基于土地发展权的苏南乡村工业用地演变特征及其机理研究——以苏州市W区Z镇为例.pdf

021主题文章THEMATIC ARTICLES基于土地发展权的苏南乡村工业用地演变特征及其机理研究以苏州市W区Z镇为例Research on the Evolution Characteristics and Mechanism of Rural Industrial Land in Southern Jiangsu Based on Land Development Rights:Taking Z Town,W District,Suzhou City as an Example文/蔡闻宇 CAI Wenyu蔡闻宇/苏州科技大学建筑与城市规划学院硕士研究生基金项目：江苏省研究生科研与实践创新计划项目“找回米提斯：乡村空间自主性治理机制研究”（KYCX21_3049）中图分类号：TU984 文献标识码：A摘要：土地发展权对乡村空间秩序产生了深刻的影响。本文构建了“土地发展权宏观赋予”-“土地发展权实践”-“乡村工业用地空间演变”的分析框架，并以苏州市W区Z镇为研究案例。研究发现，苏南乡村工业用地空间演变呈现碎片化格局-碎片化格局延续-碎片化减弱三个阶段，其背后的机理是，在宏观土地发展权的赋予与限权下，地方-基层政府与农民及其集体组织围绕着土地发展权及其土地增值收益而展开激烈的博弈。未来，推行乡村工业用地的治理应注重土地发展权转移与交易机制的引入，才能实现乡村工业用地的“善治”。关键词：城乡规划、苏南乡村工业用地、空间演变、土地发展权、赋予与实践Abstract:The right to land development has played an im-portant role on the rural spatial order.This paper constructs an analytical framework of“macro granting of land develop-ment rights”-“practice of land development rights”-“spa-tial evolution of rural industrial land”,and takes Z Town of Suzhou City as a case study.It is found that the spatial evolution of rural industrial land in southern Jiangsu pres-ents three stages:a fragmented pattern-the fragmentation pattern continues-fragmentation weakens,and the mech-anism behind it is that under the granting and restriction of macro land development rights,local-grassroots govern-ments,farmers and their collective organizations engage in fierce games around land development rights and their land appreciation benefits.In the future,the implementation of the governance of rural industrial land should pay attention to the transfer of land development rights and the introduc-tion of trading mechanisms,in order to achieve“good gov-ernance”of rural industrial land.Keywords:urban and rural planning,rural industrial land in southern Jiangsu,spatial evolution,the right to land devel-opment,giving and practicing022主题文章THEMATIC ARTICLES一、引言改革开放以来，自发的农村工业化推动乡镇企业“异军突起”。伴随着乡村工业的快速发展，乡（镇）村两级用地急剧扩张，在空间上呈现“均质分散”的格局1。进入21世纪，伴随着乡镇企业的改制，市场推动村镇企业“用脚投票”向工业园区集中2。苏南地方政府推行“三集中”的空间治理策略，来减弱乡村工业用地过度分散布局带来的强负外部性。在市场和政府的双重“脱嵌”作用下，相比珠三角乡村地区，苏南地区镇域尺度上的土地利用清晰明显3，整体上呈现分散与集聚并存的“大分散和小集中”格局4。关于乡村工业用地分布特征及其背后的机理，现有的研究主要集中在以下几个方面：1.苏南乡村工业用地布局特征解析。以2000年为时间点，2000年前分布特征为均质分散布局，2000年后为“大分散和小集中”的分布特征5。2.乡村工业用地分散布局机理研究。乡村工业的社区根植性6、7、模糊产权下土地增值收益的争夺、城乡二元制度、财税制度8等导致了乡村工业分散化布局。3.乡村工业用地分散治理策略研究。学者们认为需要自上而下地进行统筹治理，尊重集体土地产权9，渐进式推进乡村工业用地的精明收缩10、11。纵观乡村工业用地的研究进展，学者的研究主要集中在苏南乡村工业用地的分布特征及其机制分析，对于乡村工业用地时空演变特征及其机理构建系统的分析框架暂未多见。苏南乡村工业用地的空间演变不仅受到工业化、城市化的影响，也受到了历史、文化、制度等多重因素影响。一方面，乡村工业用地从属于乡村空间，是一种历史存在，可以从历史关联中寻找空间演变的起点、方向和路径12。另一方面，社会制度是空间活动赖以运行的前提，因而其为理解空间产生与演化提供了重要的视角13。因而，本文将苏南乡村工业用地的空间演变嵌入到社会制度变迁的历史场景中，从土地发展权出发，构建“土地发展权赋予-土地发展权实践-乡村工业用地演变”的分析框架，并以苏州市W区Z镇为例，分析乡村工业用地的演变特征及其机理。二、分析框架：“土地发展权宏观赋予”-“土地发展权实践”-“乡村工业用地空间演变”1.土地发展权的内涵土地发展权是一个舶来品概念。1947年，在英国颁布的城乡规划法中，土地发展权指的是一种能够使得建筑物或土地使用发生实质性改变的权利14。20世纪之前，土地的使用较为自由，土地所有权作为绝对的权力至上，实现土地开发利用方式的转变主要依赖土地所有权转移交易15。这一时期的土地发展权可以理解为一项来源于土地所有权的物权，意为土地所有权人能够进行土地开发利用或对土地使用进行变更的权利。随着城市化与工业化的推进，土地使用外部性逐渐显现，国家管控不得不介入进行遏制私人的土地开发行为。规划等空间管制的引入使得土地不再自由使用，土地发展权成为一项受限制的权利，其行使需要受到公权力基于公共利益的限制与约束。为此，可以将土地发展权认为是一种源于土地所有权、受到公权力干预的，用于改变土地利用状态的权利，它兼具私权和公权的双重属性。在我国，1992年各国土地制度研究中首次引入了“土地发展权”一词，即更新土地使用性质的一项权利，如改变土地性质，使其由农业用地转为非农业用地或提升土地利用的集约度等。目前土地发展权在我国法律层面没有被正式定义，但土地发展权却隐匿于土地权利的转移之中16。进入新时期，土地的开发与粮食安全、生态安全间的矛盾日益尖锐，政府通过空间规划进行土地开发与保护的统筹管控，土地发展权具有明显的“公权色彩”，是一种“具有警察权性质的财产权利”17。在土地二元制下，我国土地发展权可以分为国有土地发展权和集体土地发展权18。土地发展权的完整配置包含赋予（分配）与实践（实现、行使）两个层次19。通过制度来获取一种开发认可权20，即土地发展权赋予过程；不同土地利益主体展开博弈实现土地发展权从而获得土地增值收益，即土地发展权的实践过程。就参与土地发展权的配置过程的主体而言，包括国家（政府）、集体（村集体经济组织、村民）。国家拥有国有土地的土地发展权，在发展与有限土地资源的刺激下，国家必然会通过征地等政策、制度手段与集体争夺乡村集体土地发展权。对于村集体来说，作为集体土地所有者必然应该拥有其土地发展权。综上，中国语境的土地发展权指的是在政府空间（规划）管制下，产权主体改变土地用途或提升开发强度，从而谋求自身发展的一项权利21。其内涵包括以下几个方面：1）土地发展权是一种物权，其权源为土地所有权，是能为权利人带来经济利益的一种新型财产权利；2）土地发展权产生于政府的空间管制，具有强烈的公权力色彩，权利的行使应取得制度的“规划允许”；3）土地发展权具有空间可移动性，一定程度上可以摆脱区位的限制，实现更大的经济效益。2.分析框架在解构土地发展权内涵的基础上，研究构建了“土地发展权宏观赋予”“土地发展权实践”“乡村工业用地空间演变”的分析框架。每一次的改革都是权利格局的重构。土地制度改革通过确定土地所有、使用、收益和处分等权利边界，深刻的调整了土地利用及其收益分配情况，同时也重构了国家与农民的权益关系22。政府通过制度变迁赋予（或限制）农民及其集体组织土地发展权，深刻影响了地方政府、农民及其集体经济组织和工业企业等主体间的权益关系，由此加剧各主体间的利益博弈与互动即实现土地发展权，最终映射在空间上表现为乡村工业用地的演变。研究结合苏州市W区Z镇开展的田野调查获取的经验数据，从土地发展权视角出发，探讨乡村工业用地空间演变特征及其背后的机理。023主题文章THEMATIC ARTICLES三、案例研究：以苏州市W区Z镇为例Z镇位于苏州市W区的南部（苏南），镇域面积约96km2，户籍人口6.67万人（截止2021年）。改革开放以来，Z镇的村镇企业快速发展，是“苏南模式”的典型地区。进入20世纪，伴随着制度环境的变化，政府、村集体与企业等主体间的博弈日益激烈，使得Z镇乡村工业用地空间演变呈现出不同的特征。1.Z镇乡村工业用地演变特征本文的乡村工业用地指的是城镇建成区以外的工业用地。为了更好得刻画出Z镇乡村工业用地的空间演变特征，本文引入景观生态学中的景观格局指数来表示（表1）。1）乡村工业用地碎片化初始格局形成（1978年2004年）。改革开放以来，农村劳动力得到释放，苏南乡村通过“以地兴企”得到快速发展。数据显示1978年1990年间，Z镇乡办和镇办企业由12个增加到30个，年均涨幅7.93%，村办企业则由70个上涨到125个，年均涨幅达到了4.95%。“乡办的企业在乡，村办的企业在村”，乡村工业用地碎片化特征初现。从景观格局指数来看，到2004年Z镇乡村工业用地斑块已经达到了304个，斑块总面积为155ha，平均斑块大小为0.51ha，景观破碎度高达1.94。2）乡村工业用地碎片化格局延续（2004年2012年）。进入20世纪后，新的土地管理法出台，农民及其集体组织的集体土地开发受到限制。乡镇企业大面积改制后，苏南乡村工业通过“以地谋租”得到接续。从景观格局指数上看，2004年2012年间Z镇的乡村工业用地斑块仍在增长，总斑块面积扩张到251ha，平均斑块大小由原来的0.51ha上升到0.83ha，景观破碎度则由原来的1.94下降到1.20。3）乡村工业用地碎片化减弱（2012年2021年）。由增量转入存量时代，乡村空间向“集约化”的高质量发展转型，土地的非农化开发受到了更为严格的管控。从景观格局指数上来看，2012年2021年间Z镇的乡村工业用地斑块快速减少，由原来的306个下降到179个，年均下降5.78%；乡村工业用地总量下降为208ha，年均下降率为2.06%；平均斑块大小则由0.83ha上升到1.16ha。2.Z镇乡村工业用地演变机理1）1978年2004年：“放权让利”改革下的乡村自主实现土地发展权。改革开放以来我国出台了一系列向政府、市场和社会“放权让利”的土地改革措施，其中包括土地发展权的赋予22。1984年的中央一号文件号召农民兴办各类企业，由此可见农民及其集体组织被赋予了土地发展权。在较为宽松的用地政策下，农民及其集体组织的积极性被激发，纷纷通过“以地兴企”来实现集体土地发展权，获取土地增值收益。据学者温铁军的估算，自20世纪80年代以来，农村土地发展权实现所得的土地增值收益几乎无偿被乡镇企业占用，占企业创办的30%左右24。同时工业企业又将一部分利润反馈乡村，用于乡村治理。2）2004年2012年：“限权争利”改革下的乡村“机会主义”实现土地发展权。1998年版土地管理法出台，其第2条规定，“任何1 分析框架图指数斑块数（NP）平均斑块大小（MPS）斑块密度（PD）景观破碎度（LFD）景观形状指数（LSI）计算方式niAi/nini/Ani/AiLi/minei解释ni，斑块数Ai，斑块总面积，单位ha；ni，斑块数ni，斑块数；A，总面积，单位hani，斑块数；Ai，斑块总面积，单位ha；值变得越大越破碎Li，斑块的实际总周长；minei，理想的最小周长。值越接近1，形状越规整表1 用地景观指数的定义及内涵024主题文章THEMATIC ARTICLES单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这表明在法理层面上，农民及其集体组织的土地发展权被限制，转而变成更为企业化倾向的地方政府的征地权，二者围绕着土地增值收益展开激烈博弈，农民及其集体组织直接实现土地发展权的路径被切断。但由于法律政策刚刚出台，还未得到严格实施，因而这一时期地方政府通过征地实现土地发展权，而村社组织则通过“以地谋租”、“种厂”实现其土地发展权。在空间上则表现为镇区和乡村区域的工业用地总量均在增长，同时由于乡村工业规模的扩张，平均用地斑块在增长，破碎化格局得到了延续。3）2012年2021年：“高质量发展”导向下的乡村土地发展权上移。进入新时代，我国进一步加强对耕地的保护，推动生态文明建设，促进高质量发展。以土地利用规划、生态保护规划、村庄建设规划为代表的乡村空间规划制度逐渐完善25，乡村的土地开发行为受到了更为严格的管控与限制。伴随着“财政下乡”、“规划项目下乡”，乡村的自主性不断受到挤压，农民及其集体组织难以实现集体土地发展权，处于利益博弈的“失语”状态，乡村土地发展权上移至镇乃至更高等级的地方政府，在空间上则表现为工业不断“脱域”于乡村。四、结论与讨论1.结论本文基于土地发展权的视角，构建了“土地发展权宏观赋予”-“土地发展权实践”-“苏南乡村工业用地空间演变”的分析框架，并以苏州市W区Z镇作为研究案例。研究采用景观格局指数深入刻画了Z镇的乡村工业用地的空间演变特征，发现其可分为三个阶段：1）1978年2004年：在国家赋予农民及其集体组织土地发展权，苏南乡村可以自主实现土地发展权，在空间呈现出“碎片化”的格局；2）2004年2012年：农民及其集体组织的土地发展权受到宽松限制，苏南乡村可以“机会主义”实现土地发展权，在空间呈现出“碎片化”格局的延续；3）2012年2021年：乡村空间规划制度逐渐完善，农民及其集体组织的土地发展权受到更为严格限制，苏南乡村土地发展权被动上移，在空间上呈现出“碎片化”格局大大减弱。由此可见，土地发展权是苏南乡村工业用地空间演变的重要变量。2.讨论土地发展权的赋予与实践对乡村空间秩序产生了深刻的影响。阿玛蒂亚森认为社会公平是相对而言的正义，不仅需要关注制度本身，还应关注从分配公平、过程公平到实质公平的“可行能力”26。在国家推动“还权赋能”改革的当下，相较于土地发展权的宏观赋予，如何在实践中保障农民及其集体组织的土地发展权显得更为重要。沿海一带乡村推动的“乡村工业用地异地置换”等土地发展权转移与交易实践，给予了我们一定的启发。通过土地发展权的转移与交易，实现了乡村工业用地的集约高效，又保障了乡村主体的土地增值收益权，实现了“双赢”。2 Z镇2004年工业用地现状图3 Z镇2012年工业用地现状图4 Z镇2021年工业用地现状图年份斑块数（NP）斑块总面积(Ai)平均斑块大小（MPS）景观破碎度（LFD）景观形状指数（LSI）2004年304.001550.511.9418.982012年306.002510.831.2017.112021年179.002081.160.8613.19表2 Z镇乡村工业用地破碎化指数025主题文章THEMATIC ARTICLES参考文献1 赵民,孙斌栋.经济发达地区的乡镇企业布局与小城镇发展J.城市规划,1996,20(5):18-21.2 郭旭,赵琪龙,李广斌.农村土地产权制度变迁与乡村空间转型以苏南为例J.城市规划,2015,39(8):75-79.3 杨廉,袁奇峰.基于村庄集体土地开发的农村城市化模式研究佛山市南海区为例J.城市规划学刊,2012(6):34-41.4 冯婷,戈大专,乔伟峰,等.21世纪以来苏南乡村工业用地演变特征研究以江阴市为例J.长江流域资源与环境,2019,28(12):2838-2847.5 李红波,吴江国,张小林,等.“苏南模式”下乡村工业用地的分布特征及形成机制以常熟市为例J.经济地理,2018,38(1):152-159.6 林永新.乡村治理视角下半城镇化地区的农村工业化基于珠三角、苏南、温州的比较研究J.城市规划学刊,2015(3):101-110.7 李广斌,李雅妮,周敏,等.2000年以来乡村工业分散发展机理研究基于后乡土嵌入性的视角J.城市规划,2023,47(2):94-100.8 田莉.工业化与土地资本化驱动下的土地利用变迁以2001-2010年江阴和顺德半城市化地区土地利用变化为例J.城市规划,2014,38(9):15-21.9 孙明芳,翁一峰.苏南乡村工业的空间演进及发展对策研究以无锡市锡山区为例J.现代城市研究,2018(1):59-66.10 王竹,孙佩文,钱振澜,等.乡村土地利用的多元主体“利益制衡”机制及实践J.规划师,2019,35(11):11-17.11 王雨村,屠黄桔,岳芙.产业融合视角下苏南乡村产业空间优化策略研究J.现代城市研究,2017(10):44-51.12 王勇,李广斌.转型期乡村空间内卷化机理研究J.城市规划,2022,46(1):69-76.13 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