三峡工程(防洪、发电、航运)政策评估.doc

三峡工程（防洪、发电、航运） 政策评估评估项目名称：三峡工程（防洪、发电、航运）评估评估形式：报告书评估人：华东交通大学10公管1班 评估报告提交日期：2012年12月4日一、评估对象三峡大坝建成后对于防洪、发电、航运所产生的一系列效果与影响二、评估背景和目的长江是亚洲第一大河，流经180万平方公里，水蕴含量占全国的40%。它不仅给长江流域带来了富饶，也给沿江居民带来灾难。远的不说，近现代以来，1931年、1935年、1949年、1954年以及1998年，长江都发生了全流域性的大洪水，人员伤亡惨重。对长江的治理问题，牵动着无数仁人志士的心。位于中国重庆市到湖北省宜昌市之间的长江干流上。大坝位于宜昌市上游不远处的三斗坪，并和下游的葛洲坝水电站构成梯级电站。它是世界上规模最大的水电站，也是中国有史以来建设最大型的工程项目。水电站大坝高185米，蓄水高175米，水库长600余公里，安装32台单机容量为70万千瓦的水电机组，是全世界最大的（装机容量）水力发电站。三峡工程的总体建设方案是“一级开发，一次建成，分期蓄水，连续移民”。工程共分三期进行，总计约需17年，目前已全部完工。从三峡工程筹建的那一刻起，它就与各种争议相伴。关于三峡工程的是是非非、风风雨雨，到今天也没有停息。所以此次我们将对三峡工程进行系统的政策评估，从成本效益分析法分析三峡工程政策效果，同时采用其他政策评估方法试图对长江三峡工程的政策效果进行比较全面的评估三、 政策制定（1）问题的提出和方案的制定三峡工程的提出，完全是从我国自然的、社会的客观实际出发，由党和国家领导人提出的。长江流域水旱灾害频发，从1860年到1954年，共发生5次特大洪水，给流域内的人民的生命财产带来了巨大的损失，对国家经济造成很大的影响。解决中下游的防洪问题必须采取各种综合治理的措施，其中兴建三峡工程是各项治理措施中的一个关键工程。此外，通过三峡工程的实施，不仅可以缓解中下游经济中心地区的能源危机，还可以提高川江航道通过能力，降低航运成本，增加中下游枯水期流量，有利于实现南水北调以及灌溉、水产、旅游、库区养殖等效益。三峡工程的提出和政策的制定，按照了政策制定的实际依据和理论依据，遵循了科学化和民主化的原则。在政策制定的具体过程中，还遵循现代政策科学的要求，充分考虑了成本效益的原则。经过多次的论证，从全国大局和综获效益出发，提出了现行方案并非最佳方案但却是最为适用且较佳的方案。（2）列于政府议程由于三峡工程是党和国家领导人提出的问题，所以在提出问题的同时也列入了政府的政策议程。1958年初，周恩来亲自负责该项工作，召开有关会议，提出报告。随着“文化大革命”的结束和以经济建设为中心的新时期的开始，三峡工程又再次提上政府议程。国务院指定专门机构负责组织各方面的专家，分专题进行研究论证并提出各种政策方案或报告，经过充分讨论论证和征求各方面意见，最终同意兴建三峡工程。（3）政策合法化三峡工程事关大局，须经国家最高权力机关的批准。国务院于1992年1月将三峡工程议案提请全国人民代表大会审议。邹家华副总理于1992年3月21日，向全国人民代表大会第七届第五次会议做了关于提请审议兴建长江三峡工程议案的说明。全国人大七届五次会议于1992年4月3日通过了关于兴建长江三峡工程的决议。至此，三峡工程的政策采纳和政策合法化过程就宣告完成。四、 三峡工程政策成本分析成本分析内容主要包括：三峡工程总投资、三峡工程淹没的实物成本、三峡库区对口支援成本。据统计，枢纽工程总投资为900.9亿元，水库淹没处理及移民安置费用共400亿元，其中，湖北省为53.51亿元，重庆市为315.55亿元，中央支配30.93亿元。(1)国民经济评价按影子价格和10的社会折现率，对三峡工程本身的投入、产出和早建、晚建、不建三峡工程进行了动态经济分析。计算结果表明，三峡工程的净现值(即产出总现值减投入总现值)为131.2亿元，经济内部收益率为14.5。按规定，净现值大于零，或经济内部收益大于10，建设项目是可以接受的。(2)财务评价根据国家现行的财税制度和现行财务价格，分析了三峡工程的获利能力和贷款清偿能力。根据以电养电的方针和有关规定，设想的资金采源是： 自有资金(包括葛洲坝电站和三峡投产后的收入)占64.7；防洪、航运分摊的投资74.5亿元，豁免本息，由国家基建投资占11.9；国内贷款109.8亿元，占17.5，年利率9.35；国外借款37.1亿元(10亿美元)，年利率8.5。三峡工程从第12年起机组陆续投产后，本身收益可以基本满足后期工程施工的资金需求，故筹措三峡建设资金的关键是前12年。前12年需要资金180.3亿元，除去自有资金，实际需要筹措的资金总额为153.1亿元，其中国家基建投资22.8亿元，国内贷款76.8亿元，短期债券5.0亿元。按500kw末端上网电价9.3分kwh (这一电价是按10的投资利润率测算的，低于新建水、火电站的电价)计算，财务内部收益率为11，利税率为12.1，贷款偿还期和投资回收期均为20.6年，即在工程全部竣工后的次年，就可以还清全部贷款和回收全部投资，说明三峡工程在财务上是可行的。(3) 国家承受能力分析三峡工程的总投资仅占工程建设期(19892008年)国民生产总值、国民收入(均以1986年不变价计算)0.73和1.23，低于宝钢一期工程和攀枝花钢铁基地建设总投资所占份额。所需三大材料(钢材、木材、水泥)消耗量占施工期国内生产总量的0.12一0.33，所需外汇约10亿美元。国家完全有能力承担。(4)物价上涨对经济评价影响在国民经济评价中，投入物和产出物均采用影子价格，并以规定的折现率计算出评价的主要指标，物价上涨对评价结论没有影响。财务评价采用1986年末财务价格，若投人物价格上涨，则电价也应同步上涨，因而对财务评价的结论也没有重大影响。据估算，如投资上涨30，电价需由9.3分kwh提高到12分kwh，这一电价仍是较低的，贷款偿还期和投资回收期仍基本不变。五、 三峡工程政策效益分析三峡工程的效益不可估量，我们仅从防洪、发电、航运方面分析其效益。（1） 防洪功效三峡工程可以非常有效控制洪水，被认为是三峡工程最核心的效益。中国是非常典型的东南季风气候，降雨分布非常不均匀，长江从宜宾到武汉也是地上河，过去两千年的统计不到十年发一次洪灾，98年洪灾大家还是记忆犹新。防洪是兴建三峡工程的首要出发点和目标。由于三峡水利枢纽工程位于长江中游与下游的分界处，工程建成后在重庆至宜昌段形成巨大水库，当水位达到海拔175米时，水库可拥有2215亿立方米的防洪库容，可有效调节和控制长江上游暴雨形成的洪水，对长江中下游平原地区，特别是对荆江河段的防洪具有决定性的作用，三峡水库的泄洪闸最大泄洪流量是按照1870年长江大洪水为设计依据，泄洪流量可达每秒10.25万立方米，是世界上泄洪能力最大的泄洪闸。其洪水调节能力强大，可以消减洪峰流量高达2.7至3.3万立方米每秒。该水利工程可以有效控制长江上游洪水，受其保护的长江中下游的地区，其人口大约为1500万，土地约为2300万亩。通过调节洪水到达前所调节的实际坝前水位以及泄洪流量，至少可实现不同的防洪目标，甚至可以抵抗千年一遇的洪水使荆江河段防洪标准由现在的约十年一遇提高到百年一遇。即使遇千年一遇的特大洪水，可配合荆江分洪等分蓄洪工程的运用，防止荆江河段两岸发生干堤溃决的毁灭性灾害，减轻中下游洪灾损失和对武汉市的洪水威胁。长江三峡工程，是直接确保中下游防洪体系内近2300万亩耕地和1500万人民生命财产及京广、京九铁路大动脉安全的守护神。国家工程名称所在河流库容（亿立方米）年径流量（亿立方米）泄洪能力（立方米/秒）建成年代委内瑞来古里卡罗尼河13801537300001986前苏联克拉斯诺耶尔斯克叶尼塞河733885120001967中国丹江口汉江209379490001973中国三峡长江39345101000002009防洪能力比较不足之处通过调节洪水到达前所调节的实际坝前水位以及泄洪流量，至少可实现不同的防洪目标，甚至可以抵抗千年一遇的洪水。然而由于长江下游有多条支流汇入，因此长江下游地区的防洪任务，并不能享受太多三峡工程的防洪调节能力。（2） 发电 功效三峡工程最直接的经济效益是发电。三峡水电站左岸厂房安装14台水轮发电机组，右岸厂房安装12台，总共装机26台；单机容量70万千瓦，装机总容量为1820万千瓦，年发电量为8468亿千瓦时。主管三峡发电的长江电力现已将三峡电能搭接上4条大电网，作为中国的巨型电源点，非常靠近华东、华南等电力负荷中心，所发的电力将主要售予华中电网的湖北省、河南省、湖南省、江西省和重庆市原万县所辖区、涪陵所辖区，华东电网的上海市、江苏省、浙江省、安徽省，以及南方电网的广东省。三峡的上网电价按照各受电省份的电厂平均上网电价确定，在扣除相应的电网输电费用后，约为0.25元。由于三峡电站是水电机组，它的成本主要是折旧和贷款的财务费用，因此利润非常高。截至2008年10月29日，三峡电厂累计发电量达到2700多亿度，已产生巨大经济效益和生态效益。按每度电0.3元人民币计，已经收回成本810亿元。26台机组投产后，年发电量可达847亿度，由此每年可减少煤耗4000-5000万吨，少排放二氧化硫200万吨、一氧化碳1万吨和大量工业废水，并收回成本250亿元。三峡工程所提供的电力资源，如果以火电来算，就意味着要多修建10座180万千瓦级的火电站。截至2012年7月4日三峡电站发电量累计达到5648亿千瓦时，相当于从滚滚长江中捞起了近2亿吨标准煤，减排二氧化碳4亿吨、二氧化硫500多万吨。国家名称发电机组数装机容量（万千万）发电总量（亿千瓦时）工期（年）中国三峡大坝261820846.817巴西伊泰普大坝18126075016发电能力比较不足之处在三峡建设的早期，曾经有人认为三峡水电站建成后，其强大的发电能力将会造成电力供大于求。但现在看来，即使三峡水电站全部建成，其装机容量也仅及到那时中国总装机容量的2%稍强，并不会对整个国家的电力供需形势产生多大影响。而且自2003年起，中国出现了严重的电力供应紧张局面，煤炭价格飙升，三峡机组适逢其时开始发电，在它运行的头两年里，发电量均超过了预定计划，却仍然供不应求。（3） 航运功效自古以来，长江三峡段下行湍急，唐代诗人李白的诗早发白帝城“朝辞白帝彩云间，千里江陵一日还，两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山。”。但同时，船只向上游航行的难度也非常大，并且宜昌至重庆之间仅可通行三千吨级的船舶，所以三峡的水运一直以单向为主。到三峡工程建成后，该段长江将成为湖泊，水势平缓，渠化了重庆以下川江航道，消除了坝址至重庆之间所有滩险、单行控制河段和重载货轮需牵引段，川江全线实现全年昼夜通航。重庆至宜昌航道维护水深从2.9米提高到3.5米至4.5米，万吨级船队有半天左右时间可直达重庆，上游许多原不能通航的支流具备了通航条件，航道通过能力大幅提高。通航条件的改善，提高了水运运输的安全性，降低了运输成本。库区航道平均每年发生水上交通事故件数下降了2/3，重大交通事故件数是蓄水前的1/17。水运每千吨公里的平均油耗由蓄水前的7.6千克下降到2010年的2.8千克。川江航运的优势得以充分显现，黄金水道名副其实。如今，水运已成为三峡库区的主要运输方式，原来只占库区货物运输周转量30%的水运，现已增加到70%。上海至重庆畅行无虞，东西物资往来融通，千里峡江成为连通中国东中西部发展的水上高速公路。开发长江，建设三峡，世纪梦圆。近年航运量一览不足之处目前，下游航道不能满足进江海轮大型化的要求，中游航道枯水季节滞航、碍航现象突出，大量的船舶都要减载通过，上游三级航道的延伸任务尚未完成，原设计万吨级船队常年到达重庆港仅是一个设想。同时，各地港口建设欠账多，规模小、功能单一，大多数港口仅限于传统的装卸和集疏运中转业务，不适应发展现代港口物流的需要。特别是三峡库区在原有港口码头被淹没，按照“原规模、原标准、原功能”的原则进行搬迁后，其附属设施建设严重滞后，港口运行十分困难。六、 评估结论（1）三峡工程功效的重要地位 三峡工程的建立收效显著，从防洪、发电、航运来看，工程不但可以为经济发达、能源短缺的华东、华南、华中地区提供大量的清洁电力，而且可以改善长江流域的生态环境，带动西部贫困地区经济发展，促进长江流域以至整个中国经济社会的全面可持续发展。随着三峡二期工程蓄水、通航、发电三大目标的顺利实现，三峡工程的社会效益和经济效益正日渐显现。（2）三峡工程发电、防洪、航运建设中主要问题 三峡工程自1994年实施以来取得了很大的进展，但以上三个方面存在的问题也日益显现防洪能力单一，下游地区收益小，设计不足装机发电量无法完全满足经济增长需求，前期准备阶段评估不足 航运的设施建设不足限制了航运业的发展，中后期阶段应对策环境变化准备不足（3）对策和建议 改善政策评估系统，提高政策评估质量，加大对政策制定前的分析与论证，做到长远全面的制定政策，减少损失弥补不足 合理调配使用电量，避免中下游地区的过度集中依赖，抓紧改造和升级电力系统 加大后期对航运设施的投入与建设，努力提高航运的综合能力7 / 7