中国公共事业管理体制改革研究(论文全文)学士学位论文.doc

中国公共事业管理体制改革研究钱 娟摘 要公共事业管理体制，作为社会管理体制的重要组成部分，与国家行政管理体制、企业管理体制及其他各方面管理体制相互联系、相互影响、相互制约，中国现行公共事业管理体制存在很多问题，已越来越难以适应社会发展的需要，在前期改革过程中，公共事业管理体制改革相对滞后，极大地阻碍了改革的全面深化和整体推进。改革的实践使人们越来越清醒地意识到，中国公共事业管理体制改革是一项具有重大理论意义和现实意义的研究课题。本文综合运用历史研究、规范研究、经验比较、实证研究等多种研究方法，从中国公共事业管理体制的现状与问题切入，系统分析了中国公共事业管理体制的改革动因，提出了重新界定、调整中国公共事业管理范围与建立现代公共事业管理制度的改革思路与目标，探索并构建了中国公共事业管理体制改革的目标模式，及现代公共事业管理制度体系的基本框架，针对中国公共事业管理体制的现状、问题及改革目标，作者进一步探索和研究了中国公共事业管理体制改革的基本途径、战略步骤、配套条件与对策措施，提出和分析了一系列有待于在实际改革操作过程中加以解决的问题。本文从整体上提出了中国公共事业管理体制改革的新问题、新思路、新设想和新对策，对于指导和推进中国现行公共事业管理体制改革，具有一定的理论创新和实践意义。当然，中国公共事业管理体制改革是一项艰巨复杂的社会经济系统工程，牵涉面广、制约因素多，影响深远。本文只是初步探索了其中的一些主要问题，没有也不可能探讨和解决有关公共事业管理体制改革的所有问题，其余的问题尚需以后进一步探索和研究。关键词：公共事业 管理体制 改革动因 改革目标 对策研究第一章绪论1.1 中国公共事业管理体制改革研究背景1.1.1 研究的意义 改革开放的实践，把中国带入了有史以来最为深刻也最为广泛的变革时期。经过20多年的探索和实践，中国的经济建设取得了举世瞩目的成就；政治领域确立了发展社会主义民主和依法治国的改革方向；但是伴随着政治经济体制的改革，各种社会问题也不容忽视。事实证明，中国的改革已经进入了一个整体联动的阶段，任何一项改革的深入，都与其他领域改革的配套有着密不可分的关系。也就是说，如果没有社会领域的深刻变革，那么经济领域的市场化改革和政治领域的社会主义民主建设都将无法获得进一步发展。公共事业管理体制，作为社会管理体制的重要组成部分，与国家行政管理体制、企业管理体制及其他各方面管理体制相互联系、相互影响、相互制约，中国传统的公共事业管理体制具有很多弊端，不能适应社会主义市场经济的要求，在前期改革过程中，公共事业管理体制改革相对滞后，极大地阻碍了改革的全面深化和整体推进。改革的实践使人们越来越清醒地意识到，公共事业管理体制改革是一项具有重大意义的改革。要推动我国社会主义市场经济体制的建立和完善，必须加速推进中国公共事业管理体制改革；要有效地解决我国社会经济发展过程中的各种深层次矛盾与问题，必须加速推进中国公共事业管理体制改革；要进一步解放和发展社会生产力，实现经济增长方式的转变，必须加速推进中国公共事业管理体制改革；要不断提高中国人民的生活质量和全民族的整体素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设，也必须加速推进中国公共事业管理体制改革。只有全面推进和不断深化中国公共事业管理体制改革，才能实现中国下一步的改革与发展目标，因此，进一步深化中国公共事业管理体制改革被提上了重要的议事日程，对公共事业管理体制改革进行相应研究，不仅具有突出的现实意义而且十分必要。中国现行公共事业管理体制已越来越难以适应社会发展的需要，深化公共事业管理体制改革势在必行。然而，中国公共事业管理体制改革究竟应该向何处去？改革的目标是什么？怎样才能达到改革的目标？是我们面临的重要课题，为此展开的研究，对于探索现代公共事业组织的管理规律及其体制创新途径，确保国家公共事业的健康发展，促进科技、教育、文化、体育和卫生等事业型市场及其产业的培育，推动我国的改革进程向纵深发展，都具有深远的意义。从学科建设的角度考虑，由于“公共事业管理学”在我国尚属一门新兴学科，因此，“公共事业管理学”研究领域中的许多课题都有待进一步探索和讨论，“公共事业管理体制改革”作为其中的一个重要课题，对其进行深入细致的研究，对学科的发展、完善，也具有重要的意义。1.1.2国内外研究现状 在西方，没有公共事业这一概念，从含义上看，“非营利组织”与之相近。考察国外关于“非营利组织发展变革”的相关文献，其中最有代表性的是美国约翰.霍普金斯大学赛拉蒙(Lester M.Salamon)教授主持的非营利机构国际比较项目，19901999年该研究项目已进行两个阶段，囊括了41个国家。赛拉蒙在对41个国家实证研究的基础上，认为一场全球性的公共事业组织的发展变革正在悄悄兴起，他称之为“社团革命”(associational revolution)。从北美、欧亚的发达国家到非洲、拉美和前苏联集团中的发展中国家，民众正在发展各种公共事业组织，开展人道服务，促进基层社会经济发展，防止环境退化，保障公民权利，追求政府未曾实现或者压根忽视不管的种种目标。赛拉蒙甚至认为，“全球社团革命”对20世纪晚期的意义，也许如同民族国家的兴起对于19世纪晚期的意义一样重大。1目前，国内公共事业管理体制改革研究主要是在全球非营利机构发展的大背景下，从理论上结合中国的国情分析国内具有非营利组织性质的机构变革发展的原因，探讨其发展的道路和前景，研究对象主要是针对“事业管理体制”、“中国的单位组织”或“国有事业单位”、“社团”等非营利机构中的特定类别，具有代表性的研究文献如：中国事业管理体制改革研究(黄恒学，1998)从整体上对中国事业管理体制改革进行了系统研究，重新界定了市场条件下国家事业职能的基本范围，探索和构建出中国事业管理体制改革的目标模式，并提出相应的改革方案与具体对策；中国事业单位改革模式选择与分类引导(成思危，2000)在分析评介国外非营利机构运行管理的理论与实践的基础上，研究了我国事业单位改革的目标模式及达到这一模式的战略步骤，明确提出非营利机构应成为我国事业单位改革的主导模式；中国社团改革从政府选择到社会选择(王名等，2001)站在组织理论的角度探讨了当前中国社团这一公共事业组织发展的根本问题、社团发展的动力机制、社团组织变革的基本取向及改革模式等。1.1.3 研究的主要内容和方法1.1.3.1研究的主要内容中国公共事业管理体制改革是一项具有重大理论意义和现实意义的研究课题。传统计划经济条件下所形成的公共事业管理体系主要局限在科学、教育、文化、体育、卫生等事业部门，公共事业管理体制也就主要包括科技事业管理体制、教育事业管理体制、文化事业管理体制、体育事业管理体制、卫生事业管理体制及其他有关方面的事业管理体制。在前期改革过程中，公共事业管理体制改革相对滞后，相应的理论研究也比较落后。自改革开放以来，虽然已有不少学者先后从不同角度，分别对科技体制改革、教育体制改革、文化体制改革、体育体制改革、卫生体制改革等单项事业体制改革进行了一系列探索性的研究，但尚缺乏从整体上对中国公共事业管理体制改革进行的深入系统的研究，因而这也是一个具有开创性的课题。 本文突破了目前国内对公共事业管理体制改革研究仅局限于对现行事业体制进行科、教、文、卫、体的分类改革研究层面，拓宽了公共事业管理体制改革研究的范围，即中国公共事业管理体制改革不仅包含传统事业管理体制的改革，还包括社团及民办非企业单位管理体制的改革。同时提出了科学界定公共事业管理范围的标准，并进行了相关理论分析与实证研究。在以上研究基础上，创造性地提出了市场经济条件下中国公共事业管理的运行模式“现代公共事业管理制度”，并系统设计了制度框架。在公共事业管理体制改革的对策研究中，分别针对事业单位管理体制和社团管理体制的问题以及改革目标，提出了分类改革对策，并在与之配套的相关改革中，提出了事业产权制度、建立事业型市场以及公共事业的社会化发展方向等具有一定创新意义的改革措施。1.1.3.2研究的主要方法本文综合运用历史研究、规范研究、经验比较等多种研究方法，从公共事业管理体制的现状与问题切入，系统分析了公共事业管理体制的改革动因，提出了中国公共事业管理体制改革的目标，即科学界定市场经济条件下中国公共事业的管理范围，探索和构建中国公共事业管理体制改革的运行模式，设计现代公共事业管理制度的基本框架，并研究相应的改革战略与具体对策，以期推动中国公共事业管理体制及其他各项管理体制改革的不断深化、整体推进与配套发展，从而推动中国社会主义市场经济体制的建立和完善。1.1.4 研究思路及论文结构安排本文共分四章。第一章首先界定“公共事业管理体制”的相关概念，从而明确论文的研究对象，接着论述了公共事业管理形成和发展的历史过程、理论基础及其公共事业管理的性质及其主要特征，力图清晰地呈现公共事业管理体制改革研究的相关背景。第二章分析了中国公共事业管理体制的现状与问题，并结合组织变革理论，分析了中国公共事业管理体制的改革动因；第三章针对中国公共事业管理体制的现状及其存在的主要问题，作者提出了科学界定中国公共事业管理范围与建立现代公共事业管理制度的改革思路与目标，进一步明确了本文的研究目的和研究任务；第四章进一步探索和研究了中国公共事业管理体制改革的基本途径、战略步骤、配套条件与对策措施，提出和分析了一系列有待于在实际改革操作过程中加以解决的问题。上面简要概括了本文的研究对象、研究内容和研究方法，从中可以看出，本文从整体上提出了中国公共事业管理体制改革的新问题、新思路、新设想和新对策，对于指导和推进中国现行公共事业管理体制改革，具有一定的理论创新和实践意义。当然，中国公共事业管理体制改革是一项艰巨复杂的社会经济系统工程，牵涉面广、制约因素多，影响深远。本文只是初步探索了其中的一些主要问题，没有也不可能探讨和解决有关公共事业管理体制改革的所有问题，其余的问题尚需以后进一步探索和研究。1.2 公共事业管理体制的相关理论分析 公共事业是一个古老的行业，但却是一个新兴的研究领域。迄今为止，公共事业在我国仍然是一个似是而非的概念，既缺乏统一明确的界定，也缺乏全面深入的分析。作为本文分析的起点，本章首先从分析公共事业管理体制相关概念入手，在对其理论内涵和理论依据研究的基础上，考察公共事业组织形成和发展的历史过程以及公共事业活动的性质、功能、管理特征等，从而为以后各章的具体分析作理论准备。1.2.1 公共事业管理体制的相关概念 为了明确本文的研究对象，在这一节里，我们先来讨论“事业单位”、“公共事业”、“公共事业组织”、“公共事业管理”等几个与“公共事业管理体制”有关的基本概念。在学术界，公共事业的概念一经提出，就存在着不同认识。套用美国学者尤劳的比喻，“公共事业”这一概念的核心特征“也许就是其含义的不明确性”。事实上，它就像尼斯湖的怪兽：人们可以肯定地说它“不是什么”，但很难说它“是什么”。 在我国，人们往往将公共事业等同于“事业单位”，用事业单位的概念取代公共事业的概念。其实，两者之间密不可分，但却不是同一概念。“事业单位”虽然构成了公共事业的主体，但囊括不了公共事业的全部。况且改革开放以来，事业单位概念本身也发生了很大变化，它的内涵与外延与传统上的定义都不可同日而语。尽管如此，我们的讨论还得从传统的“事业单位”的概念出发，通过剖析传统定义的局限性，也许更容易找到认识问题的捷径。在西方国家，没有事业单位的概念，事业单位应该纯粹是中国的“土特产品”。因此，在这里我们无法直接对中外概念做类比分析。在我国，有关事业单位的概念当初大都是从编制管理的角度来界定的。1963年7月国务院关于编制管理的暂行规定中规定“凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制”。这个定义强调的是其范围，界定的标准则主要是经费来源。1984年全国编制工作会议关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法（讨论稿）中规定：“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。可以看出，80年代事业单位的表述较60年代有了变化：不是通过经费来源，而是通过对其活动的性质和活动的目的来进行界定。这表明随着经济体制改革的深入，事业单位也面临着管理体制的变革，仅以经费来规定事业单位的范围，不利于推动公共事业的改革。但是，这个定义也存在缺陷：首先，它并没有指明事业单位的社会角色或地位。而这对于事业单位的活动性质的界定又是十分重要的。其次，这个概念虽然宽泛，但从中却看不出它所包容的公共事业的其他活动，如同样具有公共事业性质的其他非营利组织、中介组织等。1990年，国家统计局、人事部、劳动部、国家计委联合发布的关于在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定中有关事业单位的定义解决了上述第一个问题。在这个规定里，明确指出“企业、事业、机关的划分应以独立核算单位作为划分的基本依据”，并规定事业单位“指从事为生产和生活服务以及为提高人民科学文化水平和素质服务的独立核算单位”。可见，进入90年代以后，随着事业单位在改革中经费、编制、劳动计划等的进一步放开，对事业单位除了从其活动的属性和服务的目的加以界定外，开始注重事业单位在社会生活中的独立地位。 为适应事业单位在改革中的变化和发展，1998年10月25日，朱鎔基总理签署第252号国务院令，发布了事业单位登记管理暂行条例。本条例的第一款对事业单位的概念重新界定为：“国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。与前面的定义相比，新的定义对事业单位的界定没有沿用过去的以经费、编制等对事业单位的界定方式，而是适应事业单位在改革中逐步进入市场的情况，把握事业单位的发展方向，从事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面对社会主义市场经济条件下事业单位的内涵做出界定。应该说，新的事业单位的概念更接近于公共事业的概念，因此是一个较大的进步。首先，从设立宗旨来看，新的定义中明确指出，事业单位的服务宗旨是“为了社会公益目的”。以社会公益为目的，一般是指追求不特定多数人的利益，而非局部的、某一部门或团体的利益。这也正是公共事业所奉行的宗旨和目标。这样来规定事业单位的设立宗旨，不仅表明了举办事业单位的目的，而且也将事业单位与其他社会组织区别开来。换言之，一切公共事业组织如学校、医院、福利院等都是为广大人民群众提供社会服务的机构，因此，必须把社会效益放在第一位，不能混同于以营利为目的的企业。其次，从举办主体来看，新的定义中将事业单位的举办主体限定在“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”，这种限定从举办主体的角度界定了事业单位和其他社会组织之间的界限。其中，定义中的“其他组织”指事业单位、社会团体和由国务院机构编制管理机关核定，经国务院批准免予登记的团体以及国有企业。“国有资产”指国有的事业资产，即由事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计算的各种经济资源的总和，包括国家拨给事业单位的资产，以及接收捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。其他组织利用国有资产举办的事业单位大体有以下三种情况：一是事业单位利用国有资产举办的，如普通高等学校的医院；二是人民团体或经国务院批准免予登记的团体利用国有资产举办的，如全国总工会、妇联、侨联、台联、共青团、科协、工商联等举办的医院、学校、幼儿园等；三是国有企业举办的，如中国汽车工业总公司、中国石油化工工业总公司、中国电子工业总公司等举办的职工医院、子弟学校等。再次，从活动性质上看，新定义中，将事业单位界定为“社会服务组织”，这是对事业单位活动属性的限定。也就是说，事业单位具有社会服务的属性，其主要职能是为生产服务，为改善人民文化生活服务，为增进社会福利服务。作为社会服务组织，它不同于国家机关、也不同于政党和企业，它是通过提供精神产品和服务，满足人们发展和享受的需要。因此，事业单位的服务对象是整个社会的各个领域与方面，这一点决定了事业单位的分布领域也十分广泛。通常所说的教育、科技、文化、卫生等只是事业单位的几个主要领域。由上述分析可见，新概念对事业单位内涵的界定所涉及的面要宽得多，基本上包括了公共事业的各个领域。但也应该看到，它对事业单位内涵的界定也带有过渡时期事业单位的特点，并为事业单位的改革留有一定的空间。比如，新定义中仍然留有计划经济体制下形成的政府主导的“官办模式”的痕迹，而实践证明，事业单位“官办模式”已难以适应市场经济条件下人们日益增长的精神文化需求，也不能充分体现社会主义的优越性，亟待改革与完善。当概念由“事业单位”扩展为“公共事业”时，不难发现，界定公共事业可以依据不同的标准，使用不同的方法，而结果往往是使问题变得更加复杂。从法律角度的界定可能更多地着眼于公共事业组织的法律地位，从财政的角度界定更多地侧重于公共事业组织的资金来源，从功能角度的界定依据的是公共事业组织的功能和目标，从机制的角度界定其着眼点可能是公共事业组织的基本结构和运行方式。不仅如此，即使能够用“是什么”的方法加以界定，公共事业的研究仍然缺乏“共同语言”：同一名词在不同国家有不同的含义，同一现象在不同的国家有不同的名称。那么，出路何在呢？有效的做法可能是避开“定义的陷阱”，从排除“不是什么”来界定“是什么”。正如希克斯所说，界定概念的工作既可能起到“昭示”的效果，又可能产生“障目”的作用。更重要的是如何使用一个概念，而不是如何界定它。2 遵循“避开定义陷阱”的原则，在综合比较的基础上，本文认为，凡具有以下几个特征的组织可以被视为公共事业部门的一部分：1.非政府性。公共事业中的诸多行业，如教育、文化、广播影视、出版、体育、旅游等，其基本功能是以社会公益为目的，以促进人的全面发展为宗旨，因此它是“非政府组织（NGO）”。不过，在很多场合，非政府组织的提法很容易使人产生误解。因为，所有私营机构，包括活跃在市场上的成千上万个私营企业，都是非政府组织。2.非营利性。公共事业部门是不以营利为目的的向社会提供服务的组织。它是介于政府组织、营利机构之间的一切社会服务组织。公共事业部门执行不产生利润的社会职能，专门提供那些不能由政府及企业充分提供的社会服务。非营利性强调的是其组织宗旨不是为了营利，但这不等于说它们不可以营利。只不过是说它们所赚取的收入必须服务于组织的基本使命，用于扩大向社会所提供的服务数量和质量。3.非特定多数性。公共事业组织没有特定的服务区域，它的服务面向全社会不特定的多数人的利益，这一点与行政机构大不相同。行政机构一般都有特定的管理或服务对象，而公共事业组织很少面向特定的对象或局部人的利益。4.非实物生产性。一般来说，公共事业的工作性质，是以生产知识和精神产品为主要劳动成果的，因此，知识密集、以脑力劳动为主就成为它的一个显著特点。但它与物质生产部门一样，其运行也是一个投入产出的过程，也存在一个对资源如何进行优化配置的问题。5.非权力依附性。公共事业部门以“服务”为第一要义，它不像行政部门那样，代表国家行使行政权力。就公共事业的运行来说，中介性是其本质属性。通过服务，沟通了政府与社会、政府与市场、政府与企业，以至于企业与企业之间的商务和法律关系，使整个社会按照一定的规则运行。公共事业组织有一定的组织秩序、活动章程，能够独立承担法律权利和责任，是民法意义上的法人，因此，它不依附于任何单位和组织而存在，自己进行独立核算。所谓“公共事业管理”，就是指对于上述公共事业部门及其公共事业活动的管理，而我们所要研究的所谓“公共事业管理体制”，即指国家对于上述公共事业部门及其公共事业活动所采取的各种管理组织、管理制度、管理方式与管理手段等的总称。总之，本文的研究对象就是这里所界定的“公共事业管理体制”；本文的研究任务就是在“公共事业”管理范围之内，对于中国在计划经济体制下所形成的传统事业管理体制进行历史研究与实证研究，对于当代发达市场经济国家及其他各类有代表性的国家或地区的相应的公共事业管理模式、相应的第三部门发展政策进行比较研究，对于中国现行公共事业管理体制改革及其方向、目标、途径、对策等进行规范研究与实证研究；本文的研究目标是在进行上述研究的基础上，探索中国公共事业管理体制改革的目标模式与基本对策，以推动中国公共事业管理体制、企业管理体制、行政管理体制及其他各项管理体制改革的不断深化、整体推进与配套发展，从而推动中国社会主义市场经济体制的建立和完善。1.2.2公共事业组织发展的历史过程与理论分析1.2.2.1公共事业组织发展的历史过程从事业单位向公共事业的扩展已如前述，在西方，没有公共事业这一概念，但却有一个与之相近似的概念“非营利组织”。一般地说，所谓非营利组织是指那些在政府组织体制之外的、非营利性的社会组织，如学术研究机构、教育培训机构、医疗保健机构、专业协会、工会、体育组织、商会、青年组织、志愿组织、民间基金会，各种致力于发展的公益团体，民间自助组织，慈善机构，等等。从范围上考察，我们认为，“非营利组织”的概念与公共事业的概念还是比较接近的。两者基本上都是以社会公益为目的，非强制、非等级和非利润取向的网络型体制。但与事业单位的概念相比，非营利组织的概念显然要宽泛得多。近一二十年来，非营利部门在世界各国的运作实绩以及对其所作的研究表明，这一部门体现着人类社会的又一项重大的组织制度创新，在实现人类社会发展目标上具有深厚的潜力，在21世纪里其绝对地位和相对地位都将会大大跃升。同样，公共事业在我国也是方兴未艾，显示了旺盛的发展势头，但这种公共事业与我们传统意义上的事业单位远不是一回事，它是在传统的事业单位基础上的新的发展。公共事业的发展有其历史的必然性。在我国，1978年以前相当长的时期里，社会经济发展领域中运用的是通常所说的计划体制。传统的计划体制的基本特征是政府控制一切。在经济领域里，大大小小的事务都被置于政府的直接控制之下，所有的经济组织要么本身就是政府机构，要么就是政府的附属机构。同时，这种计划体制不仅局限于经济领域，在社会领域里也存在着类似的问题：即政府及其附属组织直接控制和从事各种活动，政府体制的性质与活动方式也贯穿到社会领域，如等级制，通过运用强制力量去实施行政式的管理等。事业单位就是在这样的背景下形成的，事业单位不仅有着特殊的形成发展过程，而且因此获得了特殊的意义，是一种特殊类型的组织。这样的事业单位是在新中国成立以后，国家通过政权力量建立起来的，并且直接或间接地隶属于各级党政军机关。因此，事业单位从一开始就与自然形成的单位不同，它们不仅是专业化的工作场所，而且是负有某种特殊使命的社会组织。这种特殊的性质主要体现在以下几个方面：第一，事业单位组织的行政性。虽然各种事业单位的专业性质不同，但它们都以不同的方式隶属于国家政权，国家政权也以不同的方式将一定的行政权力注入事业单位，使事业单位承担着一定的行政职能。而且不同事业单位之间拥有的权力和可以支配的资源有明显的差别。因此，事业单位也就有了行政级别。第二，事业单位行为的非自主性。各种事业单位都必须隶属于一定的上级部门或政府部门，同时必须听命于“上级部门”。事业单位中的党组织还直接发挥着领导作用。这样，事业单位就成为一种没有自治权的依附型组织。第三，事业单位功能的多样性。每个具体的事业单位，如学校、医院等，都有自己在专业分工基础上形成的专业功能，同时，每个事业单位还承担着党的路线、方针政策的政治执行功能，以及安排单位内部职工的生活福利等多方面的功能。这样一种事业单位的体制是与计划经济体制下国家的权力模式相适应的，成了计划经济的实现方式，维护了计划体制所要求的社会秩序和政治秩序。然而，这种由政府直接全面地管理社会的体制虽然在特定的历史时期有其积极意义，但从长期来看束缚了我国社会发展的活力，阻碍了我国社会的发展。显而易见，使政府逐步从社会领域里的直接操作性事务中解脱出来，建立、培育和扶持各种社会服务性组织去承担各种社会职能，从事各项社会服务活动，是一个总的趋势。向小政府、大社会的过渡是不可避免的，也是有利于中国的社会经济发展的。事实上，改革开放以来，伴随着我国整个社会发生的广泛而深刻的变化，传统的事业单位体制也在发生着悄然的改变。社会的全面变化对事业体制影响较大的有两个方面：一是社会资源分配方式的改变；二是国家权力从社会生活的某些领域撤出。在改革过程中，国家放松了对资源的全面控制，社会资源逐步由国家的全面垄断开始向全社会转移。与经济资源逐步地主要通过市场配置的步伐相一致，国家权力也从社会生活的某些领域撤出。在将一些事业单位推向市场的过程中，为了使这些经济和社会组织能够根据市场的需要自主运作，国家放松了对它们的严格支配和限制。这些组织原来所承担的行政功能逐步淡出。在这样的背景下，中国的事业单位体制与改革前的事业体制相比已经有了很大的不同，在一些方面甚至是根本性的改变。这种变化的突出特征，即表现为由传统事业单位向公共事业的扩展。特别是80年代初以来，有三个重要的新现象表明了这种扩展。首先，社团组织的数量急剧增加。所谓社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同愿望，按照其章程开展活动的非营利性社会服务组织。截至1996年，全国性社会团体有1800个，而“文化大革命”前只有近百个，地方性社会团体有约20万个，而“文革”前只有6000个。社会团体与传统的事业单位是有区别的，它是由公民自愿组成的，实行会员制的非实体组织。但是，它同样承担着一部分社会服务职能，因此把它排除在公共事业领域之外显然不妥。第二个迹象，是民办非企业单位迅速发展。所谓民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。目前，全国的民办非企业单位有70多万个。民办非企业单位虽然在举办主体与资金渠道方面不同于传统意义上的事业单位，但它所从事的是特定领域的社会服务活动，理应划入公共事业范围之内。第三个迹象，是各种性质不同、形式各样的社会服务组织如新型合作组织、互助信贷协会、社区组织、公民基层自治组织，以及志愿者活动和公民在政府体制之外参与社会服务的活动，如雨后春笋般层出不穷。上述三种迹象是紧密联系在一起的，它们在不同程度上，都具有非政府性、非营利性、非特定多数性、非实物生产性和非权力依附性的特征。这些新型的公共事业部门都是在改革开放的过程中，适应经济体制的发展变革而出现的。它们与传统的事业体制有着很大的区别：它们本身不再具有国家赋予的实施于社会的行政权力，不承担行政职能，也没有行政级别，它们的生存权和发展权不是某个“上级单位”给予的，因此它们也不依附于某个“上级单位”。公共事业的蓬勃发展，在促进中国经济发展和社会进步方面发挥着越来越大的作用，它对整个社会生活和政治生活的影响也必将是全面和深刻的。1.2.2.2 公共事业组织存在与发展的理论分析公共事业是在一定社会背景下相应于一定的“问题”而存在与发展的。公共事业部门存在与发展所对应的问题就是中外学者频频提到的“市场失灵”与“政府失灵”问题。但这些问题在中国与西方所具有的内涵极其不同。人类社会的发展，是通过特定的组织制度实现的。在现代，企业组织、政府组织是人类社会实现发展的两套基本的组织制度工具。人们为了追求个人的经济权利，通过自由交易提供私人物品的市场化过程，产生了现代企业制度；同时，人们为实现个人的政治权利，通过民主选择公益代理人，并由他在法定范围内行使权力去提供公共物品的民主化过程，产生了现代政府制度。应该说，这两套制度工具在发展过程中的积极作用以及不可或缺性已为世人所认识。但是，这两套组织制度工具各自都有其内在的局限性。在公共利益的维护上，市场是网络型的体制，人们自愿、平等地在市场中从事活动，但市场是利润取向的，因此它所提供的公共服务具有局限性；在一定条件下，政府的活动具有社会公益性，但政府是垂直等级式体制，带有强制性。由于这两种组织制度的不足，就产生了一种非政府、非营利性的组织，即公共事业组织。应该说，三种组织的存在都是社会选择的结果。社会从经济方面讲，要解决的基本问题是如何利用有限的资源，有效地满足人类的需要。为了解决这个问题，社会需要确立三个方面的组织及其相应制度，以分配资源、组织生产、满足需要。历史告诉我们，任何一个社会都不可能独尊一种组织，排除另两种组织，而很好地解决上述问题。这是因为，就任何单一组织来说，其缺陷都是无法弥补的。比如，人们选择营利机构来分配资源、满足需要，虽有足够的理由，但缺陷也显而易见。首先，在现实的市场上，信息不可能是充分的、对称的，供求双方在决策时不可避免地要面对一系列不确定因素；同时，市场竞争也不可能是完全自由的，不同形式、不同程度的垄断不可避免地存在着。这些因素都会导致营利机构的权力堕落，有机会通过损害对方利益谋取利润。另外，有些产品的生产具有自然垄断性质，有些产品具有公共物品性质，这些产品显然不可能，或不适宜由市场营利组织来提供。那么，市场营利组织的这些局限如何克服？人们自然想到了政府。当社会的许多目标利用营利机构不能实现时，社会可以利用政府的力量去实现。政府有能力引导民众去实现一个目标，如果这个目标是一个完全符合国民意愿的集体目标的话，那么，政府的这种力量无疑是符合有限资源有效利用的要求的。但是，利用政府组织来分配资源和产品，从有效利用有限资源的角度看，同样有很大局限。如政府不可能得到足够多的有关资源供给和产品需求的信息；官僚制和等级制缺乏灵活性，不可能选择交易成本最低的资源分配方式。同时，政府权力的滥用有可能滋生腐败，等等。在这种情况下，公共事业组织作为一种资源分配和满足需要的组织形式，就有了产生和存在的客观基础。当然，仅靠公共事业组织去完成分配资源、组织生产和满足需要的任务，是不可能的。但是，缺乏这一组织在资源利用和满足需要方面的作用，社会同样不能很好地完成利用有限资源满足人们需要的目标。事实上，任何社会广义上都有“政府”与“企业”之外的领域，或叫政治领域、经济领域之外的社会领域，而这三个领域的发展从来就是互相关联的。公共事业部门及其所从事的公益事业被广泛认为属于社会领域，而这一领域一般认为应当相对于政治、经济领域具有独立性。因此，公共事业组织可以看成是这样一种机制：它是以超越“国家主义”与“市场主义”，为解决现代发展问题而产生的一种制度创新与组织创新。从“政府失灵”、“市场失灵”的角度上看，公共事业组织存在与发展的具体机制可以做如下描述：由于“搭便车”导致在公共物品供给方面的市场失灵，市场便把公共物品供应职能推给了政府。可是由于人们对公共物品需求的偏好极为多样化，政府不可能满足所有社会群体的公益需求偏好，导致在公益方面的“政府失灵”。另一方面在某些私人物品的供应中由于信息不对称，导致“契约失灵”或私益方面的“市场失灵”。3于是，这两种“失灵”便催生了非政府、非营利的公共事业部门的产生和发展。这种机制可表示为图11。政府组织营利组织公共事业组织政府失灵市场失灵市场失灵政府失灵图11三种组织的存在与发展机制显然，公共事业是针对政府、市场之弊的一种“创新”。公共事业组织以新的面貌、新的方式通过新的机制在市场与政府失败了的领域积极开展活动，它对以传统增长为中心的片面发展向以人为中心的可持续发展的转变具有重要意义。在解决可持续发展问题上，如消除贫困、农村发展、教育、卫生保健、妇女儿童保护、扶持中小企业发展、生态环境保护、人口控制、提供各种社会服务等方面，事实证明，它们是不可缺少的角色。当然，公共事业组织本身也是某种制度与组织土壤的产物，它的任何“创新”都不能脱离其“被创造”的土壤。在中国，发展社会经济单靠政府国家体制是不行的，单靠企业市场体制也是不行的，仅靠这两者的结合也同样是有缺陷的。随着我国社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转换，客观上需要一种现代的公共事业组织来从事大量的社会服务活动，以填充政府与企业都力所不及或者不适于进入的那些领域。1.2.3 公共事业组织与其他组织的关系前面我们已经讨论并大致地对公共事业概念进行了界定，但是，到目前为止，我们仍难以准确描述出公共事业组织究竟是怎样的一种组织，为了深入剖析公共事业作为一种社会服务组织的性质，我们需要通过对不同类型的组织进行比较分析来进一步加以阐述。1.2.3.1公共事业组织与政府行政机关政事不分是我国行政管理体制中存在的重要弊端，由于长期以来事业单位的编制、工资和福利待遇等参照国家行政机关执行，形成政事职能不分、政事合一等情况，随着经济体制改革的深入和政府职能的分解，公共事业领域在社会生活中的地位和作用越来越突出，政事分开已成为必然趋势。在这种情况下，公共事业组织已不再承担政府的行政职能，成为具有独立地位的一种组织形态。二者的主要区别集中表现在两个方面：第一，性质不同。行政机关是代表国家行使行政权力的机构，公共事业组织是从事某一特定领域社会服务活动的实体组织。第二，职能不同。行政机关的主要职能是依法管理国家和社会事务；公共事业组织的职能是提供某种服务满足人民的社会文化生活需求。尽管在现实生活中，政府也承担着一定的公益责任，但它不是社会服务组织，它是通过行政权力和强制力量履行社会公益义务的。这是两种组织之间最显著的区别。1.2.3.2 公共事业组织与非营利组织非营利组织（NPO）是不以营利为目的向社会提供服务的组织，它是介于政府组织与营利机构之间的一切社会组织，又称“第三部门”。近年来，对非营利组织相关议题的研究在国内外已受到学界人士的重视。然而，非营利组织在中国社会里究竟是指哪些类型的组织？其范围有多大？它与我们所说的公共事业组织是什么关系？这些问题仍在探索之中。在国外，它通常指非政府的各种公益机构，包括慈善机构、中介组织和互惠组织等。这里的问题在于：非营利组织只是美国的传统用法，因而存在某种程度的“国家盲点（country blindness），即某个国家特定用法难以推广到其他国家。按照我们前面的界定，我国的公共事业组织应该包括事业单位、社会团体、民办非企业单位、社会中介机构以及其他各种以社会公益为目的的组织。从大致的范围来看，它与非营利组织基本上是可以相互替代的两个概念，公共事业组织只不过是非营利组织的本土化。但是，在我国现阶段还不能直接将两个概念简单划上等号。因为在西方大都是“民办性”的非营利组织，在我国许多还是“准政府机构”。因此也基本上实行的是双重管理体制或叫“双重许可制度”。比如，事业单位与社会团体两者在认可和管理制度上是有严格区别的：社会团体是由公民自愿组成的，实行会员制的非实体组织；事业单位则是由特定机关审批，按照专业需要确定其组织形式的专业技术实体组织；社会团体是经依法登记取得社会团体法人资格后成立，事业单位经审批机关审批后成立，成立后再依法进行事业单位法人登记。这样，社会团体和事业单位各自具有不同的管理条例。1.2.3.3 公共事业组织与民办非企业单位在我国，事业单位与民办非企业单位都是从事特定领域社会服务活动的非营利性的实体组织，它们都属于公共事业组织，只不过二者举办主体和资金渠道存在着不同而已。从举办主体来看，民办非企业单位举办主体是企业事业单位，社会团体和其他社会力量以及公民个人；事业单位的举办主体是国家机关和特定的社会组织。从资金渠