农村人居环境韧性治理的路径探析——基于“结构-制度-技术”框架分析.pdf

Mar.2024Vol.26.No.2中共乐山市委党校学报JOURNALOF THE PARTY SCHOOL OF LESHAN MUNICIPAL COMMITTEE OF C.P.C治理研究农村人居环境韧性治理的路径探析一基于“结构-制度-技术 框架分析汪圆圆（西华师范大学政治与行政学院，四川南充6 3 7 0 0 9）摘要：化解农村人居环境治理风险是我国生态文明建设和基层治理创新的必然要求。但是当前农村人居环境治理仍存在治理结构单一、制度不健全和技术水平落后等问题。而韧性治理的自主性、灵活性、抗逆性、适应性契合农村人居环境治理的新要求，成为了乡村治理的新方向。通过对R市Y县进行分析发现，其农村人居环境治理存在结构、制度和技术三个维度的不足，人居环境治理面临挑战。通过建立“结构一制度一技术”的分析框架，明晰农村人居环境治理的行动实践与理论机制，从三个维度提出了加强Y县农村人居环境韧性的可行措施：一是强化多元主体协作治理，增强结构韧性；二是完善农村人居环境治理制度保障，重视制度韧性；三是提高乡村数智治理能力，发展技术韧性。关键词：农村人居环境；韧性治理；乡村治理中图分类号：D422.6文章编号：1 0 0 9-6 9 2 2（2 0 2 4）0 2-7 9-0 8文献标识码：Adoi:10.3969/j.issn.1009-6922.2024.02.008党的二十大强调：“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。”1 2 0 2 3年中央一号文件再次提到：“扎实推进宜居宜业和美乡村建设。”2 1 可见，改善农村人居环境事关农民的生活福祉、农村生态文明，事关农村和谐发展，是乡村振兴的重要一环。基于此，解决农村人居环境问题成为当前的重要任务。当下，虽然农村人居环境治理已经取得一定成效，但仍存在治理结构困局、制度漏洞以及技术壁垒的问题。而韧性治理作为化解风险的重要理论，其自主性、灵活性、抗逆性、适应性的特性与农村人居环境治理相契合，成为乡村治理的新方向。一、文献梳理与问题提出改善农村人居环境、推进实现人与自然和谐共生一直是当前研究的热点。党的十九大以来，学界从多个角度讨论了农村人居环境治理问题，经过梳理，主要有三个层面。一是国家治理层面，国家在农村人居环境治理中占据主导地位，这使得地方政府重视运用自上而下的行政手段推进农村人居环境治理，充分反映了国家参与农村人居环境治理的重要性3 。二是社会治理层面，农村人居环境治理是我国生态文明建设和基层治理现代化的重要内容，有学者指出农村人居环境不仅仅是一个环境问题，更是一个关乎农村社会生产与发展的问题4 。三是个人生活层面，乡村收稿日期 2 0 2 3-1 2-2 9作者简介】汪圆圆（1 9 9 8 一），女，西华师范大学政治与行政学院2 0 2 2 级硕士研究生。基金项目】2 0 2 3 年度南充市社科研究“十四五”规划项目“党建引领基层社区网格化治理研究一以南充市顺庆区为例”（项目编号：NC23C302)。79治理研究日常生活是常态性、基础性和稳固性的社会生活，农村人居环境就是农村日常生活的场域，有学者从农村日常生活存在的问题出发，试图分析农村人居环境治理逻辑5 然而，在现实情况中，农村人居环境整治面临主体碎片化、目标碎片化、内容碎片化和过程碎片化的问题6 。对此，不同学者针对农村人居环境治理过程中的问题提出诸多治理路径。朱云（2 0 2 3）从行政与自治均衡关系视角分析，提出要通过行政驱动形塑群众路线、民主包干激活主体行为、制度输人规范自治空间三个治理机制为实现农村人居环境整治提供路径支持7 。刘敏（2 0 2 0）基于城乡融合视角，认为需要在政策和技术的支持下，通过政府、村委会、社会组织多元主体协同治理农村人居环境8 。于法稳、胡梅梅、王广梁（2 0 2 2）认为提升农村人居环境，必须要加强党的全面领导、注重治理模式的创新、加大治理资金的投人、强化人才的培养、完善治理的长效机制9 。赵勇、慕良泽（2 0 2 3)从“生活治理”中观层面分析了S省农村人居环境整治实践的过程机理，认为依托国家高位推动、地方政府专项部署与生活场域机制构建三个维度的耦合能够使整治行动逐步深入农民日常生活，激发农民主体作用，建立起高效的治理机制1 0 。但是，既有研究存在四点不足：第一，研究视角侧重于人居环境治理的单一维度，缺乏对整个治理体系的全面理解与认识，忽视了农村人居环境治理作为一个系统所具有的综合性和连贯性。第二，研究内容过度关注人居环境表象，如生活层面、环境层面，而忽视了人居环境治理中深层次的结构矛盾，这导致农村人居环境治理的成效难以得到有效提升。第三，研究路径提出的治理多为发生问题后的被动式、802024年3 月农村人居环境韧性治理的路径探析第2 6 卷第2 期应急式处理，治理主体在处理问题时缺乏主动性和前瞻性，而忽视了对环境风险发生前的预防与发生后的修复，在治理中容易留下风险和隐患。第四，研究策略上侧重于提升农村人居环境的刚性治理能力，而忽视了韧性治理能力，难以适应不同的环境治理需求和挑战。综上所述，学界虽然从不同的治理视角分析了农村人居环境治理存在的突出问题，并有针对性地提出了相关问题的解决路径，为改善农村人居环境提供了一定的镜鉴与启迪，但仍存在部分问题呕需解决。基于此，本文从韧性治理视角出发，厘清韧性治理理论对农村人居环境的价值与适用性，并通过构建农村人居环境韧性治理的分析框架，分析当前农村人居环境治理困境，提出农村人居环境韧性治理的创新路径。二、理论基础与适用性分析（一）韧性治理内涵与适用性韧性（resilience）一词最早被应用于物理领域，是指回到原始的状态，后又被引入生态系统和社会-生态领域。韧性由于与社会系统中的发展与挑战具有较强的逻辑关联，2 0 世纪9 0 年代后被引入公共治理领域，韧性的语境发生了新的变化：强调在公共治理中面对强大的风险和灾害时所体现的抵御风险能力、适应能力和恢复能力。总体而言，韧性经历了“物理-生态-社会”的更新迭代，研究视角从自然科学领域延伸到社会科学领域，研究内容也由具体实物扩展到系统抽象问题。韧性治理强调公共治理中的自主性、灵活性和抵御风险能力，为当前农村人居环境治理提供一种新的研究思路与视角，是解决当前公共管理和社会问题的有效方案。基于韧性治理的内涵以及已有的研究，Mar.2024Vol.26.No.2可以看出韧性治理在农村人居环境中有较强的适用性并赋予农村人居环境治理重要价值，主要体现为三点。第一，韧性治理的多元主体协同合作，激活了农村人居环境治理活力。韧性治理强调多元主体的协同合作，在治理中构建包容有序、结构多元、以人民为中心的治理机制。通过搭建多元主体协商平台，聚集多方主体力量参与农村人居环境治理，从而促进多方利益合作与信息共享，建构了多元治理格局。政府在治理中起主导作用，提供财政供给和人员配置等多方面的支持，为农村人居环境提供全方位服务，社会组织、企业、农民等多元主体力量则积极发挥作用。这种韧性治理的自主性能够最大程度调动治理主体的积极性，使农村人居环境的治理结构趋向完善，实现农村人居环境治理有效。第二，韧性治理的系统性思维有利于农村人居环境治理的可持续发展，为农村人居环境提供一个稳健的制度系统。“稳健的制度系统通过保有健全完整、多样嵌套及学习演进的基本特征以保障治理秩序的稳定。I韧性治理以系统性思维为理念内核，指当面临风险时不同主体采用不同维度的指标，基于不同现实环境采取不同的治理方式解决问题，并且在相似的经验与教训中及时总结与学习。这种思维在治理过程中体现为通过法律制度使治理主体责任明确、增强风险承载能力，并辅之以必要的道德伦理、风俗习惯等规则温润人心、维持社会有序。这既保证农村人居环境治理整体有效，又能在未来面临风险时通过不断适应与调适来保证这一制度系统的良性运行。制度韧性不仅增强了多元主体的风险意识，而且提升了农村中共乐山市委党校学报JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF LESHAN MUNICIPAL COMMITTEE OF C.P.C风险治理能力，为农村人居环境提供了一个有效的治理系统，保障农村人居环境可持续发展。第三，韧性治理的整体性与程序性治理模式维持了农村人居环境治理面临风险时的稳定，并为农村人居环境的数智治理提供理论支撑。传统的人居环境治理模式由于缺乏对环境污染生成前的科学研判及治理污染时的系统性思维，使农村人居环境治理常面临“头痛医头，脚痛医脚”的窘境。换言之，仅仅依靠人为自在的认知结构不足以应对日益变化的环境风险，人们还需要借助完备的科学技术为其出谋划策，先进的科学技术能够为农村人居环境治理提供智慧科学的治理方式，强化农村人居环境治理的问题应对能力。与传统治理不同的是，韧性治理的整体性治理模式更加重视社会环境的整体性判断。不仅如此，韧性治理在面临风险时还借助科学技术做出更为科学的判断与防范。这种科学研判不仅体现在环境污染后的应急处置方面，更体现在对环境污染前的风险防范和前瞻预判方面。科学技术的运用能够有效地提高农村人居环境治理过程中预见风险、适应风险、解决风险的能力，提升农村人居环境治理效能。（二）“结构一制度-技术”逻辑框架“结构-制度-技术”分析框架从韧性治理的三个维度关注了农村人居环境治理的治理实践与治理机制。结构韧性维度是指有效联动政府、村委会、社会资本、村民等多元主体参与农村人居环境治理的能力，这一结构是多层次多样化的网络化治理结构。制度韧性维度是指政府以及自治组织在农村人居环境治理过程中有效治理的能力，这一维度不仅体现在依法治理的正式制度上，还体现在村规民约等非正式制度上。技术韧性维度是指有效利用现代信息技术81治理研究治理研究的能力，利用科学化的治理手段嵌人农村人居环境治理过程，预测、评估、解决农村环境风险，提升治理效能。以上三个维度并非单独存在，而是相互关联、耦合前进。治理结构韧性的多元主体协作有助于完善农村人居环境治理制度，促进正式制度与非正式制度的制定与实施，同时多元主体间的良性互动也有助于扩大现代治理技术的应用；治理制度韧性的完善有助于促进政府、社会组织、企业、农民等多元主体合作交流与资源的整合，促进现代治理技术规范化运用；治理技术韧性的科学化有助于构建多元主体之间的信息沟通与信息共享平台，促进正式制度科学化和非正式制度灵活化。因此，文章基于“结构-制度-技术”分析框架，探索R市Y县农村人居环境治理困境及其化解路径，以期对农村人居环境治理和农村生态文明建设有所裨益。三、“结构-制度-技术”：农村人居环境韧性治理困境Y县位于R市的东北部，辖区面积1 6 3 5 平方公里，辖2 6 个乡镇和3 个街道，现有户籍人口8 9 万，常住人口6 2 万。近年来，Y县江河水质严重下降，生态环境局相关人员多次被约谈。此外，Y县因农村污水处理不当、公厕改造落实不到位，人居生活环境受到严重影响。在农业农村现代化的背景下，Y县农村人居环境治理在治理结构维度、治理制度维度、治理技术维度存在多重困境与挑战。（一）结构困局：治理结构单一传统的国家治理结构强调以政府为主导的农村人居环境治理。在这种模式中，各职能部2024年3 月农村人居环境韧性治理的路径探析第2 6 卷第2 期门依照各自属性进行专业化分工，如Y县农业农村局主要负责农业农村生产与发展，水务局负责水利工作、水资源统一保护管理，自然资源与规划局负责县内土地、生态等自然资源的保护与管理。在治理目标上，依照政府考核目标进行专项化治理，如集中开展“厕所革命”。在治理方式上，将治理过程划分为单个项目按照政府指令逐个推进，如处理当地臭水沟事件，垃圾分类处理等。这种治理模式的好处是能有效发挥政府权威，各职能部门各司其职，逐一完成治理任务，但是在实际治理过程中却问题频发。首先，多部门之间职能叠加，既浪费资源增加成本，又不能有效解决问题。其次，专项化治理只能“头痛医头，脚痛医脚”，如在推进“厕所革命”时未考虑到部分区域气温和水资源匮乏的问题，冬季气温低、夏季干旱等导致无水可冲，反而影响治理效果。相关数据显示，Y县2 0 2 1 年农村厕所普及率仅7 7.7%，低于全市平均水平1 1.4 个百分点，农村无害化厕所普及率4 3.7%，低于全市6.5 个百分点，Y县开展的“厕所革命”效果并不明显。最后，在治理项目实际推进时只注重指标性工作，而忽略了人与自然和谐共生的实质性问题，治理效果受到影响。（二）制度漏洞：制度缺失与不健全人居环境的有序治理有赖于制度的良性运转。对于农村而言，制度既包括法律等正式制度，也包括道德伦理、风俗习惯、村规民约等非正式制度。随着依法治国的全面推进，正式制度在农村人居环境治理中的地位越来越重要，但它并不能完全解决相关问题。这是由于传统农数据来源：2 0 2 2 年南充统计年鉴。82Mar.2024Vol.26.No.2业社会有血缘的排他性与地缘的封闭性，人们依照“老祖宗”的道德伦理、传统的风俗习惯，守着规矩“过日子”，非正式制度规范着农村日常秩序。但随着现代化转型，农业社会发生了巨大改变。就现阶段R市农村人居环境的制度现实情况来看，存在三个主要问题：一是政府订立的正式制度不能够完全适应农村社会。由于R市城乡人居环境治理规划等制度大多是以城市街区环境治理为对象推进到农村区域的，没有立足农村环境特性，因而不具有适用性。二是传统的伦理道德风俗习惯等公共规则趋向弱化。社会的转型使得乡村社会稳定性受到影响，乡村的内生制度遭到破坏，乡村社会陷人混乱，从而失去活力。三是执法力度不强，监管力度过弱。“时间、任务都清楚，关键是整改工作进度推进不尽如人意”，如Y县幸福水库就存在着非法捕鱼、违规种植等破坏水源地的情况，造成水质不达标。同时，对生态保护宣传力度不到位和法治建设不健全导致了问题频发。制度的缺失与监管不力影响着农村人居环境治理。（三）技术壁垒：技术水平较为滞后当前，农村人居环境面临着污染源多、污染分散、污染成分复杂等问题，传统治理工具依靠国家干预与自我规制的“经验治理”已经难以有效解决此类突出问题。随着信息技术的飞速发展，科学技术成为创新农村人居环境治理的重要因素和提升农村人居环境治理能力的重要机遇。在国家层面，2 0 2 3 年中央一号文件强调要“强化农业科技和装备支撑”2 。在地方层面，各地区开始推行智慧治理，如浙江率先中共乐山市委党校学报JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF LESHAN MUNICIPAL COMMITTEE OF C.P.C开启“浙江经验”，推进地方政府数字化转型。这些都体现出技术在农村人居环境治理中的重要性。而R市Y县在推进技术嵌人农村人居环境治理中，却存在着三个方面的困境。一是基础设施落后。相关数据显示，Y县地方财政一般公共预算支出中科学技术支出仅3 2 8万元，在全市九个区县中排列末位。科学技术支出少进一步影响到对农村地区的资金支持、专业人才培养以及相关物力资源支撑，农村技术发展相对落后。二是技术治理效率低下。由于农村环境治理具有总量大、技术投人成本高等特点，治理的成效并不显著，该县要解决“黑臭水体事件”技术复杂且困难。三是治理技术适用性弱。在处理农村的垃圾、污水排放问题时，将治理城市垃圾和污水的技术直接运用到农村地区，未考虑到农村环境污染源头复杂、污染分散等特点，集中修建的垃圾厂、污水处理厂反而被闲置。四、“结构-制度-技术”：农村人居环境韧性治理的创新路径韧性治理理论为农村人居环境治理提供了一个很好的治理方略，与传统的治理模式相比，韧性治理的全周期全过程管控和系统性思维，以及其所具有的自主性、灵活性、抗逆性、适应性等特征能够有效识别并应对人居环境中的脆弱性问题，有效抵御农村社会环境风险。基于前文框架以及对R市Y县农村人居环境治理困境的分析，文章主要从调适结构韧性、重视制度韧性、发展技术韧性三个维度提出韧性治理视角下农村人居环境治理的创新路径（见图1)。治理研究调研获得的可公开数据。83治理研究制度引领保障治理有序运行制度韧性韧性结构韧V治理技术韧性性多元结构主体合作良性互动图1 Y县农村人居环境治理框架（一）建构多元主体协作治理格局，增强结构韧性强化多元主体之间的合作，构建包容有序的多元协同治理机制，能有效推动农村人居环境结构有序转型，增强结构韧性。农村人居环境整治提升五年行动方案（2 0 2 1 一2 0 2 5 年）指出：“强化地方党委和政府责任，鼓励社会力量积极参与，构建政府、市场主体、村集体、村民等多方共建共管格局。”1 2 因此，想要破解Y县的结构困局，需要从三个方面出发。一是维护不同主体的利益均衡。保障不同主体的利益是多元主体协作得以实现的前提。村民、企业和政府是Y县农村人居环境治理的三方主体。村民既是环境治理的直接受益者，也是改革措施的践行者。企业既是环境污染的主要制造者，也是环境保护的参与者。政府既是环境治理的发起者，也是治理成效的监管者。要实现三方主体的多元协作就必须保护好村民和企业的利益，政府则承担起发起者和监管者的责任。二是要搭建不同主体交流协作的平台。开放包容的协作交流平台是不同主体顺利协作的关键。Y县目前的农村人居环境治理缺乏不同主体沟通交流的平台，其他主体难以在农村人居环境治理中发挥作用。因此，需要通过搭建新的平台来保障不同主体的交流协作能够顺利进行。三是要提高不同主体参与协作治理的能力。高水平的参与主体能842024年3 月农村人居环境韧性治理的路径探析第2 6 卷第2 期保障多元主体协作治理的成效。Y县农村人居环境治理中，不同参与主体能力与素质差异大，治理成效也各不相同。因此，可以通过增加对参与主体的培训，提升各方的协作共治能力。综上所述，要破解Y县的结构困局，需要技术支撑维护不同主体间的利益均衡，搭建不同主体交治理科学灵活流协作的平台，同时培育不同主体参与协作治理的能力。只有通过这三个方面的努力，才能构建包容有序的多元协同治理机制，推动农村人居环境结构有序转型，实现农村人居环境整治提升五年行动方案（2 0 2 1 一2 0 2 5 年）的目标，增强结构韧性。（二）完善农村环境治理制度体系，重塑制度韧性法治作为现代化基层治理的基本路径，也是农村人居环境治理需要坚持的基本方向1 3 。制度韧性能够保证社会行为运行的稳定性和确定性，能为当前农村人居环境治理提供预期和规范指引。通过健全农村环境治理的制度体系，共筑农村人居环境治理的保障机制，能有效重塑制度韧性。想要填补Y县乡村出现的制度漏洞，需要从正式制度和非正式制度两个层面设计解决方案。一方面是正式制度的建设。需要结合当地实情，加强相关法律法规建设，强化监督约束机制。正式制度是评判人居环境治理行为的标准与依据，但是现存的R市城乡人居环境治理规划是以城市街道环境治理为对象规定的，是由城市向农村推进的，并没有立足Y县农村的现实特征，针对性不强，需要建立或完善符合Y县农村现实条件的法规。同时，为减少农村人居环境治理过程中的机会主义，需要加强内部约束和外部监督，通过完备的评价与考核机制，倒逼治理主体主动履责，以提高政策的执行强度和效度。另一方面是继续发Mar.2024Vol.26.No.2挥非正式制度的作用。以当地乡风村俗为依托，加强社会共治机制建设，提升非正式制度的辅助性作用。非正式制度的灵活性、多样性和丰富性特征决定了其能弥补正式制度的不足。R县村庄具有显著的中国传统村庄特点，传统的道德伦理、风俗习惯，以及新时代的村规民约等非正式制度都对村庄成员有着极强的约束力。而且，非正式制度能够引导村内各类主体参与治理，促进形成良好的社会风气。总体来说，正式制度和非正式制度的双重建设将有助于提高农村人居环境治理的效能和可持续性，为农村人居环境的改善奠定坚实的制度基础。（三）不断提高数智乡村治理能力，强化技术韧性针对Y县乡村存在的技术缺失问题，需要从治理全过程来提升技术治理水平。首先，需要甄别技术治理适用的领域与场景。我们需要明白，并不是所有领域和场景都适用技术治理，Y县乡村适用的技术治理应该符合Y县乡村实际。其次，要加强数智治理技术的建设。通过引进人才、政府投资等方式，加强Y县地区大数据、5 G技术和人工智能等数智治理基础设施的建设，为建造农村人居环境治理平台和提升数智治理能力打下坚实基础。最后，要提升民众对数智技术的运用能力。农村人居环境治理的技术韧性可以等同于通过技术运用，推动地区治理水平由传统治理模式向数智治理模式转型。在这一过程中，工作人员对相关技术的运用、村民参与到数智治理中的程度等因素都对中共乐山市委党校学报JOURNALOF THEPARTY SCHOOL OF LESHAN MUNICIPALCOMMITTEE OF C.P.C强化技术韧性有着重要的影响。简言之，提高数智乡村治理能力并强化技术韧性是推动农村人居环境治理现代化的重要举措。通过甄别适用领域与场景、加强技术建设、提升民众运用能力等措施，可以有效应对Y县乡村存在的技术缺失，推动农村治理水平向科学化、理性化、数字化、精确化方向迈进，为农村人居环境治理提供更加科学、高效的支持。这一过程不仅可以强化技术韧性，而且能够推动乡村治理模式向现代化转型，为乡村发展注人新的活力。五、结语改善农村人居环境，建设美丽乡村，是乡村全面振兴的应有之义。而韧性治理以多元主体合作、全周期全过程治理模式以及系统性思维为核心，突破传统以政府为主导的治理模式和市场化治理的脆弱性与局限性，为农村人居环境治理及农村生态文明建设提供了新视角和新思路。通过对农村人居环境治理中的韧性治理创新，基层政府积极发挥“结构-制度-技术”的韧性治理作用，把农村人居环境治理工作推上新台阶，这既是对农村人居环境韧性治理创新的有益尝试，也能有效激发社会组织、农民等多元力量共同参与农村人居环境治理的内在动力。因此，R市Y县要加强农村人居环境韧性治理，就必须通过增强结构韧性，强化多元主体协作治理；重塑制度韧性，完善农村环境治理制度保障；强化技术韧性，提高数智乡村治理能力。以此提升乡村风险治理能力，最终实现乡村的可持续发展。治理研究参考文献：1习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告【M.北京：人民出版社，2 0 2 2：2 1.(下转第1 1 2 页）85文化研究1 7】赵祯祺.用最严格的法律制度保护生态环境J】.中国人大，2 0 1 8（2)：3 3-3 4.18杨刚，叶小丽，游婧，等.成都平原耕地土壤铅累积特性及潜在生态危害J】.西南农业学报，2 0 1 3，2 6（1)：2 47.19】张涵，郭珊珊，许懿，等,成都平原典型农区耕地氮磷负荷与土壤养分平衡研究J】安全与环境学报，2 0 2 0，2 0（4)：1 45 6.20】孟菲，谭永忠，陈航，等.中国耕地“非粮化”的时空格局演变及其影响因素J】.中国土地科学，2 0 2 2，3 6（1)：9 7.21胡旭晟.解释性的法史学：以中国传统法律文化的研究为侧重点【M.北京：中国政法大学出版社，2 0 0 5：8 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