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浅议我国新农村社会保障体系建设中存在的问题和对策
摘要:“三农"问题的核心是农民问题，在所有的农民问题中,农民的社会保障问题又举足轻重.我国农村社会保障制度虽有50多年的发展历史,但到目前为止并未成型，保障项目十分有限,远远满足不了农村市场经济和加入WTO对农村所产生的社会压力的客观要求，伴随着“三农问题”的研究和新农村建设的推进，统筹城乡发展已日益迫切的问题呗提上日程,我国农村社会保障建设也成为当务之急。党的十八大在农村社会保障体系建设中再次提到要统筹推进城乡社会保障体系建设。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度.要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。扩大社会保障基金筹资渠道,建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。完善社会救助体系，支持发展慈善事业。坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。大力发展老龄服务事业和产业。健全残疾人社会保障和服务体系。健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。”随着城市化进程的进一步推进我国农村的社会保障问题也进一步凸显，如何让占全国三分之二的人口享有合理公平的社会保障成为当前我们急需解决的问题。
本文从我国农村最低社会保障、农村养老保险、农村医疗合作等发面分析我国农村社会保障的现状，从国外发达国家在农村社会保障中取得的优秀成果及成就进行研究和借鉴，进而找出其中存在的问题，最后提出建立健全我国新农村社会保障制度体系的具体对策。

关键词：农民 社会保障制度 重要性 问题 对策

第一章 ：
引言：
农业、农村、农民即“三农”问题是我国改革的重中之重，而“农民”是“三农”问题的最终落脚点。一切改革和发展最终要使农民得到实惠。农村社会保障是我国社会保障体系的的重要组成部分，他关系到总人口约70％的农民目前或将来的生活质量，更关系到我国的社会稳定和现代化建设的成败.目前我国虽在农村社会保障建设中取得了一些成就，但是面对农村社会保障中存在的问题仍令人担忧。因此寻找有效途径解决这些问题尤为重要。
1，我国农村社会保障体系的现状

近年来，我国在农村逐步摸索和建立起了农村养老保险、新型农村合作医疗、农村低保等社会保障制度，农村社会保障体系逐步建立和完善，为社会主义新农村建设奠定了基础。但由于农村社会保障工作存在体制、机制、管理水平及现实能力等多种因素的制约，总体发展水平缓慢。总的说来，农村的养老保险情况并不理想，农村地区医疗保险的覆盖率也非常低。由于我国农民基数大，农村社会保障制度的建立和完善不能一蹴而就,以及我国城乡二元化的格局，成为当前城乡社会保障差异的人为历史性因素.城市居民享受的国家给予的退休金、公费医疗、福利住房、粮食和副食补贴等待遇，而这些农民都没有。经过多年探索，农村社会保障工作得到了一定的发展。截止到2012年一季度，新型农村养老保险试点参保人数共计1。74亿人，达到领取养老金待遇60岁的有5003万人。在农村低保方面，截止到2011年底，全国有2528.7万户、5214。0万人得到了农村低保，比上年同期增加454。0万人，增长了9.5%。全年共发放农村低保资金445。0亿元,比上年增长22。6％,其中中央补助资金269.0亿元，占总支出的60.4％。2010年全国农村低保平均标准117。0元/人、月,比上年同期提高了16.2元，增长了16.1%.全国农村低保月人均补助水平74元，比上年提高8.8%②。在农村五保供养方面，截至2010年底,全国农村得到五保供养的人数为534.1万户，556。3万人,分别比上年同期增长0。9%和0。5%。全年各级财政共发放农村五保供养资金98。1亿元，比上年增长11。4％，其中中央财政首次安排五保对象临时物价补贴3.5亿元.此外，还有59。5万居民享受了传统救济③.在新型农村合作医疗方面，截止2010年底，全国有2678个县(区、市）开展了新型农村合作医疗,参合人口数达8。36亿人，比上年增加300万人;参合率为96％，比上年增加2个百分点。 2011年度筹资总额达1308.3亿元，人均筹资156。6元。全国新农合基金支出1187.8亿元;补偿支出受益10。87亿人次，其中：住院补偿0.66亿人次，普通门诊补偿9.89亿人次④。尽管农村社会保障体系的构架已初步建立，但总体上仍处于起步和探索阶段，保障水平较低，制度有待完善.本文为互联网收集,请勿用作商业用途本文为互联网收集,请勿用作商业用途
2，加强新农村社会保障体系建设的必要性
造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因,其中政策方面的原因不能不说是目前农村社会保障举步维艰的一个主要原因.诚然，经济发展水平是社会保障制度建立的基础和前提,没有雄厚的物质基础，不可能建立像发达国家那样健全完善的农村社会保障制度。但是，不能因为我国目前处于工业化发展的初期或者中期，而放弃对农民的社会保障保护，农民有权利获得社会保障的保护。加快建立农村社会保障体系是非常必要的。
国家建立农村社会保障制度，为农民提供社会保障的保护，不仅是宪法赋予农民的一项权利,而且能够极大地推动我国人权事业的发展；不仅能够缩小城乡差别，充分体现社会公平，消除农民的不平衡心理，减少社会矛盾和冲突,而且能够极大地推动我国法治现代化的进程;不仅能够促进农村剩余劳动力的顺利转移,提高农民的消费水平，而且能够极大地促进农村经济以至于整个国民经济的发展;不仅能够减少社会矛盾和冲突,有效维护社会稳定，繁荣农村经济，而且能够使计划生育的基本国策得到很好地贯彻，进而促进农村经济的发展和农民生活水平的提高；不仅能够使广大农民相信科学，远离邪恶，而且能够有效地推进农村精神文明和物质文明建设的进程,推进社会主义新农村的建设。

人口、人民生活和社会保障

　　年末全国大陆总人口为135404万人，比上年末增加669万人，其中城镇人口为71182万人，占总人口比重为52。6%，比上年末提高1。3个百分点。全年出生人口1635万人,出生率为12。10‰；死亡人口966万人，死亡率为7.15‰;自然增长率为4。95‰。出生人口性别比为117.70。0—14岁(含不满15周岁）人口22287万人，占总人口的16.5％，比上年末提高0.01个百分点;15—59岁(含不满60周岁）劳动年龄人口93727万人,比上年末减少345万人，占总人口的69.2%，比上年末下降0.60个百分点；60周岁及以上人口19390万人,占总人口的14.3%，比上年末提高0.59个百分点.全国人户分离的人口［25］为2。79亿人，其中流动人口［26]为2.36亿人。

表14　2012年年末人口数及其构成
单位：万人
指　标
年末数
比重%
全国总人口
135404
100。0
　　其中：城镇
71182
52.6
　　　　　乡村
64222
47。4
　　其中：男性
69395
51。3
　　　　　女性
66009
48。7
　　其中：0-14岁(含不满15周岁）
22287
16.5
　　　　　15—59岁（含不满60周岁）
93727
69.2
　　　　　60周岁及以上
19390
14.3
　　　　　　　其中：65周岁及以上
12714
9.4

　　全年农村居民人均纯收入7917元,比上年增长13.5％，扣除价格因素,实际增长10.7％;农村居民人均纯收入中位数［27］为7019元，增长13。3%。城镇居民人均可支配收入24565元，比上年增长12。6%，扣除价格因素,实际增长9。6％；城镇居民人均可支配收入中位数为21986元，增长15。0％.农村居民食品消费支出占消费总支出的比重为39。3%，城镇为36。2％。

　　年末全国参加城镇职工基本养老保险人数30379万人,比上年末增加1988万人.其中，参保职工22978万人，参保离退休人员7401万人。全国参加城乡居民社会养老保险人数48370万人，增加15187万人.其中享受待遇人数13075万人。参加城镇基本医疗保险的人数53589万人，增加6246万人。其中,参加城镇职工基本医疗保险［28]人数26467万人，参加城镇居民基本医疗保险人数27122万人.参加城镇基本医疗保险的农民工4996万人，增加355万人。参加失业保险的人数15225万人,增加908万人。年末全国领取失业保险金人数204万人。参加工伤保险的人数18993万人，增加1297万人，其中参加工伤保险的农民工7173万人，增加345万人。参加生育保险的人数15445万人，增加1553万人.年末，2566个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率98.1%；1-9月新型农村合作医疗基金支出总额[29］为1717亿元,受益11.5亿人次。2012年，按照农村扶贫标准年人均纯收入2300元（2010年不变价)，年末农村贫困人口为9899万人，比上年末减少2339万人。本文为互联网收集，请勿用作商业用途本文为互联网收集,请勿用作商业用途
第二章：论述我国在建设新农才能社会保障体系中存在的问题。
1农村老龄化突出，空巢现象普遍

1、农村老年人口的现状及发展趋势。根据2010年全国第六次人口普查的统计数据，一是全国老龄化现象严重,60岁以上人口比重已经达到13％以上，有人预测在2030年,老年人比重达到总人口三分之一;二是农村人口老龄化现象在近几年尤为突出，使全国老龄人口成为全球规模最大、增长势头最猛的国家。我国仅用其他国家1/4的时间就从成年型国家过渡到老年型国家.截止2009年末，60岁以上老年人口1。67亿人，其中1.05亿人是农村老年人，农村老年人口规模是城市的1.69倍；城市老年人口比重为7.97％，而农村老年人口比重超过了18.3％，是城市的2.3倍。总体上看，农村人口的老龄化将在2011年-2020年快速发展,2021年—2033年高速攀升，2034年-2060年持续高位运行。
2、人口流动加深了农村人口老龄化程度，同时增大了解决农村老年人问题的难度。近几年随着城镇化进程的加快，大量的农民工纷纷涌向城镇，农村人口迁移加速，目前中国流动人口达2.21亿,农村的空巢和留守老人现象日益严重。根据2011年3月的广州日报的文章，空巢化将进一步加速，广东省目前城乡空巢家庭超过50％，部分大中城市达到70％;农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37%，老年人照料问题日益突出，家庭养老条件明显缺失.
尤其是新一代农民工中更多的人长期生活在城镇中，不愿意再回到农村，但限于受教育程度较低，技术水平不高，在城镇中奋斗的开始阶段中往往收入不高，还无暇顾及家人的生活，没有提高家庭生活质量的能力，造成农村老年人养老问题更加突出。而我国由于长期的二元经济发展模式造成的城乡发展不平衡已经使解决城乡居民的不平等、不公平问题成为政府工作的重点，随着农村老年人口规模的扩大,增加了老年群体共享经济社会发展成果的难度。
3、农村人口老龄化加剧了解决老年人口社会保障的紧迫性。众多老年人的养老、医疗等需要的大量物力、财力、人力资源如何解决，成为我国急需解决的问题。有关数据显示,发达国家的养老服务机构每千名老人拥有的床位数为50张-70张，养老产业已经成为发达国家“老年经济”重要组成部分.而在我国，65岁以上的老人每千人拥有的床位数仅为23.5张，这样的数量显然难以满足需要，农村人口老龄化的现象对我国社会保障体系的建立提出了严峻的现实问题。
总体来看,一方面,对于农村而言,“未富先老"现象严重.由于农村的生产力水平低,农民的收入相对较低，物质基础薄弱，自身的养老条件不足；另一方面，如果老年人口的基本生活不能及时有效地得以解决，影响外出打工人员的工作状态，将会影响到农村整个家庭的生活状况,延缓农村居民收入总水平的提高速度，甚至造成收入总水平的下降，进而影响“三农”问题的解决。同时，在城镇化发展的同时，可能会激发城乡之间的社会矛盾；另外，随着农村老龄化人口的日益增加,占全国总人口的比重越来越高，农村老年人口的社会保障是否充足,他们最基本的物质生活水平是否能得到有效的保障，成为衡量一个国家经济发展水平的重要标志,也是衡量政府工作业绩的重要内容，是衡量一个国家保证人权的重要指标。在强调城镇化发展的同时，如果“农民工”这支建设城镇的队伍受到影响,也会放慢城镇化的速度，影响到整个社会发展的进程。
2 新农合难以保障农村居民不因病返贫
存在的主要问题一、住院方面
一、借用新农合证件来编造假住院手续，以患者名义更换处方并大肆虚开药费等，患者与医疗机构合谋套取资金的事情时有发生，有涉及职工和居民医保人员的、也有涉及参加商业保险人员的、有根本没有参加任何保险的人员，这些现象有出自于患者自发的和医院工作人员为了自身利益给患者出谋献策的留住回头客。暴露出资金管理的体制漏洞，严重地侵蚀着新农村合作医疗基金。
二、定点医疗机构的确立没有引入竞争的机制，特别是二级以上定点医院自认为定点医疗机构非我莫属,为此药价虚高、乱检查、重复检查、大处方、分解收费(县医院表现突出一些）等不正常的现象比比皆是，有的甚至于同一患者或同一家庭成员在同一时间同时住院;患者住院的时间、病种、产生的费用包括结算时间完全一样进行重复报销等，在新农合管理系统和住院台账中只要一查找这种现象还很多，使参合农民通过报销所获补偿被虚高的药价和不合理的费用所抵消，侵蚀参合农民的利益，给新农合基金带来安全隐患。
三、小病大养的现象较为普遍。住院报销政策参合群众知晓率低。个别医院和医生为了追求经济效益最大化,“小病大养"、“短病长治"等现象比较突出，导致参合农民医疗费用不合理增长,参合人群个人实际支付医疗费用比2006年前并没有减少多少.我县从2009年以来住院年增长率都在百分之十以上,2009年 参合住院39635人次,2010年44173人次比2009年增长11。5％.2011年52787人次比2010年增长19。5%.加之乡镇卫生院由于医疗设备投入不足，药品短缺，专业医疗人员不足等原因，难以满足群众的需要。因此，市县级医院病人成倍增长，出现新的看病难、住院难的现象，而乡镇卫生院门庭冷落，病人稀少。
四、乡镇卫生院应该是新农合服务的主力军，但乡镇卫生院规范建设中的软硬件建设没有及时得到解决，人才短缺也是困扰基层卫生院发展的关键，这些都是导致参合病人向上级医院流动的主要原因也是增加参合基金支出的一个隐形原因。
五、是信息化管理程度不高。对辖区内的定点医院过多地依靠医院自身的审核把关，靠监管人员直接管理病人精力又不足，用很多的人又会增加管理成本，也就是说事前监管靠软件管理不能及时到位。管理人员除乡镇医院能与患者直接接触外二级以上医院靠这种方式管理是不现时的，如审查病历资料，逐项核实医嘱与病程记录、手术记录、费用明细等，如发现疑点再与医疗机构联系复核等均无法进行，等病人出院后导入新农合管理系统时病人已经结算出院。导致新农合信息化管理效率低、风险大.
六、医院在新农合政策宣传工作仍然存在不到位情况。我认为各定点医疗机构应成为大力宣传新农合政策主力军且效果好力度大，每天有成千上万的人(涉及千家万户）在医院流动，把新农合有关政策印成步册子放在每个病房，在医院醒目的地方做成大型的宣传牌等.这方面主要表现在部分群众参合不积极。如外出务工人员与家乡失去联系，不知道“新农合”政策和缴纳基金时间;部分偏远农户仍存在宣传工作“死角”,有些年轻力壮、身体好的农民存在一定侥幸心理，不愿参加“新农合”认为自己年轻、身体好，不会得病，白交冤枉钱；还有部分乡村干部对“新农合”政策抱着完成任务的思想,导致“新农合"宣传走过场、不广泛、不深入。个别医院由于以上几种原因不规范操作特别是未参合人员借新农合证件报销也是导致参合率下降也是一个隐形原因，而这种原因与我们的管理是有直接关系的。
存在的主要问题二、门诊方面：
一、新农合实行门诊统筹以来尤其乡村基层医疗机构实行药品零差价以来，由于确实给参合人员带来了实惠，是那些非农合医疗保险人看到农合门诊的优越性，导致借卡看门诊的人员迅速增加包括基层国家干部工作人员也有这方面的现象，也是导致今年新农合门诊量增大的一个直接原因,导致基金风险增大。实行门诊统筹应该是说门诊量增大住院量减少，而现在是出现了双增长。
二、医疗机构不规范操作,不按规范要求虚报病人、开假处方、张冠李戴、肆意分解大处方不按疗程报销进行分次补偿、串通患者,以假乱真、故意将非参合人员的医疗费列入参合人员补偿,这主要表现村级医疗（卫生)室上较多。
三、系统软件管理不到位,现在全县都在使用医疗卡，医疗单位凭卡号录入直接进行登记录入,虽然给没有带卡的患者在某些程度上给他们带来了方便,但医疗单位可通过卡号录入,随意编假告假套取基金，造成基金管理漏洞。有些医疗单位为了给自己编假告假行方便，打着方便参合人群的口号，大打自己套取基金的方便之门。如：要能用卡号直接登记录入、不录入药品明细、不给患者打印药品明细清单、有的干脆说不要软件管理手工直接上报等，有的医疗单位还找到政府官员施压说什么方便是为了服务群众。
存在问题的主要成因
一、参合率任务指标催生垫付垫缴现象。新型农村合作医疗筹资建立在农民自愿的原则上,一年一收费，收取“新农合”参合资金， 要村干部挨家挨户的去催收,由于参合对象为农村户口群体，涉及人员众多，居住分散，有的农户由于家庭困难一时拿不出现钱缴纳农合费用，还有相当部分农民长年在外打工,多年不回家，村干部为了确保完成参合率任务指标，采取“先代垫缴后收回”的方式，导致参合率不真实。
二、医疗机构自身缺乏对基金的监控，没有形成有效的监管机制.医院和医生容易受利益的驱动，医院一般是按医生的业务收入和门诊量给医生核算工资促使诱导需求，提供过度的医疗服务，导致不合理的检查、用药、治疗等支出,虚报住院总费用、把非报销药品串换为可报销药品、伪造虚假住院病历、挂床住院、分次和重复住院重复报销、超范围用药等弄虚作假骗取合作医疗基金现象严重，使农民切身利益缺乏保障，医疗费用出现不合理增长。
三、疏于对小病的防治和保障。相对而言，患大病的概率相对较低，对农民健康威胁更为普遍的是常见病和多发病,如果只负责大病统筹而疏于对小病的防治和保障,有悖“满足最大多数人的最大利益”，诱发农民“小病大医”，造成医疗费支出的急剧上升，浪费新农村合作医疗基金。乡镇医院要真正履行公共卫生服务职能,按上级的要求切实做到位才行,而现在大部分乡村两级医疗机构是抱着应付上级检查而获得当年的公共卫生经费的心态做事。上级检查也只注重室内软件和路边花。没有发现实质性的问题。
四、医疗卫生改革的目的是为了减轻服务对象的医疗费用负担，而现在的改革是，费用没减反增：就诊率（住院和门诊）双增、均次费用增加、个人负担和医保负担的费用都在增长，医疗机构还是以自身利益为重。现在实质上的医改还是活了医疗机构，损害了医疗消费人群，什么为人们实行公共卫生服务项目大多都是凭空编造的,目的是要人民群众免费享受最基本的医疗服务，把有些疫病做到早发现、早预防、早治疗反而又成了部分医疗机构不付出任何成本获取经济利益一个途经。说到底就是医改富了医疗机构，加大了财政经费支出，损害了人民群众应得到的利益,医改没有真正达到目的。
五、处罚力度不够，由于受很多人为因素干扰，不能对违规医疗机构得到应有的处罚,也是导致基金漏洞的一个直接原因，有的医疗机构违规后，还不等到下达处罚通知书，就有人帮他说情了。这是一个很普遍的现象。给监管工作带来了一定的压力。
3农村社会保障资金来源不合理
我国农村社会保障资金制度存在的缺陷
3.1 政府对农村社会保障的资金投入不足
目前我国的主要财力和物力集中在经济发展上,这就必然导致国家对农村社会保障事业的财政投入不足。我国拥有9亿多农村人口，要建立能覆盖如此多农业人口的农村社会保障体系，对资金需求是巨大的。就目前来看，单凭政府的财政能力无法满足如此大的资金需求。同时我国各个地区的经济发展水平也有一定的差异。对于经济发达地区来说，地方政府对农村社会保障的资金投入也相应较多；但是对部分经济尚处于落后状态的地区,在基本的政府财政支出都无法满足的情况下，对于农村社会保障的财政支出更是力不从心。
3。2 农村社会保障资金制度法制化水平不高
我国农村社会保障工作，只有《农村五保供养工作条例》这一部专门法规,但是这一法规也不是针对农村社会保障资金制度的专门法律。其余的对资金的管理和运用工作仅停留在政策层面，尚未上升到法律法规高度，缺乏必要的法律依据和保证。这直接导致了我国社会保障资金制度中的资金筹集、资金升值、资金分配等方面缺乏法制化和规范化。
3。3农民负担过重及社会保障意识不足
总体来说，我国农民负担沉重。农业税取消后，并没有从根本上解决农民税费负担沉重和不合理问题,还存在其他税收负担，以及各种名义的收费和乱罚款、乱集资、乱摊派等。农民承受巨大的隐性负担，收入低下，增长缓慢。
同时社会保障的宣传水平不足及社会保障的政策与实践的不到位导致了农民对农村社会保障的态度冷淡，多数持有怀疑态度。农民收入水平低，很多农民只能维持眼前的生活需要，没有能力考虑将来和发生意外时的保障,加之对农村社会保障的失望，这些都降低了农民缴纳社保经费的积极性,加大了社保资金来源稳定性的难度。
3.4 农村社会保障资金来源单一，结构不合理
我国的农村社会保障资金来源基本上限于个人缴费、集体资助和少量的财政支持。对个人和集体仅实施征费方式，财政支持不仅数量少而且种类单调.同时国家对农村社会保障的投入只有城市的１／８，农民人均占有国家社会保障投资的份额仅为城镇居民的１／３０，而且国家有限的资金投入主要体现为农村扶贫资金和民政救济金。本应由政府财政承担的农村五保救济制度、农村优抚安置制度和农村贫困居民社会救济制度方面的保障资金要却由农村集体和农民个人承担。
3。5 农村社会保障资金投资制度不合理
农村社会保障资金要通过一定的投资渠道实现自身的保值升值。目前我国社保基金投资受到政策的严格限制，即只有两条出路：一是购买国债，二是协议存款。但目前的现实却使得这两个出路都很难做得到。因为国债发行不够,难以购买；银行流动性也出现过剩，存款也很难。因此这两个投资渠道都很不畅通。此外，即使这两条投资渠道畅通，其投资回报率也是非常低的，一般在２％-３％左右，这就促使县市级政府寻求的投资收益率.在没有任何规范的条件下，各地的投资行为就呈现一种放羊状态-—他们各显神通，出现坏账也已成为公开的秘密。
3。6我国社会保障资金运作的透明度存在缺陷,缺乏必要的监管
我国社会保障资金的透明度存在严重的制度性缺失，主要表现为公众没有形成真正的信息需求群体.信息需求者缺位表现在两个方面,一是农民并没有形成对信息需求的意识,二是不存在实际意义上的监督者.我国是由社会保险管理机构负责缴费型社会保障基金的筹集、发放和管理,也就是说农民在参与农村社会保障的过程中,不可能存在着任何的代理人，同时中国农民作为社会上的弱势群体之一，并没有形成一定的合力，这就直接导致投入者对社会保险管理机构的影响力为零。农民受限制于知识不足等因素，对社会保障信息的咨询和了解并不够，主动性也不够,同时缺乏一定的维权意识。没有外部的舆论需求，农村社会保障资金的管理者更加拥有了内部处理的自主性及信息披露的不及时性。
政府监管的不足也是造成信息不透明的重要原因,政府监管的主要职责就是帮助农民获取及时真实的信息,监督政府的失职行为,并促使及时纠正。但是在社会保障资金透明度问题上，政府监管并没有发挥应有的作用。因此,虽然从形式上看,农民已经获得了一定的社会保障资金相关情况的知情权，但是与透明度的要求还有不小的差距，加之政府监管存在着缺位现象，这在一定程度上又使得我国社会保障基金的信息报告流于形式。
３ 解决我国社会保险资金制度问题的路径选择
３．１ 加大对农村社会保障资金的投入
２００９年４月，十一届全国人大常委会第八次会议上民政部部长李学举所作的《国务院关于农村社会保障体系建设情况的报告》中指出，20０９年仍将把加大农村社会保障资金作为拉动内需、保障民生的重点来投入。由此可见,国家政策层面上已在增加农村社会保障资金的问题上达成共识。农村社会保障问题是关系到我国是否能够长久持续发展的重要环节，只有加大资金投入,形成覆盖面广、保障层次深的农村社会保障体系，才能真正构建社会主义和谐社会.
国家应该统筹经济社会发展水平、农村居民基本生活需求、消费者物价指数、财政承受能力等因素,努力增加农村社会保障资金投入,切实保障农村困难群众基本生活.同时各地方政府应该因地制宜地提高对农村社会保障的财政支持，发达地区应提高农村社保资金的利用效率，形成更加广泛和完善的农村社会保障体系；部分经济落后地区,应积极吸引和利用国家资金扶持，走多元化道路实现社保资金来源和升值的多样化,建立健全基本的农村社会保障体系。
３．２ 建立健全法律法规，同时加强政府监管
目前我国《社会保险法》、《社会救助法》已列入十一届全国人大常委会立法规划一类项目。但这些法律虽对社会保障资金有所涉及，但缺乏一定的专业性，国家应该加强对社会保障资金的专门立法，通过立法来规范社会保障资金的筹集和管理,力争形成有法可依、依法办事的风气。
政府还应加强对农村社会保障资金的监管力度，确保社保资金的安全性。社会保障制度作为一个大系统，它包括融资制度、缴费征缴制度、投资制度和福利发送制度等，监督制度是社保制度大系统的一个重要子系统，加强监督工作也是制度建设的重要环节。
３．３ 建立适应市场经济发展的、多渠道筹集社会保障资金的机制
建立适应市场经济发展的、多渠道筹集农村社会保障资金的机制既可以缓解国家财政压力，又可以动员多方力量来筹集更多的资金.具体可行的做法有：借鉴福利彩票、体育彩票发行方面积累的经验，发行社会保障彩票，从社会广泛募集资金；开征社会保障税，由税务机关统一征收，这样一方面可以减少征收成本，另外一方面富者多缴，贫者少交，起着调节贫富差距，稳定社会的作用；积极动员及接纳社会捐赠，通过教育和宣传的作用，以起到发动更多的社会人士为农村社会保障事业捐赠的作用.
３．４ 加强宣传教育，提高农民的投保、受保的意识
政府一方面应该加强对农民的宣传和教育，使农民意识到农村社会保障的真正作用，另外一方面政府通过实际行动来重新塑造农村社会保障在农民心目中的形象。通过两方面的努力，政府应该让农民真正认识到农村社会保障是生活的最重要的一道底线，并改变传统的强制农民入保的现象，促进农民能够积极主动的参与农村社会保障体系。
３．５ 改革农村社会保障资金的投资制度，实行统筹资金分类投资管理。
在对农村社会保障资金的投资以求实现资金升值时,不同性质的资金投资应分开。统筹资金的规则和账户资金的规则是不一样的，这两笔资金的性质也是不一样的。所以投资策略也应该有所区别，否则就会没有效率。账户资金是私人的,是私有财产，可以继承.统筹部分具有“税”的性质，政府用它投资，容易投向竞争部门，计划经济因素就容易回归，会破坏市场经济。根据国内学者目前的研究，统筹部分的投资管理，最规范的是美国,其年资本回报率为７％左右,主要是投资于特种国债。我国也可以借鉴美国的这种做法，这样既规避计划经济因素的回归,又可以规避对私人竞争性部门的冲击和对资本市场的冲击，同时，国家以较高的利率形式承担责任,规避市场的风险.账户的这一部分资金必须要实行市场化投资.
３．６ 加强我国社会保障基金透明化建设
从法律层面来看，我国应该通过制定相关的法律来明确政府、个人、社会保障基金管理部门各自的信息需求和信息产权，从制度上保证公众对社会保障基金信息的知情权。从农民个人角度来看，应加强信息权利意识。推进透明化建设仅仅靠法律是不够的，法律有其局限性；只有当透明的思想成为公众的共识,从而产生的一致行动才能在根本上产生透明化的推动力量。
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5农村社会保障制度还不完善

4农民工社会保障制度的不健全　 农民工是我国最主要的流动人口.大量农民离开乡村跨区域流动就业，一方面增加了 自身的收入，为农村富余劳动力资源找到了出路，避免了计划经济体制下劳动力的极大 浪费，同时，也为城市和其他地区经济发展提供了急需的劳动力，为经济增长做出了重 要贡献.按照建立和谐社会和统筹城乡的发展观，必须逐步解决农民工的社会保障问题 ,而解决这一问题的关键则是社会保障模式选择问题。

　　对现行农民工社会保障模式的分析比较

　　农民工社会保障的代表模式概括起来主要有两种，一为广东模式,即将农民工纳入现 行城保框架（包括浙江的双低政策),一为上海模式，即单独建立一套有别于城镇职工基本社会保险制度的保障办法。

　　两种模式的主要特点、评估

　　上海模式

　　上海市在分析外来从业人员（指符合该市就业条件，务工、经商但不具有上海市常住户 籍的外省、自治区、直辖市的人员，不包括通过市人事局引进的专业人才以及从事家政 服务、农业劳动的人员）职业风险的基础上，针对他们出台了综合保险。综合保险由市 劳动保障局主管，由劳动保障行政部门的外来人员就业管理机构经办.其主要特点如下 ：

　　—-一个保险三项待遇。与城镇职工基本社会保险分成养老、医疗、工伤、生育等险 种不同的是，对外来劳动力只实行综合保险。三项待遇是工伤、住院医疗和老年补贴。 即单位使用的外来从业人员只享受工伤、住院医疗和老年补贴三项待遇，无单位的外来 从业人员享受意外伤害、住院医疗和老年补贴三项待遇.但对外省市建筑施工企业，考 虑到其人员流动性更强，对这类企业的外来人员只设两项保险待遇,即大病医疗和工伤 ，没有老年补贴，缴费率也相应降为5。5％.

　　—-费率固定，费基完全统一,缴费周期为每3个月缴1次。也就是说，使用外来从业 人员的所有用人单位其综合保险费率都是12.5％，其中养老补贴原为5%,现为7%，大病 医疗和工伤保险原为7.5％，现为5.5%.外地施工企业由于只参加大病医疗和工伤保险， 缴费比率为5。5％。缴费基数为上年度社平工资的60%，2003年为970元。企业给外来从业 人员办理综合保险,1次必须缴纳3个月的费用，不能每月都缴1次。这样，无论是对个 人还是企业，1年缴4次即可，减少了企业缴费的工作量。

　　——待遇一次性发放。之所以这样设计,主要是为了解决长期困扰的频繁流动问题。 一次性支付对工伤保险来说尤为有利。如果外来人员发生了工伤事故，按国家工伤待遇 的办法核算成现金待遇一次支付给本人或家属。而此前如果出了工伤，由于不允许企业 解除劳动关系,单位一直要给发工资，工伤人员则要住在单位。实行综合保险，一次性 支付工伤待遇之后，工伤人员可以领一笔钱回原籍养老。工伤待遇标准相对较高,除了 全额报销住院费用,其他的四项补贴最高的可达44万，最低的10级工伤也能享受一次性 支付的工伤待遇1万元。

　　大病医疗和工伤待遇捆绑在一起。大病医疗理赔起付线为社平工资的10%。

　　外来从业人员不实行养老保险，不设立个人账户,只做养老补贴。用人单位和无单位 的外来从业人员连续缴费满1年可获得1份老年补贴凭证，其额度现为本人实际缴费基数 的7%；外来从业人员男年满60岁、女年满50岁时，可凭老年补贴凭证、身份证明到户籍 所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴.

　　——委托商业保险公司管理。大病医疗和工伤保险委托平安保险公司承办，而养老补 贴则委托中国人寿保险公司办理。即将收取的保险费中的7％给中国人寿，其他的则给平 安保险,让这两家保险公司帮助具体运作。之所以如此，一是考虑到保险公司在基金增 值方面比劳动保障行政部门更有经验和办法；二是可避免劳动保障部门陷入大量的具体 事务而难以自拔；三是养老补贴交由中国人寿经办，可以充分发挥其网络遍及全国各地 的优势,以免参保人员在60岁时需要往返本地与上海解决待遇支付问题，方便了参保人 。

　　上海模式是地方政府为解决农民工参保问题经积极探索后进行的制度创新。通过近两 年的运行，其积极评价如下:

　　-—比较好地解决了农民工面临的工伤和大病医疗风险防范问题。农民工当前最大的 风险是工伤和大病医疗问题，其最大的保险需求也在于此。综合保险在制度设计时正是 充分考虑到了农民工的这两项紧迫需要,同时又适当兼顾了未来养老问题。

　　——简单易行，管理成本低。实行综合保险，三险合一,费用统一征收，且1年只需缴 费4次，待遇一次性给付，最大限度地减少了用人单位和经办机构的工作量，方便了单 位和个人。

　　——这一制度由于本人完全不需缴费,容易为农民工所接受。而且，由于在本人不缴 费的情况下享受一定的待遇，有利于农民工监督用人单位依法缴费，维护其自身权益.

　　——费率低，易为用人单位接受。

　　但从制度设计看，该制度也存在一些问题,需要研究解决：

　　——与城保和农保制度都不衔接.由于农民工已占据产业工人队伍的一半以上，大量 劳动者的保障在城市基本社会保险制度体外运行，一是不利于城市化；二是随着农民工 队伍的日渐扩大,也不利于城镇职工基本社会保险制度的风险统筹；三是从长远看,还 不利于建立相对统一的社会保险制度。

　　--养老补贴待遇偏低，难以有效防范老年风险。按农民工年均9000元工资计算，每 工作一年补贴额只有450元（按原5％的养老补贴计算)，待到60岁即使工作缴费20年，也 只能一次性领取9000元，这对20年之后的养老基本发挥不了作用；而工伤和大病的费率 又偏高,商业保险公司的利润空间可能较大。

　　-—从长远看，全社会不同人群之间的风险共济会受到一定影响。

　　——不利于本地普通劳动者的就业.由于单位使用外来劳动力综合保险缴费成本只有1 2.5%,可能导致外来劳动力对本地低素质劳动者的岗位替代，不利于本地下岗失业人员 及低素质劳动者的就业。也影响到周边地区的投资环境，如上海实行农民工综合保险后 ，无锡等市就感受到了明显的压力。

　　广东模式

　　从全国情况看，多数地区都选择将农民工纳入现行城镇职工基本社会保险制度.为便 于分析，我们姑且将这种制度选择称之为广东模式。具体说来，这种模式有以下两个特 点：

　　——不另设专门的制度.而是将农民工直接纳入现行城镇职工基本社会保险体系，主 要参加养老、医疗和工伤三项基本社会保险，多数不参加失业保险和生育保险。

　　—-允许农民工享受养老待遇。但其辞工返乡时，其个人账户的养老保险资金全部转 回其户籍所在地的社会保险机构，当地没有社保机构的，退给本人。

　　广东模式从制度设计的角度看，积极效应明显。首先，它符合我国农村劳动力向城镇 转移、农村逐步实现城市化以及城乡一体化的方向；其次，在制度设计中将农民工纳入 统一的城镇职工基本社会保险体系,但在险种和缴费、待遇上又有适当差别，设计的险 种比较符合农民工的风险情况和保障需要，而且易于实现与城镇职工基本社会保险制度 的对接，既体现了社会保障的公平性、普遍性，又考虑到了农民工的实际情况；第三， 按广东模式参保，用人单位在雇佣本地员工和外地员工时的社会保险负担相差不大，既 有利于各用人单位之间的平等竞争，又不至于因为外来员工的保险成本过低而使本地劳 动者在劳动力市场上处于明显劣势，有利于劳动者之间的平等竞争。

　　但是该模式在实际运行中也有明显缺陷：

　　-—因退保而中断社会保险关系的