内蒙古自治区国有农分离办社会调研研究报告.doc

内蒙古自治区国有农（牧、林）场
分离办社会职能情况调研汇报

-09-02

　　依据办公室工作安排，近日，我们对内蒙古农垦系统国有农牧场和内蒙古森工集团（以下简称内蒙古国有农场）分离办社会职能情况进行了调研。期间，我们分别和内蒙古农垦局、海拉尔农牧场管理局、大兴安岭管理局和内蒙古森工集团相关负责同志进行了座谈，并深入海拉尔农牧场管理局三河农场第8生产队、105生产队、120生产队，牙克石林业局和农工（林工，以下简称农工）家中了解情况，对内蒙古国有农场分离办社会职能情况进行了深入了解。现将相关情况汇报以下：
　　一、内蒙古国有农场办社会情况
　　（一）内蒙古国有农场基础情况。内蒙古农垦系统现有国有农场105个，分布在全区10个盟市，44个旗县。土地总面积8058万亩，其中耕地891万亩，草原3792万亩，林地363万亩。总人口46.9万人，职员14万人，离退休人员4万人。内蒙古农垦骨干是海拉尔农牧场管理局和大兴安岭农垦管理局。
　　海拉尔农牧场管理局成立于1955年，现辖16个农牧场，耕地面积450万亩，分别在大兴安岭南北两麓。其中岭北11个农场，耕地面积370万亩，年耕种210万亩，岭北农场耕地连片，实施以农场为组织单位、生产队为生产单位，统一配置生产资料、统一耕种、统一销售，生产力水平高，人均纯收入超出万元；岭南5个农场，耕地面积80万亩，人均耕地面积少，农工负担重，年人均纯收入仅6000元。大兴安岭农垦管理局农场情况和岭南基础一致。
　　内蒙古大兴安岭林管局成立于1952年，1995年将其经营职能整合组建了内蒙古森工集团，同时保留林业行政事业职能。森工集团现有53个企机关，在岗职员10.3万人，离退休职员6.2万人。林区在岗职员年人均工资10830元。
　　（二）办社会关键内容和经费起源
　　从上世纪五、六十年代建场，国有农场广大转业官兵、支边干部、工人和上山下乡知识青年先生产、后生活，在渺无人烟荒山荒坡开垦，各项社会事业从无到有，包含义务教育、计划生育、民兵训练、道路建设、优抚、敬老院、幼稚园、政法、公共卫生、妇幼保健、社保机构、广播电视、供水供电供暖、小区服务、科研（站）所、防火防汛办公室、畜牧兽医、动物防检疫、环境卫生管理、农机交通管理、农田水利建设、气象防雹、军事设施维护、综合治理等方方面面。
　　国有农场办社会经费关键起源有：国有农场管理费、经营利润、向农工直接收取办社会费用和财政补助资金。因为国有农场二三产业不发达、利润低，除少许财政补助资金外，其它不管在何种科目中列支，要么起源于向农工收取多种费用，要么是采取降低农工工资等隐性形式，实质上绝大部分全部来自于农工种地或伐林收益，总会加重农工负担。
　　（三）办社会支出结构
　　内蒙古农垦总支出87845万元，其中财政补助资金17664万元，农牧场负担70181万元，占总支出80%；办社会支出37967万元，其中，财政补助资金15020万元，农牧场负担22947万元，占办社会支出60%。下页是海拉尔农牧场管理局所属农牧场办社会支出，农场负担累计7846万元，人均800元，职均1825元。
　　（四）国有农场办社会关键影响
　　国有农场办社会加重了国有农场和农工负担，带来一系列影响：
　　一是影响了企业发展。国有农场办社会不仅吃掉了企业利润，而且形成新亏损，增加了企业财务费用。因为没有资金积累，造成农场后续产业发展乏力，制约了企业可连续发展。
　　海拉尔垦区办社会费用支出明细表
　　单位：万元

　　办社会项目
　　累计
　　说明
　　教育经费
　　1145
　　1、财政对农场办社会补助资金4997万元，其中国有农场税费改革补助资金3600万元。
　　2、农场部分职员身兼经营职能和办社会职能工作，所列办社会支出中未包含这部分职员工资及办公费用。
　　3、 教育经费中包含义务教育债务利息支出641万元，中专学校补助230万元，农场对地方政府建校舍资助200万元，未分离教育职员补助74万元。
　　计划生育
　　259
　　民兵训练
　　175
　　道路建设和维护
　　1182
　　优抚费
　　667
　　卫生防疫
　　3288
　　政法支出
　　200
　　农田水利建设
　　818
　　新农村建设
　　1534
　　社保机构支出
　　315
　　供水、供电、取暖补助
　　952
　　农业科技推广
　　546
　　小区服务
　　625
　　其它
　　1137
　　国有农场负担累计
　　7846

　　二是降低了职员生活水平。多年来国有农场社会公益事业其实是靠农工高负担、低工资来勉强维持运行。内蒙古森工集团农工收入不仅和地方政府、机关存在巨大差距，部分农工收入甚至低于当地农民。
　　三是制约了农场社会事业健康发展。国有农场资金困难，社会事业仅能维持低水平运转，有地方还没有处理取暖、吃水等问题；职员收入待遇低，直接造成人才外流，办社会质量下降，影响了社会事业健康发展。
　　四是影响了农场社会稳定。部分农场社会事业发展滞后，历史欠账多，生活条件差，职员收入低，企业办社会从业人员情绪很不稳定，信访事件连续上升。下六个月，森工集团社会事业系统上访事件呈爆发态势，个体、集体、越级上访不停。老师系统数次提出罢课游行，虽最终森工集团多方做工作临时平息了事态，但矛盾一触即发，成了严重影响林区稳定“火山口”，最终使内蒙古自治区下决心在较根当地分离了森工集团办社会职能。
　　二、内蒙古国有农场分离办社会职能采取关键方法、取得成效及存在问题
　　（一）国有农场分离办社会职能情况。，内蒙古农垦系统国有农场开始试点分离办社会职能，取得了一定进展。国有农场分离办社会职能关键有两项，一是教育，二是公安，除部分地域外，其它社会职能全部没有剥离。开始剥离，移交中小学293所，教职职员5110人，移交了公安局派出所43个，公安干警333人。剥离措施通常是资产随人员全部移交，原财政补助相关农垦事业费一并划走，债务全部留在国有农场。其它经费负担由自治区财政和国有农场分别负担，国有农场负担百分比每十二个月递减20%，五年后不再负担。
　　（二）内蒙古森工集团分离办社会职能。2月，内蒙古自治区印发《内蒙古自治区人民政府办公厅相关印发内蒙古森工工业集团有限责任企业剥离办社会职能改革总体方案通知》，森工集团分离办社会职能工作全方面开启。森工集团分离办社会职能范围包含：教育、卫生、电视系统和公安后勤、消防、社保、计生、供暖、环卫、无线电管理等全部企业办社会职能；剥离人员为11月30日前在册全部人员（累计在册27336人，其中在职16687人，离退休9635人）；资产以底决算资产清单为准（债权债务留森工集团），一次性无偿移交地方；分离经费以地域同类人员标准测算并充足考虑了增资原因。改革后，办社会支出需7.9亿元资金，扣除天保工程补助和其它原因，缺口5.2亿元，在三年过渡期内自治区财政和森工集团共同负担，森工集团负担百分比逐年递减，后全部由自治区财政负担。分离移交计划分两步实施，第一步（6月30日前）先行将教育、卫生、电视系统移交，第二步（年底前）对其它系统进行协议移交。现在，首批教育、医疗、防疫、电视系统在职职员13088人已经移交，包含退休人员9635人正在按地方同类人员退休金标准套改，移交工作进展顺利。
　　内蒙古自治区在总结农垦系统分离办社会基础上，决定分离森工集团办社会职能，由自治区财政负担全部改革成本，调动了地方政府主动性，比较根当地处理了森工集团社企不分问题，和以往相比实现七项突破。一是移交范围突破，全部办社会职能一次性移交；二是人员突破，不是按要求百分比和编制，而是11月30日前在册职员全部移交；三是过渡期突破，由国有农场分离办社会职能时5年过渡期变为3年，3年后森工集团即不再负担办社会支出；四是经费突破，由以往接收地方政府负担部分费用变为自治区级财政全部负担，人员经费实施按人头支付，人均4.3万元至5.3万元；五是增资原因突破，接收后新增资原因完全经过自治区转移支付处理；六是基础设施投入上突破，移交单位需增加达标建设投入由自治区给支持；七是编制突破，按在册人员全部接收，纳入地方事业编制。
　　（三）分离办社会职能成效显著。总体上看，内蒙古国有农场分离办社会职能取得显著成效：
　　一是增加了农工收入。办社会职能移交后，大幅降低了农工办社会负担，增加了农工收入。同时，国有农场办社会从业人员移交到地方后，工资待遇逐步和地方接轨，收入水平增加一倍以上。
　　二是推进了农场社会事业和地域经济发展。长久以来，农场社会事业发展滞后，移交地方后，地方能够对地域内社会事业投入统筹计划，全方面促进了基础公共服务、公益性基础设施建设均等化，使农场群众共享改革发展结果。农工增加了收入，对于拉动地域消费，推进地域经济发展也含有重大作用。
　　三是改善了农场经营情况。分离国有农场办社会职能，提升了企业盈利能力，为农场增加生产经营投入，集聚发展后劲、提升市场竞争能力注入活力。
　　四是保护了地域环境。内蒙古国有农场多数处于生态脆弱地域，森工集团更是身兼生态林区管护职责，社企分开改善了农场和农工生存状态，避免了开荒造田、乱伐森林等情况发生，保护了区域环境。
　　五是维护了农场社会稳定。分离办社会职能，满足了农工长久以来改善生活合理诉求，处理了国有农场存在尖锐矛盾，维护了社会稳定。
　　（四）存在问题
　　一是分离办社会职能情况复杂，进展缓慢。内蒙古在分离国有农场办社会职能方面做了大量工作，尤其是森工集团办社会职能整体移交进展顺利，但总起来看，国有农场分离办社会职能仅限于教育、公安两个系统，其它系统办社会职能分离工作因种种原因进展缓慢，存在移交不根本等问题。
　　二是国有农场历史欠账多，分离办社会成本高。因为国有农场长久经营困难，在社会事业发展和职员养老、医保、低保等问题上历史欠账较多，多数农场对社会性单位或部门实施经费包干，场办机关人职员资长久低于国家要求标准，企业在会计核实上未能足额反应企业负担。要根本处理国有农场办社会问题，不产生新矛盾，所需成本要高于农场支出水平，因为现在多数改革方案改革成本按农场支出水平测算，在移交过程中当地政府接收不主动，并造成新矛盾，影响了改革顺利进行。
　　三是基层财政普遍困难，难以负担分离办社会成本。国有农场办社会既不利于企业经营发展，也不利于改善农工生产生活情况，产生较多社会矛盾。正因如此，内蒙古从就开展了分离办社会试点，但现在改革方案通常全部要求县市财政负担一部分改革成本，而基层财力普遍不足，推进起来比较困难。
　　四是国有农场办社会负债运行，分离后债务负担仍沉重。内蒙古国有农场分离办社会职能后，办社会形成债务留在了国有农场，因为规模比较大，每十二个月财务费用支出给农场带来不小负担。国有农场认为，农场多年来办社会形成债务，不能简单地视为“企业负债”，要对这些债务进行重新清理，区分对待，要求比照乡村债务化解，从政策上一并考虑。
　　三、我们提议
　　（一）主动研究国有农场分离办社会职能政策。总体上看，政企分开、社企分开是国有农场发展方向，是巩固国有农场税费改革结果、减轻农工负担肯定选择，是国有农场摆脱经营困境肯定路径，也是促进地方经济社会和农场友好发展肯定要求，有利于明确国有农场市场定位，纠正政府管理缺位。国有农场办社会带来矛盾日益突出，需要加紧处理农场办社会职能步伐。
　　（二）国有农场分离办社会职能应坚持几项标准。提议改革坚持“统一政策、分散决议，区分情况、分类指导，主动稳妥、逐步分离”标准。一是统一政策、分散决议。由中央制订统一改革方案，明确改革目标、标准要求和关键政策。由各省级人民政府依据当地实际情况，制订推进改革具体步骤。二是区分情况、分类指导。考虑不一样地域、不一样国有农场具体情况，制订对应改革方法。其办社会职能该分则分，不该分则要理顺体制，明确责任，不留后遗症。三是主动稳妥、逐步分离。在操作上本着先易后难、逐步推进标准，有条件能够一步分离到位，暂不含有全方面分离办社会条件，也能够分步走，逐步将国有农场办社会职能分离出去。