民营企业混合所有制改革专题研究.doc

国企混合所有制经济改革专题研究

一、 混合所有制经济的概念
混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。
从宏观层次来讲，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，即在所有制结构中，既有公有制经济，也有非公有制经济，还包括公有制和非公有制共同出资成立的股份制经济等。
作为微观层次的混合所有制经济，则是指不同所有制经济单位的资本联合或相互参股形成的经济形式。
十八届三中全会所说的混合所有制经济就是指微观层次上的混合所有制。

二、 国企改革历程
回顾30年来的国企改革历程，国企改革大致经历了如下四个阶段:
1、第一个阶段:从国有国营到放权让利（1978年-1984年）
我国建国后基本复制了原苏联的计划经济运行模式，形成并逐步固化了国有国营的企业制度。在这种计划经济体制下，国营企业自身没有经营自主权，不是一个独立生产、自主经营、自负盈亏的真正意义上的企业，只是国家政府机关的一个附属物。这表现在国家投资建厂、国家安排劳动用工、国家统一调剂资金、国家调配生产资料、国家下达生产计划指标、国家规定产品流向、国家收取企业利润。
改革开放后，为增强国有企业的活力，首要问题就是要打破高度集权的国有国营体制，赋予企业一定的自主权，发挥企业的积极性、主动性和创造性。为此，以放权让利为重点，开始调整国家和企业的责权利关系，解决政企不分、以政代企问题。
在扩权的同时，国家还以两步利改税政策对国家与国营企业的分配关系进行了调整。所谓利改税，就是将国营企业上交利润改为缴纳所得税，是国家参与国营企业纯收入分配制度的一种改革。第一步利改税仍采用税利两种形式上交企业利润，实施一年多后，价格不合理形成利润水平悬殊所带来的企业之间苦乐不均问题仍未能解决；几种利润上缴形式的上缴比例和数额很难定得科学合理。因此，1984年10月1日在全国全面实施第二步利改税，将国营企业应当上缴国家财政的收入，主要通过税收的形式上缴国家，也就是由“税利并存”逐步过渡到完全的 “以税代利”，税后利润归企业自行安排使用，使企业逐步做到“独立经营，自负盈亏”。后来国家与企业的分配关系又经过了多次改革，从内资企业33%的所得税到内外资企业25%的统一所得税，从完全以税代利到建立国有资本经营预算制度，实行税利分流，改革不断走向深入，分配关系日益理顺。
2、第二个阶段：政企分开与两权分离（1985年-1992年）
在改革的这个阶段，人们在理论上认识到企业的所有权和经营权是可以分开的，在保持国家所有权的前提下，可以将企业的经营权下放给企业，沿着这样的改革思路，各地开始探索多种形式的经营责任制。
从1987年的下半年开始,在国家经委的倡导下,承包经营责任制被大多数企业所认同，国有企业在这段时间普遍实行承包经营责任制。承包经营责任制是在社会主义全民所有制基础上，按照所有权与经营权分离的原则，通过签订承包合同，确定国家与企业之间的责、权、利关系，使企业具有自主权的经营管理制度。其基本形式是“两保一挂”，即企业保证完成承包合同规定的上缴税利指标，保证完成国家规定的技术改造任务，工资总额与实现利税挂钩。承包经营责任制具有包死基数，确保上缴，超收多留，欠收自补的基本特征，较好地处理了国家与企业之间的利益关系，调动了企业的积极性，增强了企业的活力。但是，承包经营责任制的突出问题是，企业分配向个人倾斜，包盈不包亏，助长了企业重生产、轻投资、拼设备等短期行为。同时，企业承包制按一户一率，企业不能公平竞争的弊端也日益暴露出来。
3、第三个阶段：现代企业制度与抓大放小（1993年-2002年）
以邓小平同志1992年年初重要谈话和党的十四大为标志，我国国企改革进入了一个新的发展阶段。在1993年11月召开的十四届三中全会上通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并且将现代企业制度概括为四句话十六个字，即产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，提出了法人财产权的概念，要求企业拥有法人财产权，这是对两权分离理论的进一步发展。
在这一改革思想的指引下，加快了国有企业的公司制改革，并在1994年出台了《中华人民共和国公司法》这部重要的商法典。从1994年开始，国务院选择了100家企业进行建立现代企业制度试点，加上各地方选择的试点企业，中央和地方共选择了2500多家企业，按照现代企业制度的要求进行试点。
在推进现代企业制度试点的同时，1995年9月，党的十四届五中全会提出要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。但在实际的操作过程中，“放小”被简单地认为是“一卖了之”和“全面退出”，到目前，已经有很多地方，特别是一些市、县已经几乎没有国有企业了。到2003年在国务院新一轮政府机构改革中新组建国有资产监督管理委员会后，这种“一卖了之”和“全面退出”势头得到了有效遏制。
20世纪的最后三年，国有企业在建立企业法人治理结构，促进投资主体多元化，转换企业经营机制，抓大放小，关闭破产，分流富裕人员，分离企业办社会职能，通过债转股等形式解决企业债务负担过重等方面做了大量工作，积累了许多宝贵经验，基本实现了三年改革与脱困目标。
4、第四个阶段：股份制成为公有制的主要实现形式(2003年以后)
2002年11月党的十六大指出：要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式；除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济；按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。
2003年10月党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。
2003年以后国有企业改革的推进是与建立和完善新的国有资产管理体制改革分不开的。党的十六大确立了“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”十六届三中全会进一步指出“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资产依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。”
在新的国有资产管理体制推动下，国有企业改革进入了以股份制为主要形式的现代产权制度改革新阶段。国有企业改革因真正触及改革的核心和本质而步入攻坚阶段，那就是要对传统的产权制度进行符合现代产权制度要求的根本性改革。

三、 现阶段混合所有制改革提出的背景
(一) 经济背景
中国经济发展出现的新特征迫使政府必须采取措施进一步激发经济活力。
1、中国经济增长的空间在收窄
2010年开始中国GDP从两位数的增速下降后就一直维持在一位数的水平； 2012全年GDP增长7.8% 创13年内最低水平，2013年有所回升； 2014年低于全国平均GDP增速的省份不仅包括发达地区，还包括中西部地区，达到了12个省份，这表明中国经济增长的空间在收窄。
2、经济工业化大规模制造时代结束
2013年中国服务业占比超过了第二产业，2014年这一趋势继续得到确认，上半年第三产业占GDP46.6%，这表明中国经济工业化大规模制造时代的结束。政府通过干预将传统农业部门资源配置到工业部门实现赶超的阶段结束，中国进入了以市场配置促进制造业和服务业创新和效率共同提升的阶段。
3、中国制造业产能严重过剩
2012年制造行业产能利用率甚至低于2008年,只有2007年以前产能利用率的七成。2013年中国PPI（生产者物价指数）持续一年的负增长，2014年将继续负增长，产能过剩严重，制造业面临全面的调整，否则在全球经济中将丧失竞争优势。
4、新一轮产业革命席卷中国
受无所不在的互联网影响，新一轮产业革命已经席卷全球和中国经济，对服务业发展和制造业转型产生革命性影响。
5、地方政府债务飞速膨胀
据中国审计署称，截至2013年底，地方政府负有偿还责任的债务30万亿元，有些地方的政府债务已经是超负荷运转，债务负担几乎到了危机的边缘，很容易引发社会经济问题。再加上近年来我国推进新型城镇化建设需要大量的资金，据国家开发银行估算，到2020年前中国需要至少50万亿人民币的新投资用于城市建设。面对如此巨大的资金需求，单靠政府自身的财政投入支撑显然不可能，大规模举债成为必然，这一切都促使地方政府当前及未来负债规模的扩大。
6、大量民间资本存在拓宽投资渠道的诉求
民间资本指民营企业的流动资产和家庭的金融资产。改革开放以来，中国以市场经济为取向的改革，创造了大量社会财富、集聚了大量的民间资本。据2011年，《民间资本与房地产业发展研究报告》统计数据，民间资本规模高达约2万亿元。由于我国资本市场不发达，公开且合法的直接投融资渠道异常狭窄，大量民间资本投资无门，再加上其投资短期逐利化的特点，常以热钱、游资等形态游走于股市、期市、邮市、地下钱庄、民间邀会等处，导致了近年来我国房地产、钢铁、煤炭等行业的暴涨暴落，一定程度上加重了股票、房地产等领域的泡沫经济，给我国经济生活带来相当负面影响，也在一定程度上影响了社会稳定。
(二) 政治背景
1、配合中国经济体制改革的进行
经济体制改革需要其他领域改革的配套支持，自从中国于1978年中共十一届三中全会大规模启动经济体制改革以来，各方面的配套改革不断深入，并提出了九个重点工作方向，关于国有经济改革和非公经济的发展即是改革的九个重点之一，历次国企改革的背后一直都有着经济体制改革的身影。
2、国企需要进一步深化改革，提高效率
20世纪90年代开始，我国允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革。
经过多年股份制改造，虽然很多国企早已变成混合所有制，国资占比已较低，但政府干预仍无处不在，公司治理上不达标。 行政化垄断体制未真正打破，开了玻璃门，还有旋转门，准入限制未真正放开。
2013年十八届三中全会《决定》提出“积极发展混合所有制经济”。2014年《政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”。国企民企融合成为新一轮国资国企改革重头戏。有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有助于“走出去”，是国资国企改革的重要支撑。
3、反腐运动的需要
国企中的腐败属于制度性问题，需要依靠制度创新来解决。从当前发现的国企腐败案例来分析，一个重要的制度性原因是国企领导人的双重身份，既是组织部门管理的领导干部，又是职场经理人，是企业管理者。大力发展混合所有制经济，并从我国基本经济制度重要实现形式的高度来推动相关改革，有利于突破现行体制障碍，尤其有利于公有制经济“去行政化”。

四、 地方混合制改革的实践
截至2014年9月19日，已有上海、广州、北京、江苏等17个省市发布了地方国资国企混合所有制改革意见。总结分析发现，各地意见主要围绕产权开放、产业和企业放开、分类监管和企业内部建设四方面展开，因各地方国企的监管复杂度、区域特殊性、国资和民资发展规模和经营情况等方面不同，导致改革方案存在不同的侧重性。下面列举各地典型的国企混合所有制改革意见。
1、上海混合所有制改革意见
2013年12月17日，上海率先公布了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》。
（1） 发展公众公司为实现形式
根据《意见》，上海推进混合所有制，是以发展公众公司为实现形式，主要途径有三条。
首先是公司制股份改革，包括整体上市、核心业务资产上市、探索特殊管理股制度等方面。
其次是开放性市场化双向联合重组，聚焦产业链、价值链，从国有经济、非公经济两个方面，进一步加大开放性市场化双向联合重组的力度。
最后是股权激励和员工持股。鼓励整体上市企业集团、符合条件的竞争类企业集团及下属企业，以及国有及国有控股的转制科研院所、高新技术企业实施股权激励。
（2） 管理机制市场化
去行政化，为国企减少行政审批，切实落实企业自主经营权；从管资产到管资本，加强监管资本和出资人相关事项，不管企业内部事务；建立国资流动平台以此为抓手实现从管企业向管资本的转变。
（3） 分类监管
《意见》要求，“将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。”《意见》指出，改革将“突出企业市场属性，兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，逐步实现差异化管理”。其中竞争类企业将以市场为导向，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业；功能类和公共服务类企业将按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。对涉及上述分类业务的企业，因企制宜、分类分层管理。
（4） 落实市场化选聘和董事会管理
对于不同类企业，采用不同的岗位控制方式，如竞争类企业上海将仅控制党委书记、董事长、总裁三个岗位，经理层副职以及相应党群干部不再“市管”，管理层以市场化配置为主。相应的，业绩考核和薪酬激励上也发生相应变化，包括股权激励在内的市场化手段将成为激活国企活力的突破口。
2、山东混合所有制改革意见
2014年6月30日，山东省委、省政府发布《深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》。
（1） 让国有企业回归经营属性
《意见》确定根据不同省属国有企业功能定位确定国有股权比例、企业国有股权转让应进入公开产权市场进行、建立非国有资本参与省属国有企业投资项目定期发布制度。
（2）加快完善现代企业制度
《意见》提出了建立健全董事选任、评价、问责制度，提高外部董事比例等措施。通过合理增加市场化选聘比例，以聘任制、任期制和经营目标责任制为主要内容，逐步对企业经营管理人员实行契约化管理等。同时，在长效激励约束机制、完善劳动用工制度、完善企业创新机制等方面，都与时俱进地进行了创新完善。
（3） 改变国有资本运营机制
在国资管理体制上,由过去管资产和管人、管事相结合的省级国有资产管理体制到现在的管资本为主,就是让国有企业回归它的经营属性,真正实现政企分开、政资分开。从原来的“国资监管机构—国有出资企业”到“国资监管机构—国有资本投资运营公司—国有出资企业”管理架构的改变，增加了一个关键环节——国有资本投资运营公司，不仅是国有资本合理流动、有效配置、保值增值、健康发展的平台，而且是推动产业整合、促进战略性新兴产业发展和企业科技创新的重要平台，能够更好地发挥国有资本对省转型升级的助推作用。 
3、广东混合所有制改革意见
《中共广东省委广东省人民政府关于全面深化国有企业改革的意见》于2014年8月17日正式印发。
（1） 资产证券化，并促进同业整合以做大做强
已成立两大控股集团要以同业合并、突出主业为基本思路，推动省属企业重组整合，推动国有经济向优势行业、优势企业和优势经营团队集结，提升省属企业特别是竞争领域企业的整体实力和核心竞争力。
省国资委还提出，国资国企改革要构建功能平台，服务实体经济。包括做实、做强、做大现有两个平台，其一为省产权交易集团，构建金融、产权交易、药品交易等要素整合平台；其二为恒健公司，突出其优化省属企业布局和调整结构职能，夯实相关基础，强化融资功能。 
（2） 产权多元化，资本对接发展混合经济
按照省国资国企的改革思路，推动省属企业中占户数80%左右的中小微企业，以股份合作、增资扩股等方式，重点引进有品牌技术优势、有发展潜力的民间资本，实现公有制经济和非公有制经济融合互补、互促共赢。此外，还将发挥产权交易集团的平台功能作用，定期发布对接项目。 
（3） 监管方面：监管清单已初步完成
在对国资国企的监管方面，省国资委提出，以清单管理为切入点，转变监管职能。其中，建立出资人管理事项清单制度，着眼于激发企业的活力、创造力。
省国资委已初步完成监管清单、报备清单、奖惩清单的梳理和制订工作。未列入监管清单的事项，由企业自主决策。重点加强国资委在资本管理、资源配置、运营知情、检查监督和人员奖惩等方面的出资人职权。
4、江苏混合所有制改革意见
2014年9月《中共江苏省委、江苏省人民政府关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》对外公布。
（1） 国有资产证券化
《意见》提出要创造条件推动国有企业改制上市，促进国有企业转变机制，推进具备条件的企业集团实现整体上市或者核心资产业务资产上市。将通过资产、业务划拨或者收购兼并，新建和改建若干国有资本投资运营公司。省、市、县各级可新建或改建1至2户国有资本运营公司，推动国有资本合理流动，促进国有资本保值增值，提高国有资产证券化水平。
（2） 股权激励
《意见》提出，要以留住人才、调动积极性为目的，积极探索混合所有制员工持股的多种形式，形成资本所有者和劳动者利益共同体。其中，职工持股可不搞平均分配，应该按照自愿持股原则，并根据持股人对企业的影响和贡献确定，企业经营管理者、业务骨干和核心技术人员可以在本公司持有较高比例的股权。而本企业员工可以直接持股，如果持股员工人数较多，应当采用员工持股公司等形式持股。在退出机制上，则提出，中持股退出条件和方式可以事先由股东共同协商约定。
（3） 分类监管
《意见》将国企分为公共服务类、特定功能类以及一般竞争类三种类型，实施分类管理。
5、 南京混合所有制改革
2014年7月，南京市《深化国有资产管理改革实施方案》出台。
（1） 强化国有资本功能定位，实施国有企业分类管理
《方案》提出根据发展战略和主业定位，市属集团对子企业按功能类、公共服务类和竞争类进行分类，市国资委审核后，实施分类动态管理。功能类企业以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业以保障城市正常运行和安全保供为主要目标，引入社会评价，提升服务水平；竞争类企业经营机制与市场全面接轨，股权向民间资本全面开放，加强投资引导、股权退出等资本运作，实行经济增加值（EVA）考核。
（2） 加快市属国有企业混合所有制改造
功能类和公共服务类企业服务于城市治理需要，合理确定国有股权开放比例，积极吸引民间资本进入；竞争类企业加快投资主体多元化，股权开放比例不低于25%，原则上不新设竞争类国有全资企业。已实现股权多元化的企业，可进一步降低国有股比例。重点完成50家左右市属国有企业混合所有制改造，探索推进市属集团股权多元化。推出一批基础设施建设和公共服务项目，外包一批经营性业务，实施所有权和经营权分离。
（3） 加强国有控股上市公司市值管理和资本运作
通过加快产业整合、业态升级、企业购并、资产重组、要素集聚，形成新的优势业务。今明两年完成一批重点企业增资扩股，2015年市属国有企业经营性资产的资本证券化率达50%以上。加快推进国有资本退出传统工商业等领域工作，为民间资本让渡发展空间。今明两年完成130家左右市属国有企业和120项左右参股股权退出任务。2015年底前，各区政府完成区国有资本退出任务。市、区国有企业不新增传统工商业等领域投资。加快推进市、区国有资本从设计、施工、监理、养护、环卫、园林、审图、咨询、广告经营等领域退出。2014年底前，完成市属国有企业和参股投资退出任务。
（4） 完善公司法人治理结构，加快建设职业经理人队伍
坚持政府公共管理职能和出资人职能分开；加强公司章程管理，明确出资人、董事会、经营层、母子公司经营权责事项，形成明晰的国资运营管理授分权体系。严格股权代表管理，严格任期契约管理。加强专业化管理团队建设，出台市属集团子企业高管人员管理办法，按照“两化”（专业化、年轻化）和“三公开”（条件、程序、结果公开）原则，形成企业高管“能上能下”机制。加强岗位责任管理，层层落实国有资本经营投资责任，出台国有企业高管岗位履职评价办法。
（5） 强化国有企业高管价值创造激励
形成薪酬“能高能低”的激励约束机制。完善年度基本薪酬与绩效薪酬相结合的年薪制度。按照分类管理和一企一策要求，经认定可采取任期奖励、专项奖励、分红权和股权激励等多种方式，加大对超行业平均绩效的激励力度；治理体系优、股东回报高、再融资能力强的上市公司可实施股票期权激励。

五、 混合所有制改革对民营企业的意义
1、扩大投资领域，有机会介入传统垄断行业
通常，国资控制的企业通常是水力、铁路、公路、核能等国家公用事业类或者电信、油气、化工、金融等对国民经济有重大意义的行业，这期领域传统上由国资垄断，不为民营企业开放；即使这些垄断领域推行全面开放，民营企业也有可能因技术、管理、资本等高门槛出现望而却步情况。因此，对民营企业而言，发展混合所有制是扩大投资领域的重要途径。
2、降低融资成本
国企长期以来借助出资方政府的便利，在融资方面得到许多便利，据统计，国企的融资成本平均在8%-9%，而民营企业的融资成本均在10%以上，且常常贷款无门。混合所有制改革后，一方面与政府合作的民营资本的实力会得到认可，现有金融机构的贷款政策会放松，另一方面金融服务领域的放开，民间资本的进入，使得一些中小民营企业融资时多了相匹配的金融机构可选择。
3、实现转型升级
当国企的资本雄厚优势和民企的机制灵活优势集中到一起时，强强联合，可以更好的实现企业的发展。在此过程中，民营企业可以顺势理顺企业内部的经营管理，从家族企业向现代型企业转变，如浙江混合所有制改革的实践。为民营资本通过并购重组、 增资扩股等股权手段进入资本市场提供了便利，使企业进一步变大变强，在市场竞争中立于不败之地。比如绿地集团借壳金丰投资上市。
4、增强在经济和政治方面的影响力
伴随国企混合制改革出台的一系列政策使民营资本的地位得到确认。从宏观上来看，民营资本的投资领域得到扩张，显性和隐性的行政、金融等门槛变少或降低，对民营资本的扶助措施增加；从微观上看，民营资本在企业中占股的比例增加，话语权增强。这些举措都增强了企业在经济和政治方面的影响力。
5、获得更有效率和公平的市场环境
混合所有制为实现政企分开创造了产权条件。当政府是国有企业唯一的投资主体和利益主体时，不可能不关心所投资本回报，干预企业生产经营成为必然；同时企业必然利用政府的行政性干预获取资源，从而弱化了市场的价格机制和优胜劣汰机制，不利于有效率和公平市场机制的形成。而当这种便利消失时，企业不得不努力成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者和经营者。而政府也会更多专注于宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理与环境保护等方面的职能，从企业型政府向服务型政府转变。从而整个市场环境更有活力、更有效率也更公平，企业也更有活力。