浅析中国非营利组织的发展现状和对策-毕设论文.doc

远程教育学院 毕业设计（论文） 题 目 浅析中国非营利组织的发展现状和对策 毕业设计（论文）原创性声明和使用授权说明原创性声明本人郑重承诺：所呈交的毕业设计（论文），是我个人在指导教师的指导下进行的研究工作及取得的成果。尽我所知，除文中特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或组织已经发表或公布过的研究成果，也不包含我为获得 及其它教育机构的学位或学历而使用过的材料。对本研究提供过帮助和做出过贡献的个人或集体，均已在文中作了明确的说明并表示了谢意。作 者 签 名： 日 期： 指导教师签名： 日期： 使用授权说明本人完全了解 大学关于收集、保存、使用毕业设计（论文）的规定，即：按照学校要求提交毕业设计（论文）的印刷本和电子版本；学校有权保存毕业设计（论文）的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文；在不以赢利为目的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。作者签名： 日 期： 学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。作者签名： 日期： 年 月 日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权 大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。涉密论文按学校规定处理。作者签名：日期： 年 月 日导师签名： 日期： 年 月 日指导教师评阅书指导教师评价：一、撰写（设计）过程1、学生在论文（设计）过程中的治学态度、工作精神 优 良 中 及格 不及格2、学生掌握专业知识、技能的扎实程度 优 良 中 及格 不及格3、学生综合运用所学知识和专业技能分析和解决问题的能力 优 良 中 及格 不及格4、研究方法的科学性；技术线路的可行性；设计方案的合理性 优 良 中 及格 不及格5、完成毕业论文（设计）期间的出勤情况 优 良 中 及格 不及格二、论文（设计）质量1、论文（设计）的整体结构是否符合撰写规范？ 优 良 中 及格 不及格2、是否完成指定的论文（设计）任务（包括装订及附件）？ 优 良 中 及格 不及格三、论文（设计）水平1、论文（设计）的理论意义或对解决实际问题的指导意义 优 良 中 及格 不及格2、论文的观念是否有新意？设计是否有创意？ 优 良 中 及格 不及格3、论文（设计说明书）所体现的整体水平 优 良 中 及格 不及格建议成绩： 优 良 中 及格 不及格（在所选等级前的内画“”）指导教师： （签名） 单位： （盖章）年 月 日评阅教师评阅书评阅教师评价：一、论文（设计）质量1、论文（设计）的整体结构是否符合撰写规范？ 优 良 中 及格 不及格2、是否完成指定的论文（设计）任务（包括装订及附件）？ 优 良 中 及格 不及格二、论文（设计）水平1、论文（设计）的理论意义或对解决实际问题的指导意义 优 良 中 及格 不及格2、论文的观念是否有新意？设计是否有创意？ 优 良 中 及格 不及格3、论文（设计说明书）所体现的整体水平 优 良 中 及格 不及格建议成绩： 优 良 中 及格 不及格（在所选等级前的内画“”）评阅教师： （签名） 单位： （盖章）年 月 日教研室（或答辩小组）及教学系意见教研室（或答辩小组）评价：一、答辩过程1、毕业论文（设计）的基本要点和见解的叙述情况 优 良 中 及格 不及格2、对答辩问题的反应、理解、表达情况 优 良 中 及格 不及格3、学生答辩过程中的精神状态 优 良 中 及格 不及格二、论文（设计）质量1、论文（设计）的整体结构是否符合撰写规范？ 优 良 中 及格 不及格2、是否完成指定的论文（设计）任务（包括装订及附件）？ 优 良 中 及格 不及格三、论文（设计）水平1、论文（设计）的理论意义或对解决实际问题的指导意义 优 良 中 及格 不及格2、论文的观念是否有新意？设计是否有创意？ 优 良 中 及格 不及格3、论文（设计说明书）所体现的整体水平 优 良 中 及格 不及格评定成绩： 优 良 中 及格 不及格（在所选等级前的内画“”）教研室主任（或答辩小组组长）： （签名）年 月 日教学系意见：系主任： （签名）年 月 日哈尔滨工业大学远程教育毕业设计（论文）任务书 姓 名： 杜胜强 学习中心：哈工大上海宝冶校外学习中心 班 号： 层 次：高起专 学 号： HU20012008091040013 专 业：公共管理 任务起止日期： 2010 年 9 月 15 日至 2010 年 11 月 28 日 毕业设计（论文）题目： 浅析中国非营利组织的发展现状和对策 立题的目的和意义： 针对中国非营利组织在现阶段发展过程中存在的问题，分析其产生的主要影响和原因，结合中国经济发展的现有国情，提出自己对中国非营利组织发展对策的一些认识和建议，要进一步加快我国的法制建设，加强非营利组织的管理水平和服务质量，让中国非营利组织得到更好和更快的发展。 技术要求与主要内容： 进度安排：同组设计者及分工：指导教师签字：_ 年 月 日 教研室主任意见： 教研室主任签字：_ 年 月 日哈尔滨工业大学远程教育专科毕业设计（论文）摘 要随着社会经济的发展,民间非营利组织在社会经济中的地位和作用日渐凸现,逐渐形成了政府、企业和民间非营利组织三足鼎立的局面。非营利组织作为一种新兴主体，已经产生便在传统法律框架，主题制度研究和社会调整机制等方面给我国现行法律制度带来了很大的冲击，非营利组织作为政府以企业之外的社会组织的第三种形式。在社会福利、环境保护、人道救援、社会服务等公共事务管理方面发挥了积极的作用，与政府管理相互配合，起到拾遗补阙的功能。本文结合我国非营利组织的发展现状，围绕其使命、资金筹集、财务管理、法律法规等问题进行了分析，来揭示中国非营利性组织的发展轨迹和其中的不足，通过学习外国先进的管理理念，提高其服务品质等方法来帮助我国非营利组织得到持续的发展。关键词：非营利性组织 资金筹集 财务管理 法律法规 服务品质Abstract With the economic and social development, the status and role of the private non-profit organizations（NPO） in the social economy are increasingly prominent, the situation gradually made up of government, businesses and private non-profit organizations. NPO is a new form of organization, and it made strong influence and impact to our law system on aspect of law frame, main body system and social adjustment mechanism when it appeared in our country. NPO, as the third form exclude of government and enterprise and with special commission and operational capacity, plays an important role in the many public affair management such as social welfare, environment conservation, humanitarian relief and social service etc.This article unifies our country Non-profit organizations development present situation, Regarding its questions and so on mission, fund procurement, financial control, laws and regulations has carried on the analysis, Discovers the Chinese non-beneficial organizations development path and insufficiency, Through studies the foreign advanced management idea ,Improve its service quality to help our country Non-profit organization to obtain the continuing development. Key words Non-profit organization Financial management Laws and regulations Service quality目 录摘 要IAbstractII目 录III绪 论1一、中国非营利组织的发展现状2 （一）从组织使命看中国非营利组织的发展现状2（二）从民间慈善捐赠看中国非营利组织的发展现状2 （三）从规看中国非营利组织的发展现状4（四）从财政困境看中国非营利组织的发展现状6二、中国非营利组织的现存问题的成因分析8（一）非营利组织与营利组织的界限模糊界定不规范8（二）非营利组织内部约束机制不完善9（三）非营利组织外部机制不健全9（四）非营利组织有关法律法规不完善10三、中国非营利组织的发展对策11（一）健全相关的法律法规11（二）加强财务管理、提高服务品质13结 论17致谢18参考文献19附录一20附录二2643 绪 论在过去的30年间非营利组织在中国取得了令人瞩目的成就。党的十六届六中全会决议明确提出：为构建社会主义和谐社会，要大力发展社会组织，积极推动社会体制改革和创新。当前，围绕人民团体改革、事业单位改革和民间组织管理体制改革，在理论界和相关实践领域都在热烈讨论。关于非营利社会事业和社会组织的研究日益成为人们关注的新热点。有越来越多的研究者从公共管理、政治学、社会学、经济学、法学、历史学等不同学科的角度关注和参与进来，国外的相关学者也越来越多地关注和研究中国，有不少学者甚至长期来华开展有关非营利的实证调研。不仅如此，包括国家自然科学基金、国家社会科学基金在内的国内外各种研究资源也越来越向相关项目倾斜，对非营利相关研究的资金投入越来越大。从许多方面看，非营利性部门将成为中国蓬勃发展的“朝阳产业”，无论是卫生保健机构，如在重大疾病研究、预防和治疗方面发挥指导作业的中国红十字会，或迅速发展的医院及学校；又或是有个性鲜明、发展迅速具有中国特色的社会主义的其他非营利组织，都取得了巨大的成功。然而，如今非营利组织也面临巨大而且不同以往的挑战。在中国，随着改革开放的人们自主意识的提高，人们希望可以更多的参与到社会和政治生活的方方面面，这也为我国非营利组织的发展壮大提供了发展契机。但我们也要认识到我国处于计划经济向市场经济的转型期，针对我国这一发展特点，如何才能经受住挑战并进一步发展，需要我们一切从实际出发，深入了解中国的现有的国情并找个一条适合中国特色的发展之路。不仅有利于我国非营利组织的健康发展，而且对整个国家的发展也至关重要。一、 中国非营利组织的发展现状 （一）从组织使命看中国非营利组织的发展现状 非营利组织的存在给个人和社会带来了深刻变化。我们首先要探讨的是什么样的组织使命是有用的，什么样的组织使命是无用的，例如中国的红十字会的组织使命：以保护人的生命和健康，促进人类和平进步事业为宗旨。而我们对比一下美国女童军的使命：“帮助少女成长为自豪、自信和自尊的年轻妇女”。美国救世军的使命则是：“是公民不再被社会虽抛弃”。可以看出一个健康发展的非营利性组织都有一个旗帜鲜明并且简洁明了，这样才能让每一个成员知道自己的使命，并为完成这个使命而努力。作为一个非营利性组织的领导者，他的第一要务就是思考并定义组织机构的使命。如果一个新兴的非营利组织没有一个明确的使命，那它就不可能在历史的长河中得到发展和壮大，最后可能只是昙花一现。其主要原因就是它一开始就没有一个明确的使命，就像一个没有目标的箭，最终以失败而告终。有的非营利组织的使命可能存在偏差，比如据我了解的医院都众口一次: “我们的使命是保健。”然而这是个错误的定义。医院所做的其实并非保健，而是治病。只有正确的使命，才能让组织内的每一个人采取正确恰当的行动。这个现象在中国广大的非营利组织中普遍存在，也制约了其发展。确立简单明了的组织使命，是需要每一个非营利组织领导者必需思考的命题，它关乎组织的长久发展。成功的使命需要具备3个要素：机会、竞争力和风险精神。任何使命陈述必须全面的反映三要素，否则无法达成最终的目标。我国部分非营利组织中对使命的陈述偏离了其为社会大众服务的宗旨也就导致被淘汰。 （二）从民间慈善捐赠短缺看中国非营利组织发展现状现代意义的慈善发展实践只有十几年，所以我们存在的问题比较多：中国没有公信力很强的民间组织，没有非常透明的体系，没有一个长远的目标，中国人捐款不方便，慈善，作为对弱者的关爱与帮助，是现在社会与政府的基本责任。慈善事业可以弥补政府的不足，是社会保障的重要组成部分。比如2008年社会捐赠1000亿元其中捐赠汶川地震近600亿元，社会捐赠的投入与政府财政相融合补充，减轻了政府的压力。但同美国等发达国家相比，我国的慈善捐款差距很大。2009年我国的GDP为33万亿，慈善机构接受私人捐款不过80-100亿元，仅占GDP的万分之三左右。这不仅无法和美国私人慈善捐款超过GDP的%2相比（美国2009年私人捐赠2600亿美元），也大大低于其他发展中国家的水平。其实，慈善捐款只是反映了中国非营利组织资金来源不足的一个侧面，对非营利组织的调查问卷显示，%41.4的非营利组织认为他们最大的困难就是资金的缺乏。我国是发展中国家，目前全国城镇享受低保的生活困难人口有2000多万，农村居住着数千万贫困人口，全国还有约6000万残疾人口，有近200万流动儿童失学辍学，这些人群急需社会给予救助。但国内的慈善事业未能得到全社会尤其是富裕群体的认同和支持，导致慈善事业发展缓慢。慈善事业发展的主体是公众，只有把绝大多数人调动起来，慈善事业才会有可持续发展的社会基础。如香港，大力弘扬互助互爱的香港精神，公众参与慈善活动的积极性很高，几乎每个星期都会有慈善义演、慈善晚宴、慈善拍卖等慈善捐款活动。印度洋海啸发生后，香港各界对海啸灾区的捐款超过7亿港元，人均捐款超过100港元，既创下了香港历史上赈灾募捐的最高纪录，更成为全球人均捐款额最高的爱心城市。美国慈善捐赠的85%来自全国民众，70%以上家庭都积极参加慈善事业，平均每年每个家庭捐赠900美元，占家庭总收入的2.2%。而我国慈善捐赠中只有10%来自普通百姓，2002年我国人均捐赠仅为0.92元，而且捐助行为也主要是通过单位、学校、街道被动捐赠，经常主动捐赠的人数很少。美国人均GDP是中国的38倍，而人均慈善捐款数额则是中国的7300倍。同时，我国内地慈善志愿者协会或义工协会刚刚起步，志愿服务参与率仅为全国人口的3%，而美国则高达44%。在国外，富人都积极参与慈善事业，并把慈善捐助作为回报社会、帮助弱者的重要手段。2008年6月，世界第二大富豪、75岁的美国投资家巴菲特签署捐款意向书，正式决定把其85%的财富约370亿美元，捐赠给5个慈善基金会，其中比尔盖茨夫妇的慈善基金会获得捐款约300亿美元。至于盖茨夫妇，目前已捐献出了300多亿美元，并且已签署好遗嘱，死后除留给子女几百万美元外，其余99%以上的财产都将毫无保留地捐给社会。据统计，20002004年，美国50名最大的慈善家捐款总额达650亿美元。即使是在香港，富人也都积极参与社会慈善事业。香港首富李嘉诚多次出巨资捐助社会，2008年8月份又宣布，未来将把1/3的个人财产捐给李嘉诚基金会。以李嘉诚约1500亿港元的财产计算，基金会将增至约500亿港元，这将是全球华人私人基金会中金额最高的一个。而中国内地，却有“富人不仁”的说法。来自中华慈善总会的统计资料表明，中国大陆的富豪拥有80%以上的社会财富，但对慈善事业的捐赠所占比例却不到15%。2003年的100位福布斯中国富豪中，七成没有进入2004年“慈善榜”；2004 年，中国内地入榜的 135 位慈善家共计捐款仅为 9.85 亿元，约合1亿多美元。目前，我国内地登记注册的民间组织有32万多个，但专门从事慈善活动的中华慈善总会和各级慈善总(协)会只有700多家。由于缺乏规范的法规制度，慈善公益组织的程序不透明、管理制度不规范、监督机制不健全，导致慈善组织管理混乱，慈善组织动员社会资源的能力较弱，社会公信力较差。2004年，中国慈善机构获得捐助总额约50亿元人民币，仅占2004年GDP的0.05%。与此形成鲜明对比的是，世界发达发达国家和地区的慈善组织非常健全。在我国香港特区，获得政府豁免缴税的慈善组织就有4000多个，这些慈善团体为募集善款推出各种计划，举办大量活动。在美国，慈善公益团体多达140多万个，掌控的资源占美国 GDP 的 8% 9% ，即使纯粹的个人捐助也相当于 GDP 的 2.17% ，英国、加拿大的这一比例也分别达到0.88%、0.77%。从以上的数据可以看到，作为中国非营利组织收入之一的慈善捐赠的现状还比较弱小。(三) .从相关的法律法规看中国非营利组织的发展现状我国目前的非营利组织法律体系基本上是从1980年代后期开始建立起来的。这一时期的立法有1988年的基金会管理暂行规定、1989年的社会团体登记管理条例和外国商会管理暂行规定。此后，随着经济和社会的发展和变化，1990年代后期我国非营利组织立法又有了重大变革。社会团社登记管理条例、公益事业捐赠法等法律、法规也在这一时期颁布。另外，有关政府部门，包括民政部及地方民政部门还先后制定了相应配套的部门规章和地方法规、例如民政部社会团体设立专项基金管理机构暂行规定、取缔非法民间组织暂行规定、社会团体分支机构、代表机构登记办法、国家税务局事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法等。所以，概括来讲，目前我国的非营利组织立法由以下部分构成；1. 中华人民国和国宪法其中第35条规定，我国公民享有结社的权利。2. 法律（全国人大或人大常委会制定） 民法通则第50条确立了社会团体法人的民事法律地位。公益事业捐赠法（1999）、中华人民共和国十字会法（1993）、中华人民共和国教育法（1995）、民办教育促进法（2003）；3.行政法规（国务院制定）社会团体登记管理条例（1998）、民办非企业单位登记管理暂行条例(1998)、事业单位登记管理暂行条例、基金会管理办法（2004）等；4. 部门规章（国务院所属部门根据授权制订） 外国商务管理暂行规定（1989）、社会团体设立专项基金管理机构暂行规定、取缔非法民间组织暂行办法（2000）、社会团体分支机构、代表机构登记办法、民办非企业单位名称管理暂行规定、事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法（1999）、关于基金会应税收入问题的通知（1999）。还有各个业务主管部门制定的管理暂行办法，如交通部社会团体管理暂行办法、建设部社会团体管理暂行办法、扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收暂行办法（2001）等； 5.地方法规（县级以上人大制定）及规定（县级以上政府制订） 例如天津市社会团体登记管理规定、深圳市社会团体组织通则若干规定、上海市促进行业协会发展章程。以上是关于非营利组织的一般性立法，除此之外还有一些单行法律法规就某些特殊非营利组织的设立、组织机构、职能、监督管理等问题作了具体规定。主要有：基金会（基金会管理条例）、工会（工会法）、民办学校民办教育促进法、消费者协会（消费者权益保护法）等。从我国非营利组织的现状可以看出，我国非营利组织立法已经初步形成了以宪法为统领，以两个登记管理条例为主、与之相匹配的地方性法规、部门规章为辅，一般性和特别法律相结合的法律法规体系。但由于立法本身的滞后性和理念上的认识不充分，非营利组织立法整体上仍比较零乱和分散且存在很多缺陷和不足，目前我国非营利组织立法还只是停留在查漏补缺的阶段，尽管这些法律法规的出台，一方面促进了非营利组织的发展，另一方面同外国相比，同日趋完善的市场经济相比，我国的非营利组织无论是在登记管理，公益捐赠免税，组织员工就业和社会保障方面的法规政策还是欠缺的。我国的非营性组织同政府有着千丝万缕的联系，许多非营利性组织是由过去的国有企业转换而来，由于中国非营利组织规模还很有限，其资金来源上主要依靠政府拨款，在管理上，现在的许多非营利组织依然挂靠在政府机关，受其管理和监督；其中大部分管理岗位也是来自于政府部分，无论是专业知识和管理理念他们都带有很浓厚的官僚色彩，在其发展过程中的地位也一直处于政府的附属机构，无法实现真正的自治，也无法确立正确的使命，就大大减缓了部分非营利组织的发展速度。现代的慈善发展时间只有几十年，所以我们存在的问题比较多：中国没有公信力很强的民间组织，没有非常透明的体系，没有一个长远的发展目标，中国人捐款不方便。中国民间组织还存在严重的合法性问题，大部分的民间组织属于“非法存在”，另一方面，经过合法登记的民间组织也存在内部管理不善、财务混乱甚至违法犯罪等问题，过去在公众心中，非营利组织应该致力于一些价值的而往往赔本的事业，其存在只要依靠国家补贴和慈善捐款，而和赚钱是水火不容的事，近年来，许多和西方非营利组织近似的非营利组织的数量不断增多，但是由于缺乏相关的法律法规，这些组织在到政府注册时，不是挂靠在某个政府部门，就是成为同青联、妇联一样的半官方组织，要么注册成为普通的非营利组织。 （四）从财政困境看中国非营利组织的发展现状 世界上各国家和地区的非营利组织曾不同程度地面临资金缺乏、财务管理低效等问题。我国的非营利组织现阶段主要存在如下几个问题。 1.自创收入能力匮乏 非营利组织的资金来源一般主要包括会员的会费，服务收入以及政府的资助、社会捐助等。其收入来源区分为非自创收入与自创收入，非自创收入是指非营利组织接受的政府拨款和社会捐赠，这是非营利组织收入的重要来源。自创收入是指非营利组织通过提供产品或劳务而向消费者直接收取的收入以及通过投资而从受资方取得的收益，自创收入主要包括业务收入、经营收入和投资收益。业务收入是指非营利组织为实现其社会效益而开展业务活动取得的收入，这是自创收入的基本形式。经营收入是指其在实现社会效益的业务活动之外开展经营活动所取得的收入。投资收入是其所获取的资金，在运用于实现其社会使命的具体项目之前，通过资本运作方式进行投资，获取投资收益，以实现资金的保值与增值。中国的非营利组织一般来说规模比较小，并且处于发展初期，运行机制不完善、高素质专业人才匮乏、业务拓展的能力发展严重受限，行业协会的能力发展不足。吸引高素质专业人才作为管理者是组织发展的一个重要条件，而相对于企业和政府组织而言，非营利组织人员的福利待遇一般比较低，对高素质专业人才的吸引力也相应降低。加之，体制掣肘、资金缺乏和人才缺失直接导致协会组织的能力发展不足，组织的自创收入能力较差，进而导致组织财务困境的加剧。 2.外部资金募集困难 同发达国家相比，中国非营利组织的服务水平较低，资金筹措能力较差，相当一部分非营利组织资金严重不足，无法开展正常的活动，不少组织处在名存实亡的“休眠状态”，但也有一些组织为了维持生存发展，通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动。目前情况而言，非营利组织自创收入不高，而非自创收入也很不乐观。政府拨款有限，而社会捐赠只有经济发展到一定水平，会员才能够捐资给非营利组织。同时，许多人认为非营利组织不应该有经营收人，其资金应全部来自于会费。对非营利组织的误解，也使非营利组织的资金筹集受到严重的影响。 3.财务管理水平落后 财务管理水平落后是非营利组织财务困境的重要表现，同时又是导致资金缺乏的重要原因。在中国对非营利组织的财务管理同样没有得到应有的重视，财务制度不尽完善，相当多的非营利组织如果没有特殊情况不作年度财务报告，或者虽作年度财务报告但无严格审计。这导致非营利组织的会员对非营利组织的资金管理和使用的信度降低，严重影响资金筹集的进行。二、 中国非营利组织现存问题成因分析（一）.非营利组织与营利组织的界限模糊界定不规范目前我国对非营利性组织的界定更多地是按这些组织提供的产品和服务的性质 ,而不是按其是否以营利为目的、是否有利润分配以及产权是否归社会这一现代非营利组织通用的界定标准来认定的。以民办非企业单位为例 , 按国务院民办非企业单位登记管理暂行条例 及民政部民办非企业单位登记暂行办法 的规定 ,属于民办非企业单位登记范围的包括民办的教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、社会中介服务及民政事业等。也就是说 , 民办非企业单位与传统国有事业单位所复盖的领域是重合的,传统事业单位领域内的民办机构都是民办非企业单位 ,也都是非营利组织。而与此同时,对这些组织是按投资还是捐赠方式举办,其所有权是否属社会公有 ,是否有利润分配等目前我国相当数量的非营利组织尤其是民办非企业单位 ,其经营动力主要地来源于营利要求。以民办教育为例 , 1997年颁布的社会力量办学条例 明确规定 ,社会力量举办教育机构不得以营利为目的,而现实中民办教育的营利性早已成为公开的秘密。2003年开始实施的民办教育促进法 仍规定民办教育属于公益性事业 ,但没再明确规定不得以营利为目的,而是允许举办者在法律规定的范围内取得合理回报 ,试图通过将其营利性限定在一个可接受的程度内,既保证办学者的积极性 ,又不明确违背教育的公益性。且不说在现行管理体制和民办高校内部治理机制没有根本性改革的前提下 ,这种规定能否真正起到多大作用 ,单单是允许举办人获得回报这一点,就有理由让人们对其非营利性产生怀疑。正因为我国所谓非营利组织中实际上存在着很多营利性组织或营利行为,为了防止税收流失,我国非营利组织并未因为登记成立而获得免税资格 ,其免税资格要由税务机关根据相关税收法规来认定。由于对非营利组织的界定不够严密和准确 ,税法在制定优惠措施时,面对数量庞大的非营利组织 ,只能尽量缩小这些免税主体的免税内容范围,这就难免出现一些与立法初衷相违的现象。以营业税为例 ,按照 民办教育促进法 ,经地、市级以上教育行政主管部门批准的民办教育机构享受公立学校一样的待遇 ,这导致部分民办教育机构可能一方面享受免税待遇 , 一方面又谋取暴利 ,造成国家税收流失;与此同时, 由社会捐资成立的公益性博物馆 ,则要因为向游客出售一些纪念品而缴税 ,尽管这部分收入可能是用于补贴博物馆的日常运营 ,这就使真正具有公益性的非营利组织得不到相应的政策支持。（二）.非营利组织内部约束机制不完善非营利组织的内部制度包括治理结构、人事制度、财务制度、印章管理等许多方面 ,其中最重要是治理结构和财务制度。在治理结构方面 , 社会团体登记管理条例 规定我国社会团体必须具备法人条件 , 2004年国务院通过 基金会管理条例 ,对基金会的治理结构做了比较完善的规定。总体而言 ,社会团体的治理结构比民办非企业单位要健全 ,但不少社会团体尽管从形式上有了理事会、监事会等组织机构 ,但实际运行中内部监督制衡机制失效的事屡见不鲜。民办非企业单位除法人外 ,还有个人和合伙两种登记形式 ,其治理结构问题更为突出。就财务制度而言 ,去年开始实施 民间非营利组织会计制度 ,标志着我国有了一套专门的非营利组织的财务制度。按规定,适用该会计制度的非营利组织应符合以下条件：不以营利为目的；任何单位和个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权；收支结余不得向出资者分配非 营利组织一旦进行清算 ,清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。不符合这些条件的非营利组织则执行 企业会计制度 或 小企业会计制度 。也就是说 ,该制度实际上对非营利组织进行了再分类。照此逻辑 ,似乎可以推出一个结论:我国的非营利组织可以分成 “非营利性 ”和 “营利性 ”两类。这种悖论实际上仍源于现行法规对非营利组织与营利组织的界定不规范。同时,有了法律规范并不等于实际行为就规范了。截至 2005年 11月底 ,全国共登记民办非企业单位 1416万个 ,其中健全了财务制度的单位 1012万个。可见 ,完善我国非营利组织的财务制度 ,尚需时日。（三）.非营利组织外部监督机制不健全目前民政系统已基本上建立起了一套民间组织登记管理机构 ,但面对数量庞大且还在迅速增加的监管对象 ,很多登记管理部门监管能力不足 ,而业务主管部门没有过多的精力或不愿管理民间组织的日常活动 ,重审批轻监管的问题普遍存在。 外部评估制度不完善。外部评估除政府部门的评估外 ,还有独立的第三方进行的评估。目前 ,政府部门的评估由于管理体制尚未理顺 ,相关的法律不健全 ,并且没有得到好的实施。同时,我国尚缺乏独立的第三方对非营利组织进行评估。信息公开和公众参与的渠道不畅。由于缺乏适当的信息公开渠道 ,法律对非营利组织信息公开缺乏明确具体的规定,很多非营利组织的运行处于不透明状态 ,社会媒体和公众处于信息盲区。目前 ,随着民政部发起的民办非企业单位自律与诚信建设活动的开展 ,这种情况有所好转 ,一些非营利组织开始主动公开相关信息或邀请公民参与 ,但这些活动的范围和深度都有限,更关键的是尚未制度化。（四）.非营利组织有关法律法规不完善我国非营利组织立法起点和层次都比较低，没有一个位界较高的应有全国人大或全国人大常委会制定的法律，目前规范非营利组织的主要法律是国务院颁布的行政法规，而在实际操作中更为重要的是非营利组织登记机关和业务主管单位发布的行政规章和其他规范性文件，以及地方人大和政府发布的地方性法规和其他规范文件。这些规定，由于立法层次较低导致了立法的权威性和约束力不足。许多涉及非营利组织的重大问题如：非营利组织的性质、地位、组织形式、管理体制等都容纳不进去，权利和义务不相等，保护和限制的问题也很严重。这突出体现了我国非营利组织的法律法规存在的不足。三、 中国非营利组织的发展对策