政策本文分析。政策工具存在多种分类标准，本文根据科技创新活动的过程及特点，决定采用大多数学者所选择的方法，将“揭榜挂帅”政策工具划分为供给型、环境型和需求型三类1(见表 1)。表 1政策工具的分类及含义类别政策工具含义供给型资金投入通过政府、企业等不同渠道为科技项目相关活动提供资金支持。人才培养政府根据国家重大科技任务需要，制定各类人才培养计划和方案(比如高层次人才、青年后备人才等)，组建相应的高水平创新团队。平台建设通过建设研发中心、科研基地等各类创新平台，为科技项目提供良好的科研条件;搭建信息服务平台，保障技术需求的精准对接环境型税收优惠为参与科技项目中的个人或科技企业提供税收减免，包括提高研发费用加计扣除比例、采取普惠性税收减免等措施金融支持政府引导各类金融机构为承接科技成果转化的企业提供更多融资服务，比如天使投资、投贷联动、融资租赁等服务法规管制政府通过制定规章制度来保障科技项目的顺利实施，并壮大成果转化市场。政策性策略政府为推动科技创新工作所采取的策略性措施，比如战略规划、简政放权、加大成果转化奖励力度等。需求型政府采购政府部门使用财政资金购买科研攻关项目中产生的产品、服务和工程等。国外合作政府鼓励在重大科技领域与国外高校、科研机构、企业开展合作，引入全球顶尖人才、打造国际合作平台。配套服务面向技术需求方，针对项目研发、成果转化等创新环节提供相应的服务，比如政策宣讲、技术咨询、专项培训等。2.2政策文本编码将筛选出的 28 份政策文本中的所有具体条款视为政策文本内容分析的基本单元，并对这些基本单元按照“政策编号章节号具体细节序号”进行编号，形成“揭榜挂帅”政策文本分析单元编码表(见表 2)，同时依据政策工具的定义对这些编码进行分类。表 2政策本文内容分析基本单元编码表政策编号政策名称政策文本内容基本单元编码政策工具1科技部办公厅关于开展科技人员服务企 业 专 项 行 动 的通知搭建企业技术需求与科技人才精准对接的平台11平台建设2科技部印发关于新时期支持科技型中小企业加快创新发展的若干政策措施 的通知进一步落实高新技术企业所得税减免、技术开发及技术转让增值税和所得税减免、小型微利企业免增值税和所得税减免等支持政策，推动降低执行门槛225税收优惠9保定市人民政府关于公布保定市首批“揭榜挂帅”项目榜单的通知“揭榜挂帅”项目资金筹集坚持多元化，以发榜方提供资金为主，市级财政资金为辅，引导金融资本、社会资本等方面多渠道投入942942*资金投入金融支持27南昌市科学技术局关于印发南昌市科技局“揭榜挂帅”制项目实施方案的通知“揭榜挂帅”项目列入市科技重大专项，参照市级科技计划项目和市科技发展专项资金管理办法进行管理275法规管制28太原市科学技术局关于发布 2021 年度太 原 市 科 技 计 划“揭榜挂帅”项目清单的通知实行技术总师制、经费包干制、信用承诺制，赋予科研人员更大技术路线决定权和经费使用权2852政策性策略2.3政策文本分析经过剔除不相关和不规范的政策条款后，本文共统计出 28 份政策文本中共有 140 条政策条款，总计使用政策工具 166 次，统计分析结果如表 3 所示。表 3政策工具频数统计工具类别工具名称小计总计供给型资金投入33人才培养3平台建设643(25.9%)环境型税收优惠76金融支持32法规管制3政策性策略4115(69.28%)需求型政府采购1国外合作1配套服务68(4.82%)2.3.1供给型政策在供给型政策工具中，资金投入占比最大(76.74%)，表明政府非常重视科研经费的供给，随着科研经费投入力度的逐年增加，资金16第 1 期高等院校对接“揭榜挂帅”制度的研究与对策投入为研发活动的有效开展提供了主要的推动作用。但是该政策工具较为单一，各项相关政策中的资金来源仍然主要以政府为主、企业为辅，对引入社会资本的支持力度仍需加强。人才培养和平台建设是高校关键核心技术攻关和供给能力的决定性因素，但 二 者 的 应 用 较 少，占 比 分 别 为 6.98%和13.95%，需要进一步强化这些政策的设计。2.3.2环境型政策环境型政策工具在三大类政策工具中数量最多，共计 115 条。其中，法规管制占比高达 66.09%，使用最为广泛。该类政策工具提升了项目的组织与运行效率，但过多的使用也会影响科研人员的创造性。政策性政策工具的使用频率较高，占比为 27.83%，但其对于科技成果转化和科技管理体制的引导性仍然不够充分，政策着力点需进一步完善。税收优惠和金融支持占比仅分别为2.61%和 3.48%，使用频率较少，作为激励性的政策工具，这些政策的应用不足会降低企业对科技研发的投入与参与的积极性，制约高校与企业的协同创新和科技成果转化。2.3.3需求型政策需求型政策工具在三大类政策工具中数量最少，共计 8 条。其中，配套服务的数量为 6 条，而政府采购和国外合作各 1 条，表明这类政策工具的整体应用过少，尤其是政府采购和国外合作的使用较为缺失。需求型政策可以通过政府采购、配套服务等措施创造市场需求，减少科技成果转化的不确定性，促进新技术和新产品的产业化，该类政策对科技攻关和成果转化具有重要的拉动作用，需要大力加强其研究与使用力度。3“揭榜挂帅”制度实施情况分析在梳理和分析我国各地现行的“揭榜挂帅”制度的同时，本文也对政策的实施情况进行了深入追踪和调研。经过对教育部部属高校的深入调研，本文根据有关高校和地方的反馈情况，对“揭榜挂帅”制度的优势和实施过程中的问题进行研究和分析。调研结果表明，“揭榜挂帅”制度被广泛应用于关键技术、工程技术、先进技术等众多领域，目前已取得了一定的实质性进展，参与人员普遍认为，与传统的项目申报制相比，“揭榜挂帅”制更适用于关键核心技术攻关活动，是对传统科研管理体系的有益探索和有效补充，在用人选人、资源调动、资金管理等方面都具有创新性。目前，各创新主体、部门和地方的实施进展和情况各不相同，仍需进一步改进组织方式、完善配套政策，深化机制创新，从而最大程度地发挥出“揭榜挂帅”机制的特色和优势。3.1“揭榜挂帅”制的特性与优势面对国家战略需求和地方经济发展，高校积极参与国家关键核心技术攻关任务，并充分利用“揭榜挂帅”制的优势，保证了科研任务的顺利开展。通过了解高校承担国家重大项目的相关情况和经验总结，可以将“揭榜挂帅”制的优势概括为以下几个方面:3.1.1突出需求牵引“揭榜挂帅”制项目瞄准关键领域、“卡脖子”技术设定清单，以解决产业发展急需、社会特定领域的“真问题”为目标，提高了科研攻关的时效性和精确性2。3.1.2英雄不问出处攻关任务面向全社会张榜公示，不设门槛，不问出身3，企业、高校、科研机构均可牵头组建大团队开展联合攻关4，以市场竞争机制调动了广大科研人员的积极性5。3.1.3结果导向，放权问责相关工程项目要求明确各承担单位的主体责任，采用更为灵活的管理模式，赋予项目负责人高度的自主权和支配权6;同时，采用以成果兑奖的资助方式，提高科技成果的应用转化价值7。3.1.4创新资源有效配置攻坚项目探索新型举国体制，通过有效配置社会资金、技术、人才、市场等多种要素，充分调动高校、科研院所、企业和新型研发机构等科技力量焦攻关任务，在较短期限内攻克多项关键技术难题，在多个关键领域产品研制中取得重大进展。3.2“揭榜挂帅”实施过程中的不足和问题根据参与调研的高校科研人员反映，高校虽是“揭榜挂帅”项目的主要揭榜方，但在实施过程中存在较多问题和不足，主要表现为以下五点:3.2.1组织管理模式有待完善当前，各地公布的“揭榜挂帅”项目包括前沿探索类、技术攻关类和成果转化类等类型，但有 80%以上科研人员认为这些项目在组织方式和管理模式上与传统科研项目区别不大，且机制不够成熟、适用范围不明确。不少科26科学管理研究第 41 卷研人员表示部分榜单与国家和地方需求结合不够紧密，“揭榜挂帅”使用范围过大;揭榜选人存在隐性限制，公平性较低。3.2.2科研人员参与的积极性需要大幅提升有科研管理人员表示，“揭榜挂帅”项目的经费较少，但考核节点较多、难度较大，60%以上的科研人员表示经费使用和管理与项目需求不相适应;考核评价机制不健全。不少科研人员指出，“揭榜挂帅”项目缺乏与考核评价体系的直接挂钩，从而影响了大部分科研人员尤其是年轻人员的积极性;免责容错机制不够清晰，有近 65%的科研人员认为，当前容错机制对于如何妥善处理揭榜失败所面临的责任承担问题和免责问题的规定不够清晰。3.2.3部分项目经费支持政策不明确或采用后补助方式“揭榜挂帅”项目主要以奖金形式后补偿拨付，或者要求揭榜单位自筹经费，但是对于高校而言，很难调动经费先期投入项目，这种方式不利于高校等事业单位的广泛参与。3.2.4有组织科研建设不足许多高校教师的科研精力分散在众多小项目中，在聚焦科技创新力量，解决重大产业需求和关键“卡脖子”技术难题发力不足，力量分散、合力不足的问题仍然比较突出。3.2.5创新链与产业链衔接不畅成果转化类“揭榜挂帅”项目通常要求研发成果可以在短期内实现产业化，虽然高校处于创新链前端，在基础研究方面具有独特优势，但其科技创新与成果转化、产业链尚未紧密衔接，不少科研人员认为高校对于企业榜单的理解不到位，存在信息不对称的问题等。4政策建议目前，“揭榜挂帅”正处于探索阶段，相关政策的研究和制定正在逐步推进。针对“揭榜挂帅”政策分析和实施情况中的共性、重点问题，本文结合部分高校的实践经验，提出如下建议:4.1健全“揭榜挂帅”组织和管理机制要聚焦真问题，严格筛选榜单。榜单设计要明确制度使用范围，应集中在前沿科技领域和关键核心技术，要针对真问题，形成真榜和实榜。各地政府应充分调研，尽可能多地征集高校、企业、科研院所等主体的意见和建议，要尽量选择技术需求较大、参与主体众多的行业领域，从而形成高质量的入围清单;营造公平竞争环境。要细化榜单项目的技术指标、研究周期、奖励金额、验收要求等。榜单公布时，要面向全国招募，大幅降低揭榜门槛，同时，也要鼓励联合国际科研力量共同揭榜;建立全国统一的线上信息平台。要加快构建全国统一的揭榜对接平台，具备寻榜、定榜、发榜揭榜等全流程管理的功能，由相关政府或部门定期汇总发榜和揭榜信息，并在平台公开发布，从而扩大覆盖范围，解决信息不对称、攻关任务重复布局等问题。比如，可以充分借鉴广东推广“以企业技术需求为导向”的企业科技特派员制度的经验，平台对揭榜之人不设门槛，高校、科研机构等单位的中级职称科研人员和在读博士均可入库成为科技特派员，企业发布精准需求，平台组织精准对接，从而保证特派员任务明确，解决企业实际技术问题。4.2强化激励约束机制充分放权赋能。要充分赋予揭榜高校团队负责人在经费使用、人才引进职称评定、绩效考核等方面的自主权，并推动高校将“揭榜挂帅”项目到校经费按换算比例与纵向项目同等对待。加快推行经费包干制、赛马制和科研资金负面清单等制度，让科研人员大胆创新、自由探索;要完善“揭榜挂帅”项目的考核评价机制。对承担多项国家重点项目、关键核心技术和前沿科技创新任务的并取得重要成果的高校，在平台建设、学科建设、考核评估、招生计划等方面给予政策倾斜;对于科研人员，要将承担的揭榜项目作为其在人才申报、学术评价、职称评定等方面的重要指标;要进一步提高项目团队在知识产权和投资转让收益中的分配比例和奖励力度，确保科研人员薪酬收入与技术成果市场收益挂钩;要建立科学合理的容错机制，清晰界定免责范围和具体情景，客观评估失败原因，避免过度问责，同时对将骗取奖励资金的揭榜者列入科研诚信“黑名单”。比如，北京化工大学积极探索分类评价标准体系，根据不同人员类别，设置了教学、科研、国防、工程推广等多种考核标准，重点构建以实际贡献作为考核重点的评价体系，同时对于面向国家重大战略开展研究的老师，设置了长聘岗位，不断激发科研人员的创新活力。再比如，上海市围绕上海交通大学建立了36第 1 期高等院校对接“揭榜挂帅”制度的研究与对策基础研究特区，上交大则在科研组织和项目实施方面进行大胆创新，设立区长制，由区长聘任资深专家担任项目专员，全权负责各领域的全过程管理，对项目进行长期稳定支持，使用经费包干制，取消科目间和比例限定，并且注重以成果和贡献为标准的分类评价方式，构建了自由探索、宽容失败的科研环境。4.3扩大经费融资渠道，构建多元化科研投入体系要进一步挖掘更多渠道，积极争取企业和社会对高校的研发投入。一方面，可以鼓励和支持高校通过政产学研合作、联合设立科学基金、社会捐赠等方式，积极争取企业、校友等社会力量对高校“揭榜挂帅”制项目的支持。比如，可以考虑由地方政府连同部分高校和企业共同出资，申请国家资金配套，建立地区科技创新专项引导资金，面向地方高校院所和企业联合申报，揭榜挂帅，以解决企业的技术需求为导向，促进企业与大学的科技合作，形成良好的科技创新氛围。另一方面，要引进一批高质量、高效率的中介机构为高校成果转化提供金融、法律等方面的快速便捷服务，充分释放高校科研人员创新活力。以成渝地区为例，四川大学等高校积极探新的投入机制，通过高校和地方政府共同出资设立了战略合作专项资金，并将其作为引导资金围绕地方企业需求和经济发展开展研究。专项资金在 20132021 年之间累计支持企业项目超过 600 项，带动企业投资 200 亿元以上，在提高企业创新能力、推动产业转型升级方面取到了显著成效。4.4强化顶层设计，加强有组织科研在高校层面，要加快制定推进高校组组织科研的规划和方案，要聚焦国家战略需求和紧迫需求，以新兴前沿交叉学科、应用学科为基础，加快高校科研体系建制化发展，组建大团队，推动高校成建制承担重大科技攻关任务，打造一批坚实的战略科技力量。在区域层面，要推动区域性有组织科研建设，统筹考虑高校的科学优势和区域特点，支持相关高校联合企业、科研院所组建创新联合体，充分发挥企业技术创新主体的作用，推进地方、企业，高校和科研院所多层次、前瞻性、战略性和基础性合作，同时，要围绕合作各方统筹规划布局，优化资源配置，强化条件保障，加强跟踪评估和动态调整。比如，清华大学积极探索有组织科研模式，与天津、河北等地方政府和企业共建了清华大学天津高端装备研究院、清华大学天津电子信息研究院和河北清华发展研究院等联合体，建立了较为完善的校地合作法人平台管理体制。研究院充分发挥企业出题、牵头、资助等主体作用，推进高校、地方、企业、科研院所的多方位合作，建立了长期和高水平的稳定合作。4.5加强科技创新与成果转化的衔接要瞄准行业关键共性技术难题，推动高校与企业协同揭榜攻关，引导高校逐步构建“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融”的全过程科技创新生态链，从而全面提升高校解决行业共性问题能力及科技创新全链条整合能力;加强异地研究院、校企联合研发中心、技术转移分中心建设，促进技术开发和市场需求对接、科技成果和风险投资对接，形成市场化的科技成果转移转化运营体系。以浙江大学为例，该校基于海洋研究院、转化医学研究院、新农村发展研究院、工业技术转化研究院和先进技术研究院等组成的科技创新体系，并围绕大学科技园、技术转移中心、紫金众创小镇、校友总部经济园等转化基地，构建了成熟且完备的技术成果转移转化网络体系，为长三角区域的经济发展提供了强力支撑。参考文献:1 赵筱媛，苏竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究 J.科学学研究，2007，(01):5256.2 廖晓东.从广东实践看“揭榜挂帅、赛马比才”模式 J.科技中国，2021，(09):1519.3 张堂云.“揭榜挂帅”制度的价值内涵、实现路径与推广策略 J.中国招标，2021，(04):4548.4 褚振江.“揭榜挂帅”激发科技创新活力J.中国军转民，2021，(06):6365.5 张鸿，王燕.揭榜挂帅:在市场化选人用人机制中趟出一条新路子 J.农电管理，2021，(10):3738.6 范真诚.高校重点项目攻关的“揭榜挂帅”制度完善探析 J.中国高校科技，2021，(S1):3133.7 纪开芳.高校应主动探索适应“揭榜挂帅”的财务管理新模式 J.经济师，2021，(08):9799.46科学管理研究第 41 卷