国家审计与地方政府隐性债务治理——以马克思主义权力观为视角.pdf

72文史天地2023年第3 期中共桂林市委党校学报国家审计与地方政府隐性债务治理以马克思主义权力观为视角程艺萍1,2谢耄宜1,3(1.中南大学马克思主义学院，湖南有长沙410083；2.湖南艺术职业学院马克思主义学院，湖南长沙410100；3.保险职业学院继续教育学院，湖南长沙410114)【摘要】文章基于马克思主义权力观的理论框架和国家审计相关专业知识，从理论层面分析了地方政府隐性债务存在的原因、危害，以及国家审计在治理此类债务中的作用和现实意义，同时提出了完善地方政府负债风险防控机制的建议，从而帮助政府提高财政稳定性、避免财务风险发生。文章首先对地方政府隐性债务的概念、形成原因及其存在的危害进行了分析，然后从国家审计的角度出发，对如何加强对地方政府隐性债务行为的监督、规范预算管理和促进透明治理等方面进行了阐述。最后，提出加强国家审计法治建设、完善地方政府负债风险防控机制等对策建议。【关键词马克思主义权力观；国家审计；地方政府；隐性债务；治理中图分类号F239.2；D 6 3 0【文献标识码A文章编号1 1 6 7 1-1 7 5 0（2 0 2 3）0 3-0 0 7 2-0 5随着经济社会的不断发展和城市建设的快速推进，地方政府开支水平不断增加，大量的基础设施建设和公共服务的需求增加等使得各级政府负债规模不断上升。其中，地方政府债务是重要部分之一，但是除了明确的债务存在外，还存在较为隐晦的隐性债务，尤其是城投融资平台、政府购买服务等形式的债务，可能会带来严重的风险。一、研究背景与研究意义地方政府隐性债务是指非财政部门借用市场资金、购买服务以及借助政策性融资平台等手段产生的债务。在经济刺激计划和城市化快速推进等情况下，这些债务规模大，传递风险的能力强，对地方政府财政稳定造成了很大影响。而国家审计则是通过全面、准确、及时地监督、审查和评价职能部门使用预算执行情况和行使权力的合法性、效率性、安全性、合规性以及绩效程度等来应对这些问题。国家审计是提高政府管理透明度、强化管理能力和防范合规风险的重要手段，也在维护国家利益、促进社会公正和稳定方面发挥了不可替代的作用。然而，在当前经济环境下，地方政府隐性债务日益突出，成为影响政府负债风险管控的重要因素。如何加强国家审计在有效治理地方政府隐性债务中的监督作用，则成为呕待解决的问题。因此，本文从马克思主义权力观的视角出发，结合国家审计制度和地方政府财务实际，探讨国家审计在地方政府隐性债务治理中的作用及其现实意义二、地方政府隐性债务的形成原因与危害地方政府隐性债务持续累积可能会引发债务危机，并在很大程度上会向金融体系传导，引发金融风险叫（一）地方政府隐性债务的形成原因随着中央对地方政府债务关注度逐步提高，【基金项目|国家社科规划基金一般项目“建党百年来中国共产党领导力建设的历史逻辑与当代发展研究（2 1 BKS194）。收稿日期1 2 0 2 3-0 7-2 5【作者简介1 1.程艺萍（1 9 8 4-），女，湖南冷水江人，中南大学马克思主义学院2 0 2 0 级马克思主义中国化专业博士，湖南艺术职业学院马克思主义学院讲师，研究方向：马克思主义中国化；2.谢耄宜（1 9 8 3-），男，湖南冷水江人，中南大学马克思主义学院2 0 1 9 级思想政治教育专业博士，保险职业学院继续教育学院讲师，研究方向：思想政治教育。73文史天地2023年第3 期中共桂林市委党校学报部分地方政府没有选择盘活财政资金，促进经济发展，而是无视当地财政现状，无底线地借贷资金，将显性债务转变为隐性债务，进一步加大了与地方政府债务相关的金融风险 2。（1）地方政府为了推动经济发展需要大量投资，但受到财政收人和债务限额等制约。随着我国CDP增长放缓，需要刺激经济增长，就必须采取财政刺激措施以向社会注人更多的投资。地方政府需要大量的资金来支持城市化、基础设施建设等项目，但由于财政收入有限，很难满足这些需求。因此，地方政府不得不通过各种渠道融资，包括政府融资平台、企业债券等方式，以满足其资金需求。（2）地方政府通过土地出让、政府融资平台等渠道获得资金，但这些渠道的债务往往没有得到充分监管和披露。这种情况容易导致地方政府的债务规模失控，进而影响整个国家的经济稳定。（3）城市化和大规模基础设施建设带来的高额公共支出，使得地方政府难以维持财务收支平衡。城市化是经济发展的必要过程，政府需要为新城市开发、运输网络和住房建设等提供资金支持，想要推进城市化，只能通过不断增加债务水平实现。城市化和基础设施建设需要大量的资金投入，这些支出往往超过了地方政府的财力承受能力。为了满足这些支出需求，地方政府不得不通过各种渠道融资，从而导致隐性债务的形成。（4）地方政府利用政策性金融机构等方式进行财政融资，导致掩盖负债实际水平。政策性金融体系通常是由国家或地方政府主导成立的。地方政府可以与特定资本合作，通过PPP、城投集团及其他渠道进行财政融资，此时借款变成了与基于市场效应的本金利息回报无关的政府行动或拨款。实际负债的水平将很快被掩盖起来。另外，因为金融技术复杂度较高，掌握和鉴别其规模和影响偏难，国家审计部门可能无法认识到某些隐性债务。（二）地方政府隐性债务的危害当前，地方政府经济发展下行压力增大，隐性债务隐蔽性强、规模较大且增长速度较快，存在较大的风险隐患。隐性债务风险传导呈现出个体传导、区域传导、跨部门传导、跨层级传导和跨区域传导等特点 3。地方政府隐性债务的危害显而易见，其危害主要表现在：（1）地方政府隐性债务可能导致财政风险的发生，甚至引发金融危机。当前地方政府隐性债务不断扩张，其背后所蕴含的风险及风险外溢效应加剧了诱发区域金融风险的可能4。由于这些债务没有得到充分的监管和披露，因此很容易导致财务风险的发生。一旦这些债务无法偿还，就会对地方政府的财政状况产生严重影响，进而影响整个国家的经济稳定。如果这种情况持续发展，甚至可能引发金融危机，给整个社会带来巨大的损失。（2）地方政府隐性债务可能影响地方政府的信用评级，进而影响地方政府的融资能力和融资成本。信用评级是衡量一个国家或地区信用风险的重要指标，对于地方政府来说也同样如此。如果地方政府的信用评级下降，将会导致其融资成本上升，进而影响其融资能力和投资效益。这种情况不仅会影响地方政府的财政状况，还会对整个社会经济产生负面影响。（3）地方政府隐性债务可能导致政府资源的浪费和滥用，影响政府的公信力和形象。由于这些债务没有得到充分监管和披露，因此很容易导致政府资源的浪费和滥用。一旦这种情况发生，就会影响政府的公信力和形象，甚至引起社会不满和不信任。这种情况不仅会影响政府的治理能力，还会对整个社会的稳定产生负面影响。三、国家审计在地方政府隐性债务治理中的作用与意义随着我国宏观经济下行压力加大，叠加新冠肺炎疫情冲击，遏制并化解地方政府隐性债务风险成为当前政府工作重心之一。在“稳字当头”“稳中求进”的经济总基调下，研究化解地方政府隐性债务势在必行 5。党的二十大报告将防范化解重大风险排在三大攻坚战的首位，其中关键之一，就是防范和化解地方政府隐性债务风险 6。国家审计在地方政府隐性债务治理中发挥着重要作用，包括促进政策和法规建设、防控风险和监督管理以及促进政策和环境创造。只有通过国家审计的努力，才能更好地加强对隐性债务的监管，维护国家经济金融安全和社会稳定发展（一）国家审计在地方政府隐性债务治理中的政策和法规建设方面的作用（1）促进审计制度透明化，改善债务决策、财务预测和监管等政策条件。隐性债务管理需要切实贯彻监督审查制度，建立全面维护、审核直观74文史天地2023年第3 期中共桂林市委党校学报和公众严格评定的规则。这将有助于提高财务监督标准，推动企业精益化经营和成本控制，优化资源供给和需求匹配，以便更好地支持地方经济发展和公共服务领域的需求，（2）完善国家审计管理机制，扩大公众监督的范围和方式，在公共部门设置专职官员全力实现监管标准化。国家审计管理机制的完善有助于确保审计程序科学、合理、公正和高效，防止干预审计事项，并最终促进审计活动与国家和社会利益相协调。在公共部门设置专职官员能够加强审计工作人员在实现审计标准化的过程中进行重要指导和推动。（二）国家审计在地方政府隐性债务治理中的防控风险和监督管理方面的作用（1）从预算编制期开始，加强资金使用安排的预算监管和内部审计工作。在预算编制阶段，必须对地方政府项目的财务决策保持谨慎态度，并针对各个环节的优化进行组织审核、制度审查和财务跟踪等保障措施。此外，在对地方政府预算使用安排进行预算监管和内部审计工作时，也应对可能导致财务困境或财务信息不可靠的行为进行尽职调查和核查。（2）坚持“应有尽有”的审计原则，严格控制地方政府进行库藏、备用金、外贸透支和借款等违规行为。应当找到所有影响地方政府财务状况的事项，并与所有相关政府机构密切合作，及早发现和解决问题；同时，应强调审计方法以获取审计结果，并保证所有结果公之于众，为其他利益关系人所认可。对于地方政府进行库藏、备用金、外贸透支和借款等违规行为，应严格打击和控制。（3）严格控制和审查地方政府利用PPP和城投融资平台进行隐性债务的行为。强化PPP项目的全过程监管，确保PPP项目合理实现尽职调查承诺和财务恰当，防止出现破坏公共财产安全的功能性、非规范性或其他不妥之举；与此同时，应加强政策法规和治理措施的协同配合，整顿金融和信贷市场秩序、消除相互匹配风险等，促进经济运行稳定有序（三）国家审计在地方政府隐性债务治理中的促进政策和环境创造方面的作用（1）公开公共部门债务信息，向公众实现对债务的全过程监管，包括关键时点的信息发布和解释。公开公共部门债务信息是防治隐性债务的重要手段之一，也是保证预算公开透明的需要。政府应建立健全的政策机制，向公众定期周报、提供任何有用信息，并严格规范各个利益相关方的沟通关系，包括政府、债权人和全社会的互动关系。与此同时，应完善信息公开制度，确保公众有权收到真实、即时、详尽合法的财务信息，并对债务决策产生直接影响。（2）建立政府债务信息公开制度，并采取多种方式推广公民财政知识。建立政府债务信息公开制度，是提高公众意识和警觉性及促进民主管治不可或缺的一步。公共部门应采用积极主动的方法，向市民提供政府债务、借款和投资相关信息，以帮助其更好地理解和分析财政状况，并引导个人家庭和企业更加明智地进行借贷和投资活动。另外，也需要利用先进科技手段，宣传发行财政指南、开展财务培训等各种形式，提高公民财政知识，提高金融素养和防范隐性债务风险能力。四、马克思主义权力观视角下国家审计完善地方政府隐性负债风险防控机制的建议2015年，新预算法实施后，地方政府唯一合法举债途径就是申请发行地方政府债券，但政府债券发行规模实施限额管控，难以满足资金需求，因此举借隐性债务成为解决地方政府公益性项目建设资金重要渠道。近年来，虽然国家出台了一系列管控措施，但难以抑制隐性债务的快速增长，风险累积已不容忽视7。因此，本文以马克思主义权力观为背景，探讨性提出了化解地方政府隐性债务的出路和具体举措。国家审计在完善地方政府隐性负债风险防控机制中发挥着至关重要的作用。研究结果表明，国家审计通过监督地方政府权力运行显著降低城投债风险溢价水平，这种监督效应在地方政府隐性债务风险，即当地方政府承担隐性担保责任、城投债发行主体行政级别较低或为新增债务融资时尤其显著。进一步研究表明，国家审计人员专业能力、独立性越高，或者审计环境越好时，国家审计的债务治理效应越强。因此，应该加强地方政府举债的监督问责机制，强化国家审计在权力制约机制中的作用，并从根源上识别地方政府隐性债务的成因，有效治理地方政府隐性债务风险1 8（一）建立统一的地方政府债务预警、风险评估、人员管理和绩效考核机制地方政府的隐性债务一直是影响我国经济发展75文史天地中共桂林市委党校学报2023年第3 期的一个重要问题，必须采取有力措施予以解决。在此背景下，建立统一的地方政府债务预警、风险评估、人员管理和绩效考核机制显得尤为重要。首先，建立具有全局视野的统一预警机制非常必要。这需要完善信息收集和数据分析能力，通过多种途径获取与地方政府债务相关的信息，并加强信息的分析和研判。同时，应当跨部门协商，并建立联合预警机制，主动挖掘潜在风险，对可能产生的风险进行及时提示预警，加大重点地区或行业领域的抽查力度。另一个重要的任务是及时披露数据，将可能面临的风险准确公告，让所有利益关系人都知道当前的债务情况和存在风险。这样也有利于引起社会的注意，并唤起各类监督实体共同努力。其次，在债务风险评估方面，我们应该评估潜在风险，并加强对风险事件的预防和干预，以便更好地管理地方政府债务风险。对于各种企业实行统一的评估标准，设立综合债务率与剩余期限相结合的监测指标，监测、整理出负责区县等重点区域和行业的风险信息，据此规划出防范措施并落实具体的监管措施，同时加强督促检查力度，确保措施不断推进使所有工作得到有效执行（二）完善地方政府债务信息公开制度，提高债务透明度和公众参与度为有效应对地方政府债务风险，保障社会公众的知情权和参与度，我们需要完善地方政府债务信息公开制度，并提高债务透明度和公众参与度。首先，建立健全的债务信息公开制度非常关键。这需要政府部门积极推进各种信息化手段的建设，为公众提供实时、准确、透明和可操作的财务信息。与此相关的一些措施包括：建立统一的财务报告制度和会计核算标准；加强在政府网站、媒体等渠道上，向公众开放目前的债务情况；建立债务管理平台或数据仓库，可以及时监测公共预算收支、财政支持性政策等；以及加大完整商业银行代理土地出让收人、财政扶持资金等的消费与使用态势。其次，政府部门要通过多种宣传手段向公众广泛宣传有关财政指南，弘扬理性消费、合理借贷的理念。这些宣传活动可以采取多种方式，如利用电视媒体、互联网、媒体短信等，让公众了解相关政策，让财务管理体系在形势下得到加强。从更广泛的角度来看，以上措施都旨在提高债务透明度和公众参与度。信息公开可以增加市场信任，促进投资流动性；加强宣传则能够提升公众风险意识和防范意识，防止人们盲目追求盈利而忽略了风险。然而，要想真正健全地方政府债务信息公开制度，需要对当前的党纪法规进行全面完善，并持续前行。各级政府部门和相关单位必须摒弃服务资源局限性和管理滞后性的思维模式，放眼于整个经济社会的发展大局，积极推进信息公开工作，真正做到以民为本，树立信任感和透明感，尤其是要从事关大众利益和社会稳定的敏感领域中特别注意，加强自治区一市一县镇三级政府之间的沟通，同时最大程度地促进财政支出和收入的合理增长。这样不仅有助于提高政府债务风险管理和控制水平，也能增强政府与社会的沟通和信任，自然而然地推进经济社会健康发展。（三）发展多元化融资渠道，规范政府融资行为发展多元化融资渠道，规范政府融资行为是解决地方政府债务风险的重要措施之一。这需要我们加强国际金融、公益基金等多方面的资源整合与引导。首先，我们可以积极扩大国际金融论坛规划的债券发行范围，吸引更多具有产业影响力和商业回报的跨国公司和投资机构参与；制定并执行各级政府融资行为规范，定期向社会公众开展问卷调查和公共征集，了解社会舆情，改善管理，建立健全地方政府融资监督机构和财政支出预算，防止超标准、超时限、超预算等情况发生。其次，在金融领域中可以增加多元化的融资工具，比如既包含银行贷款，又包括诸如股票、债券等证券；此外，还可以推动成立公益基金平台，让基金能够为社会领域起到纤缓作用。最后，我们需要依法经营，留出可持续的退路，规避违法资金或不当行为，落实“四个坚决反对”，即坚决反对经济领域中的权钱交易、非法占地、非法拆迁、环境污染和暴力伤人事件。地方政府应严格依照法律法规开展融资活动，防范地方政府债务风险的发生。需要注意的是，多元化融资渠道并不是解决地方政府债务风险的唯一措施。政府还应推进财税体制等深层次改革，在长期稳定的基础上逐步实现合理财政支出与收入的平衡，充分调动市场主体积极性、增强社会信任度，提高政府效率，推进创新与发展，使得公共资源得到更加优化的配置以及利用（四）提高地方政府盈利率和治理合理度，加强深度减税，发挥市场还原功能，增加财政收入提高地方政府盈利率和治理合理度，加强深度76唐鑫【责任编辑文史天地2023 年第3 期中共桂林市委党校学报减税，发挥市场还原功能，增加财政收人是解决地方政府债务风险的重要途径之一。我们需要通过多方面措施来实现这一目标。首先，我们需要完善适应区域特征的优惠税收政策，并根据特定行业或地区的实际情况适度减免企业所得税等税费。此外，我们还可以建设金融产品，并根据市场化原则加速开展类金融产品建设，以切实提高地方政府的盈利率和治理合理度。其次，在加强深度减税方面，我们可以采取多项措施推动税收体制改革，促进经济发展。例如，继续推进营改增政策，分级减轻中小微企业税收负担；在不断开放外资的同时，加强涉及对国内市场进行规范管理，以守护本土产业的整体生存战略；实施数字经济、新一代信息技术应用和发展，打造消费与人民生活水平见诸实践的全新范式。最后，通过提高财政支出效率、增加财政收人等措施破除财政约束，提升地方政府人员管理规范度，推动地方经济稳健发展。政府可以适度调节社会、市场和国有资本三位一体的多重资源，推进国企、深化市场化改革，释放市场化红利。同时还要鼓励和支持中小微企业发展，为民营企业打造优良环境，让更多中小型企业成长壮大，并达到回馈社会经济价值的过程。五、结束语地方政府隐性债务的本质是以政府信用并最终以中央政府信用为保障的债务。地方政府隐性债务生产与扩张的根本原因在于政府组织结构与政府治理模式，因此地方政府隐性债务风险最终由财政兜底并非“幻觉”、由中央政府买单并非“幻觉”。地方政府只要具有现实需求和具备相应条件，就会产生地方债务，如果对地方政府的发债规模及形式进行限制，就会产生地方政府隐性债务。唯有揭示地方政府隐性债务膨胀之谜、化解之惑，才能依此建立逻辑自洽的债务管理的制度体系，形成有效的债务治理之策，构建稳定的、制度化的地方政府债务治理机制9。本文基于马克思主义权力观视角，研究了国家审计在地方政府隐性债务治理中的作用，并提出了完善地方政府负债风险防控机制的相应建议。首先，我们需要认识到地方政府负债风险的严重性。其次，国家审计在地方政府隐性债务治理中具有重要作用。最后，提出完善地方政府负债风险防控机制的建议。总之，建立一套完整的地方政府负债风险防控机制对于维护国家经济和财政稳定至关重要。通过加强地方政府财务管理和预算执行的透明度，加强对地方政府融资平台等渠道的监管，以及加强国家审计的力度，我们可以有效地减少财务风险的发生，推动全国经济和财政稳定改进。参考文献1 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