论污染环境犯罪多元治理机制构建的关键性问题.pdf

+-Feb.10.2024Zheng Fa LunCongNo.1政法论竺第1期2024年2 月第【文章编号】10 0 2 6 2 7 4(2 0 2 4)0 10 9 4 13论污染环境犯罪多元治理机制构建的关键性问题焦艳鹏（华东政法大学刑事法学院，上海2 0 0 0 4 2）【内容摘要】积极构建污染环境犯罪的多元治理机制是提升国家环境治理体系与治理能力，保障和服务我国生态文明建设的应有之义。构建污染环境犯罪多元治理机制应以习近平生态文明思想与习近平法治思想为指引，以促进人与自然和谐共生的中国式现代化为目标，高度关注关键性问题的解决。主要包括：第一，对污染环境犯罪的生成机理与基本样态应有科学把握，这是构建多元治理机制的科学前提；第二，对不同机制在污染环境犯罪中的功能应作合理定位，这是构建多元治理机制的系统之维；第三，积极促进多元治理机制在污染环境犯罪治理中协同效能的产生。上述关键性问题的解决需继续秉持以人民为中心的发展理念，协调和配置好法律资源、经济资源、行政资源、社会资源，综合运用多元治理机制，系统把握、稳步推进，惟其如此，方能促进我国经济的绿色低碳发展与美丽中国建设，并进而推进人与自然和谐共生的中国式现代化的早日实现与人民群众美好生活的高质量发展。【关键词】污染环境犯罪军多元治理里关键性问题中国式现代化美好生活【中图分类号】DF468【文献标识码】A在国家治理体系与治理能力现代化语境下，对污染环境犯罪的生成机理及存在障碍等进行客观定位，对污染环境犯罪治理的科学基础、实践展开、主要面向、技术路径等进行分析是应有之义。在污染环境犯罪的多元治理中，应对法律机制、行政机制、经济机制、社会机制等的科学与技术问题及其相互协同进行准确定位，并对其效能发挥的资源依赖等进行构建。本文将在前述基本价值、基本路径基础上，对污染环境犯罪多元治理机制构建中的几个关键性问题展开讨论，以明确污染环境犯罪治理的核心机理，为各级党委、政府构建污染环境犯罪治理机制，涉污及排污企业配合污染环境犯罪治理提供理论基础与顶层设计，积极促进与完善污染环境犯罪的多元治理，助力提升人与自然和谐共生的中国式现代化早日实现。一、对污染环境犯罪生成机理与发案规律的科学把握污染环境犯罪是一种以自然生态环境为侵害对象的犯罪,其与传统的以人的生命、健康、财产等法益为侵害对象的犯罪存在显著差异,既具有较为典型的行政犯特征，也与单纯的以行政命令或行政管理秩序的违反为特征的纯正的行政犯具有明显差异,是一种以非传统法益为侵害对象的新型犯罪（一）关于对污染环境犯罪生成机理的科学认知与故意杀人、故意伤害、盗窃、诈骗等传统侵害人身法益与财产法益的犯罪显著不同，污染环境犯罪无论从主观要素、客观行为还是侵害对象等方面，均呈现出鲜明的规律性与显著的特征。概其要旨，污染环境犯罪是指行为人（主要是各级各类企业或经济组织)为追求经济利益，违反国家生态环境法律规范，非法向生态环境排放、倾倒或处置含放射性物质的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其它有害物质，严重侵害或者危害生态环境，构成犯罪的行为。由上分析可知,污染环境犯罪的第一特征是其经济属性。也即污染环境犯罪发生的根本原因在于行为人为追求经济利益而产生犯罪动机。这使得污染环境犯罪与普通的侵害他人财产的犯罪（如故意毁坏他人财物罪）与纯正的经济类犯罪（如生产、销售*基金项目：国家社科基金重大项目“污染环境犯罪多元治理机制研究”（19 ZDA161）及国家社科基金重点项目“面向生态文明建设的我国污染环境犯罪治理机制研究”（19 AFX008）的阶段性成果。作者简介：焦艳鹏（19 7 9-），男，山西长治人，法学博士，华东政法大学刑事法学院教授、博士生导师，上海市高校“东方学者”特聘教授，国家社科基金重大项目首席专家，研究方向为环境刑事法学。焦艳鹏：论污染环境犯罪多元元治理机制构建的关键性问题第1期95假冒伪劣产品罪）等在主客观方面上均存在显著差异。如果将污染环境犯罪中的“结果”定义为“生态环境被污染”，则大多数情形之下，行为人并不是为了追求此危害结果的发生，而是为了减少生产成本，追求更高利润，而放任了“生态环境被污染”这个结果的发生。因此,从污染环境犯罪的经济属性的客观特征可析出，此类犯罪在传统的犯罪构成理论的主观要素的确定上，应以“间接故意”定性为宜还需明确，污染环境犯罪中的追求经济利益与经济类犯罪中的追求经济利益亦存在显著差异。如在故意毁坏财物罪中，其危害后果是直接造成了他人财产法益的侵害，而在偷税漏税罪、走私罪等典型的经济类犯罪中，则直接造成了国家经济利益的减损。两者的根本差别在于，经济类犯罪之中，财产或财物价值在被害者与侵害者之间直接转移，而污染环境犯罪的经济性特征则在于是为了实现侵害者的经济利益而造成了不属于财产价值但具有公共属性的生态法益的侵害。即其基本特征是为了实现经济利益，而损害了生态法益，属于对“它法益”的侵害，这也是污染环境犯罪与典型经济犯罪存在的显著差异?由上分析可知，在污染环境犯罪的生成中,行为人对经济利益的追求是犯罪发生的根源性因素。但存在犯罪动机并非一定发生犯罪行为，污染环境犯罪行为的客观呈现，还存在着犯罪防控失效等外部因素。在市场经济尚未全面成熟阶段，中小企业主的生态文明素养既需要社会塑造，也需要法律进行底线性管控。污染环境犯罪行为在一些地区较为普遍,其最重要原因在于基层环境治理体系与治理能力薄弱，使得企业的违法行为未能得到及时有效管控，甚至存在地方政府与部分企业存在利益勾兑等共同违法与犯罪的现象。污染环境犯罪的生成不是纯粹因当事人存在追求经济利益之心而胡乱作为，而是与当地法治环境、管理水平、政企关系等存在密切关联，这是污染环境犯罪治理中不可忽略的重要问题二）关于对污染环境犯罪侵害客体的正确理解污染环境犯罪侵害的对象为自然界的生态环境。对污染环境的行为到底侵害了那些主体的哪些利益，是现实利益还是期待利益，是实质利益还是关联利益，对这些问题的不同理解，也将导致对污染环境犯罪的罪责观、甚至治理观等都产生重要影响。传统观点认为，污染环境犯罪侵害的客体是国家的生态环境管理秩序。这种观点是典型的行政犯思维指导下的法益观。依此种观点，污染环境犯罪仅侵害了国家的生态环境管理秩序，故对其的惩治应以妨碍社会管理秩序的类罪处罚机制进行惩处。这种观点是刑法国家主义观念在生态环境领域的体现。刑法国家主义认为除公民个人的生命和财产等私法益之外，其余均为公法益而受国家保护。这种观点在生态文明建设过程中应因应发展。一个不容忽视的事实是，生态环境所提供的服务最终将被公民个体所享有，即清洁的空气、清洁的水源、安宁的生活环境等也构成公民个人的基本生活利益。污染环境犯罪行为不仅造成国家业已建立的生态环境管理秩序的破坏，也造成公民个人生活利益的损害或损害危险，具有私法益侵害向度?但需明确，污染环境行为所造成的对公民生活利益的侵害与传统的对公民的人身法益、财产法益等的侵害也存在显著差异。人身法益、财产法益具有鲜明的私人属性，在长期历史演进中已人格化、个体化、私人化，可以被既往的法律机制所识别、度量与表达。人的基于良好生态环境而生的利益主要与人的健康、安宁等高品质生活直接相关。一定程度上生态法益是一种发展性的、改善型的生活利益，将其作为人的基本生活利益而纳人法律机制的识别与保障，需社会整体文明达到一定高度方能作为公民的基本生活利益而纳入宪法、民法、刑法等整体法秩序之中。认识到污染环境犯罪所侵害的实质客体是公民基于良好生态环境需要的基本生活利益，有助于理解污染环境犯罪防控与惩治的主体、资源来源以及路径设计。既然良好生态环境的实现不仅是国家目的，也是公民需求，同时也是社会各界的普遍愿望，那么在污染环境犯罪的防控上就存在多元资源来源的可能，这对于建立与构建污染环境犯罪多元治理的动力机制甚为重要。在保护生态环境、建设生态文明这一目标与价值上，国家、公民及各类主体是高度一致的。尽管企业以盈利为根本目的，但其也往往宣称将以保护生态环境为其必须承担的社会责任而建立起了具有自我约束机能的伦理与行为机制，这都为污染环境犯罪的多元治理提供了价值基础。（三）关于对污染环境犯罪发案规律的准确认知对污染环境犯罪发案规律的认知，包括两个维度：一是，基于当下时空的我国污染环境犯罪目前的2024年政法论丛96发案规律及其影响因素的认知,即污染环境犯罪发案规律的当下论；二是，基于大尺度时空观的世界范围内的污染环境犯罪的发案规律及我国污染环境犯罪目前所处的阶段及未来趋势的研判。分而言之：第一，关于我国当前污染环境犯罪的发案态势及其影响与控制因素。连续多年的大数据分析显示，我国当前的污染环境犯罪仍处于高发、频发阶段，且呈现出鲜明的特征。就发案数量而言，刨除疫情影响等非正常因素外，目前每年全国审判机关以刑法第3 3 8条污染环境罪进行判决的刑事案件的数量在2 0 0 0 件左右。而前述案件在地理空间中存在显著差异，即“东部多”“西部少”“经济发达地区多”“经济欠发达地区少”2 。整体而言，影响污染环境犯罪发案数量的主要因素包括：经济规模、企业数量、产业类型、产业密集度以及地方政府的生态环境管理水平3 这些因素既是发案数量的影响因素，在一定程度上也是对其展开治理的控制性因素，如产业类型与产业密集度。实证研究表明，重金属超标类的污染环境犯罪，多集中发生在电镀、印染等涉水污染行业中，而该类产业在我国浙江、江苏、山东等沿江、沿海等省份曾大量布局。又如，非法处置危险废物类的污染环境犯罪近年来在多地仍处于高发状态，与我国危险废物管理机制、体制以及人们对危险废物的危险性的认知、处置观念的现代化等均具有直接关联，在可预见的未来仍是我国污染环境犯罪的主要类型。第二，关于我国污染环境犯罪发案所处的历史阶段及未来变化趋势。对我国污染环境犯罪发案所处的历史阶段具备准确认知是考量污染环境犯罪治理的成本及其如何负担、并精准制定我国污染环境犯罪治理策略的重要基础。从大尺度的历史时空观角度考察，污染环境犯罪是国家在工业化进程中必然出现的一类犯罪，与国家的环境管理水平、工业制造水平、工业管理水平、环境科学与技术水平等密切相关。考察北美、西欧、日本等工业先进国家的环境治理以及污染环境犯罪发案规律可知，一国工业制造水平与环境管理水平达致现代化后，企业端的污染环境犯罪数量将大大下降。基于我国目前仍处于制造业向先进制造业转型的关键时期，传统制造业尤其是采掘业、加工制造业在工业门类中仍占较大比重、制造业中中小企业数量较大的现实，初步估计，在2 0 3 5 年之前我国污染环境犯罪案件数量不会明显下降，但在东中西部会有较为明显的地区发案变化；预计在2 0 4 9 年左右，待我国基本实现工业现代化以后，企业端的污染环境犯罪案件数量会有显著下降，公民个人处置生活垃圾而形成的污染环境违法甚至犯罪行为将成为污染环境犯罪的主要形式二、不同机制在污染环境犯罪治理中的功能定位前述对污染环境犯罪生成机理与发案规律的分析，将有助于我们对包括法律机制、行政机制、市场机制、社会机制等在内的多元机制在污染环境犯罪中的功能定位问题的理解，从而为污染环境犯罪治理机制的构建建立起动能识别。关于法律机制的功能问题关于法律机制在污染环境犯罪治理中的功能，主要涉及三个问题，即：行政法、环境法等前置法介人的方式及功能问题;刑法的惩治效能及其边界问题；合规等非传统法律机制的应用场景等。具体而言：第一，关于前置法在污染环境犯罪治理中的功能。污染环境犯罪治理中的前置法主要是指各类环境保护法以及用于判断是否构成行政违法的行政法律，前者如环境保护法以及涉及水、大气、土壤、海洋、固体废物等污染防治的各类污染防治法，后者主要是指以行政处罚法为核心的各类行政法律规范。前述前置法建立了基于企业生产或经营过程中的污染物合法处置的行政法评价规范，是后续刑法介人评价的前提与基础，在污染环境犯罪的判断上具有重要意义。但需注意的是，如对前述前置法的普及、适用或执行不规范存在适用盲点，将造成对行为人行为是否违法判断上的失效。另外，如果行为人的行为不违反前置法，而对其行为直接以刑法进行评价，也将违反一般法理意义上的比例原则，从而带来对法秩序统一原则的破坏。所以，前置法在污染环境犯罪惩治中的基本功能定位是：其既为污染环境行为是否构成犯罪提供行政法上的一般支持，又是判断违法或犯罪行为烈度的参考标尺，是对污染环境犯罪进行法律治理的重要组成部分。第二，关于刑法的惩治效能及其边界的厘定问题。刑法是惩治污染环境犯罪的重要法律机制。刑法的惩治效能既体现在对既已违反前置法以及刑法规定的污染环境犯罪行为的惩罚上，也体现在对潜在的污染环境犯罪行为的预防上。但需注意，应避免将刑法的刑罚功能与行政法的处罚功能混同,即对于低97焦艳鹏：论污染环境犯罪多元治理机制构建的关键性问题第1期烈度的污染环境违法行为仍应坚持非刑罚处罚，避免将犯罪圈划的过大，罚当其罚，注意维护公众对刑法的情感4 。这一方面是因为从价值判断上，刑法是对人的行为的极端否定,另一方面是因为刑法具有显著的附随后果，被判处刑罚的人或单位，其权利能力会受到显著剥夺或限制，因此，即便为了保护生态环境，也应坚持“慎刑”思想，在污染环境犯罪领域谨慎配刑。另外，也需注意，在污染环境犯罪的刑法惩治中，除要注重“定罪”外，也应高度关注“精细化量刑”。应对行为人违法行为的轻重、侵害法益的大小、主观恶性的程度、对违法性的认知等要素做全面考量，提倡综合裁量，努力做到精准量刑，避免“同案不同判”、“同案不同罚”等显失公正现象。第三，关于合规等非传统法律机制在该领域的应用。近年来,关于合规在犯罪预防和治理中的应用的理论与实践讨论层出不穷。但合规并非传统法律机制，甚至有消灭或对冲法律责任之嫌。如何看待或界定合规在污染环境犯罪治理中的功能和作用是非常值得探讨的新问题。对此，笔者的基本态度是，应将合规定位为企业提升内部风险控制能力的工具，通过建立或推动企业增强管理能力或管理体系的动力机制的方式提升其对企业管理的贡献力，而不应将合规导人或直接纳入企业是否应承担法律责任甚至刑事法律责任的判断依据。据此，实践中存在的企业在已然存在污染环境违法甚至犯罪行为时，通过合规整改降低甚至免除企业刑事责任的做法并无宪法上或法理上的依据，这种方式大行其道事实上会造成对刑法机制甚至刑法权威的消解，是不利于有效或长久的污染环境犯罪法律治理效能实现的。另外，对于上市企业或环境敏感行业的企业，其是否应建立强制合规制度，属于国家对相关行业的市场规制行为，首先需由行政法律或经济法律进行合法性判断，不属于刑事责任配置时需直接考量的要素。(二）关于经济机制的功能问题前文已经表明，从发生机理上而言，行为人从事污染环境犯罪行为的核心动因在于为减少企业的运营成本或增加企业的利润与收益，因此如何从经济利益上斩断行为人的犯罪动机是污染环境犯罪治理的核心要义之一，但如何设计相应的经济机制或市场机制，在我国尚无成熟的可供全面推广的系统方案。下列相关机制或做法值得进行讨论：第一，基于污染环境犯罪预防的产品市场认证体系的功能。通过对产品建立市场认证体系特别是建立基于出口的产品认证体系在污染环境犯罪预防方面具有一定功能。以具有市场通用性的电子产品和光伏组件产品为例，国外进口商较为普遍地建立起了针对电子产品与光伏产品的市场认证体系。虽然此种认证并不构成贸易壁垒，但通过获得相应机构提供的相应标准的产品认证，可提升该类产品在海外市场的销售。但需注意的是，目前多数产品认证均是以较为宏观的算法对产品提供认证，且此种认证较为关注产品的原料、生产流程及成本，虽也在一定程度上设计了基于企业社会责任的算法要素，但对基于企业污染环境违法犯罪行为的算法要素的设计仍显不足，比如并没有看到哪类认证机构将企业曾涉嫌环境违法甚至犯罪行为作为极端否定要素而纳人算法认证体系，因此对该种机制如何在预防和治理污染环境犯罪中的功能的发挥仍处于建设阶段第二，基于供应链管理的税收及危险物质管理体系的功能。对据以形成产品的供应链的各类形态的原料进行基于产品安全与成本核算的税收管理是现代工业管理体系的重要组成部分。在污染环境犯罪的预防和治理中，通过税收监管进而实现对各类具有危险性的物质，如危险化学品或含有重金属物质的工业原料进行供应链上的溯源管理，并将该监管体系与政府的生态环境管理监管体系实现并联，是实时研判与分析企业生产或研发过程中相应行为风险性的重要机制。生产型或制造型企业在既有生产工艺之下，采购什么原料、采购多少以及形成了多少产品或多少工业废物，从供应链上是可以实现精算的，可将基于税收大数据的供应链数据导人政府生态环境风险监管数据库,建立联合分析算法，并将此算法开放给企业实时进行在线对账。此类机制对非法处置危险废物或超标排放污染物等类型的污染环境犯罪均具有一定的管理与监督功能,是当前与今后污染环境犯罪经济治理的重要机制。第三,基于细分行业或细分领域的投融资监管体系的功能。司法大数据分析显示，近年来我国污染环境犯罪呈现鲜明的行业或领域特征，如重金属超标构成污染环境犯罪行为多发生于电镀行业或金属加工领域,并高密度分布于该行业或领域布局较多的地区。我国实行社会主义市场经济体制，大大小小的投融资项目特别是工业投融资项目一般都需经过各地2024年政法论丛98发展与改革管理机关通过立项审批进行管理，并通过银行等信贷机制或证券等金融机制进行项目资金获取。在基于市场机制的项目投融资体系管理中,应高度重视对涉污染环境犯罪领域的审查。对涉及到提供EOD项目资金支持、涉及到从股市等一级市场上获得投融资支持的项目，应建立行业细目管控，禁止高污染或污染环境高风险行业获得资金支持。各级、各类具备投融资功能的政策性银行或金融机构在审批资金时应建立并严格执行基于细分行业和领域的“绿色信贷”黑名单制度，对重金属超标或产生危险物质的行业或投融资项目应建立投资隔离机制（三）关于行政机制的功能问题污染环境犯罪治理中的行政机制主要指各种以行政权力为支撑保障的治理机制。关于行政机制在污染环境犯罪治理中的功能定位，主要包括如下三点：第一,环境标准在犯罪治理中的功能与定位。当前，非法排放重金属超标物质、非法处置危险废物以及隐蔽排污是污染环境犯罪的主要形式。污染环境犯罪判断中较多依赖环境标准是该类犯罪的重要特征。政府生态环境管理部门、发展与改革部门等在对企业的监督管理过程中，如何通过环境影响评价、项目审批与监督管理、税收监督与管理等方式，加强对企业生产过程中的审查，是精细化环境管理的应有之义。当前，一些地方政府正在试图建立针对企业提升环境管理能力的企业内部环境合规的指南类服务。需明确,此种合规指南并非环境标准，不能强制性要求企业遵守或不遵守，不能以停水、停电或不颁发或暂缓发放各类行政许可方式要求企业进行强制环境合规，这是对企业经营自主权的非法干预。对企业执行污染防止等的国家环境标准的监督管理应在国家颁布的环境标准目录内进行，不能以减少犯罪概率等目的而强行增加企业的内部管理负担。在生态文明法治建设中,应将环境标准管理回归到技术标准管理范畴内，以终端管理为主，减少流程性管理?第二,环境行政执法的形式与效能边界问题。近年来，我国各级党组织和政府高度重视环境行政执法工作。环境行政执法的力度、广度、强度、效度等都得到空前提高。但在环境行政执法过程中也出现了一些值得思考的问题。如，现场检查制度的规范化问题；社会人员参与环境执法检查问题；行政处罚的自由裁量权的规范问题；地方政府干预环境行政执法等。出现这些问题的原因是方方面面的，但关于环境行政执法的成本与效能等问题的功能与定位是其核心梗阻。一方面应加强环境行政执法，加强执法人员配置、提升执法人员素质、增强执法人员管理，提升环境执法力度；另一方面也要保障企业经营自主权，对规模以上企业特别是已对污染物实行在线监控的企业，在已具备在线监控的前提下，减少不必要的现场检查与监督，保障企业生产经营活动的正常进行。第三,政府环境责任的实现与监督管理模式。为促进地方党委和政府履行环境管理职责，党中央和国务院深化生态文明体制改革，建立了中央环保督察制度。该制度通过成立督查组的方式到各省级单位对生态环境保护管理工作进行督察与巡查，促进地方党委和政府履职,发现了一大批违法甚至犯罪线索,处理了一批相关人员，形成了震慢效应，极大地提升了地方党委和政府履行环境保护责任的积极性与主动性，对遏制企业端的污染环境犯罪、环境监管失职犯罪、渎职犯罪等也起到相当大的作用。通过督察、巡查等党内监督或行政系统上级对下级的监督机制，促进政府系统积极履行环境监管职责等是完善与促进中国特色环境治理体系与治理能力的重要举措，但也应将上述督察、巡查等机制与法律机制实现有效衔接，避免只是对当事人进行党纪与政纪处分的单一模式,并应将督察、巡查等机制与人民群众的环境举报、环境投诉等机制结合起来，将监督政府履行环境职责的工作常态化、程序化，对包括污染环境犯罪在内的各类环境违法犯罪活动长期保持高压态势（四）关于社会机制的功能问题污染环境犯罪治理中社会机制的功能问题主要包括以下几个方面的核心问题，具体而言：第一，社会力量参与污染环境犯罪治理的边界。公民个人基于公共生态环境保护是否具有参与、组织或者阻止、中断涉污企业生产、经营或者排污行为的权利？换言之，公民个人是否可以要求进人企业内部查看生产、工业流程或者污染防治设施？或者公民可否未经企业或他人许可自行封堵企业的排污口或其它排放设施？显然，在宪法民法典公司法等基本法律框架内，公民即便基于为了发现或消除污染环境的违法犯罪行为，亦不能直接侵害法人的财产权与法人的正常经营权。环保极端主义在污染环境犯罪治理领域不应被鼓励，也不应被提倡5 。公民个焦艳鹏：论污染环境犯罪多元元治理机制构建的关键性问题99第1期人发现企业或其它单位具有非法排放污染物线索时，应通过向生态环境保护主管部门或公安机关举报或报案的方式，将线索移交给政府相关部门，由具有侦查权的相关部门启动侦查或调查，而不应以私力救济或其它极端方式妨碍企业的正常生产与经营。第二，周边社区与涉污企业间良善关系的建构。进人新世纪以来，因工业建设项目选址而生的“邻避”运动此起彼伏6 。企业尤其是涉污企业与周边社区如何构建一种良善的相邻关系成为环境社会学关注的焦点。依据民事法律上的相邻关系，作为自然人与作为法人的工业企业，都是民法上的平等主体，相互之间在从事民事行为时应尊重他主体合法的民事权利，因此企业周边社区的居民并无权利干涉或干预周边企业的生产、经营活动，社区周边的工业企业也不得损害或伤害周边社区居民的人身权利、健康权利与物之财产权利。但由于企业排放废水、废气、废渣等具有危险性的物质，可能引发周边居民对健康的担忧，从而引起不安，因此周边社区居民对企业涉嫌排污的行为具有监督权亦应成为一种社会性权利。涉污企业应主动与周边居民建立稳定、通畅的交流与沟通机制，通过邀请社区居民参观产区、向公民主动宣传工厂的生产工艺与流程，主要污染物的种类与数量等重要环境信息，主动接受周边社区居民的监督，消除他们的担忧，促进双方的交流与沟通第三，环保组织参与污染环境犯罪惩治的模式。近年来，各类环保组织积极参与生态环境保护工作，在环境公益诉讼等领域的作为颇为亮眼。一些环保组织基于环境公共利益的维护，也非常关注污染环境犯罪惩治工作。实践中存在一些环保组织为了后续提起环境公益诉讼，首先将涉嫌具有污染环境犯罪行为的企业进行检举，待司法机关介人侦查并形成刑事案件后，然后又对该案件提起环境公益诉讼，形成了基于一个事实的不同性质的多个案件。笔者认为,基于目前我国关于环境公益诉讼的制度设计，环保组织并不能从环境公益诉讼中获得直接经济利益,因此其采取前述“先举报、后诉讼”的方式提起环境公益诉讼的方式并无不当。但需强调，环保组织必须全流程保持第三方中立立场，如环保组织以企业涉嫌污染环境行为对企业提出如将其举报则可能担负刑事责任而要求企业进行捐赠等行为的，则破坏了第三方中立立场而具有了私人利益，则不仅不利于污染环境犯罪惩治，则还可能涉嫌其违法甚至犯罪行为。三、多元机制在污染环境犯罪治理中的科学配置前文对不同机制在污染环境犯罪治理中的功能与定位问题进行了讨论，基本上确定了污染环境犯罪多元治理机制的核心构成要素。但这些分属不同领域、具有差异性的机制如何在污染环境犯罪治理中产生协同效能，并进而促进污染环境犯罪治理，也是需要我们高度关注的关键性问题不同机制的比例关系及配置问题一前述主要介绍了法律机制、经济机制、行政机制、社会机制四种主要的机制在污染环境犯罪中的功能定位问题，但在具体时空或不同场域之下，这四种机制如何进行比例配置且如何实现有效衔接，仍需根据不同情形做出符合客观实际的安排与配置。1.关于法律机制的比例与配置问题。需注意到，尽管刑法等公法具有普遍的时空适用，但由于我国经济与社会发展存在较为显著的不平衡、不均衡现象，在生态环境领域存在显著的“地方性法治”现象。在污染环境犯罪惩治中，目前已然存在较为明显的地区差异，即东部地区环境刑事司法的覆盖度较大、司法运作精细，企业普遍受到了较好的环境教育，且已然存在较多的案发数量，在社会面上初步形成了污染环境犯罪“不敢犯、不能犯”的社会观念；但在广大的中西部地区，污染环境犯罪的刑事政策仍处于落实之中，一些地方司法机关仍只是将个别企业作为典型而没有对全域污染环境犯罪行为进行惩治，在该领域存在较为明显的“犯罪黑数 现象。因此，在当前与今后的污染环境犯罪治理中，仍应坚持“依法严惩污染环境犯罪”的既定刑事政策，加大行政执法与刑事司法的衔接，避免刑事政策的地方耗损与对冲，加大惩治与打击力度，坚决扫除“犯罪黑数”，遏制污染环境犯罪在中西部地区的蔓延2.关于经济机制的比例与配置问题。经济机制在污染环境犯罪惩治中应用的核心是，既要保持市场监管，也要保持市场自由。所谓保持市场监管，是指对产品的性能标准、制造标准、原料的来源等均应保持监督与管理；所谓保持市场自由，就是对产品价格、销售渠道等属于需要市场自由调节的领域，非因法定原则，政府不应干预。就我国污染环境犯罪治理的当前实际来说，涉案的多为中小型企业，特别是加工制造型的小微企业，如何加强经济机制对小微企业遏制2024年政法论丛100污染环境犯罪的功能，颇为值得思考。对于生产、制造涉及重金属超标产品的行业，建议政府商务管理部门对其建立产品强制认证制度，保证这些产业的小微企业的产品合规生产，如其生产工艺流程不能做到合规生产，则不对其产品进行认证；而无认证的产品则不得上市销售，以绿色产品认证倒逼绿色生产流程，以此倒逼这些高污染行业生产工艺流程的更新。另外，各地发展与改革管理机关应严格落实国家生态环境保护的行业准人制度，对高污染、高耗能、高风险的相关行业应禁止审批或禁止投放信贷资金。3.关于行政机制的比例与配置问题。行政机制在污染环境犯罪治理中的时空配置，主要是要处理好行政机制与法律机制的比例问题。有两个核心点需注意：一是，要坚持“行政机制在前，法律机制在后”的整体配置思路。“坚持用最严格的制度管理生态环境”主要是指用严格的行政管控制度。如果对涉污企业无前端的行政管控制度，即技术标准管理、环境影响评价、日常监督管理等机制没有发挥足够效能，而直接动用法律机制尤其是刑法机制，则对企业而言是不公平的。二是，要坚持在整体治理观之下，发挥法律机制特别是刑法的惩治功能。需明确,刑罚的机能既包括特殊预防功能，也包括一般预防功能，通过打击特定的犯罪人，可以起到特殊预防功能，而通过惩罚一定区域内的犯罪人，则可以震慢潜在的犯罪人，从而有利于一般预防功能的建立。在污染环境犯罪的治理中，将行政机制与法律机制合乎比例地实现配置，将有利于整体法治秩序的维护4.关于社会机制的比例与配置问题。社会机制参与污染环境犯罪治理应在法治框架之内。在污染环境犯罪的治理上，需加强社会宣教，但应避免过度的社会动员。可通过媒体报道、公众参与等方式增强社会公众对污染环境犯罪惩治工作的关注。比如加强对涉及民生问题的污染水体、污染土壤等刑事案件的分析与报道，可增强社会公众对该领域的认知，鼓励和支持公众通过举办或向公安机关报案等方式参与到污染环境犯罪案件惩治之中。另外，应通过良好的社会机制，引导环保公益组织秉持第三方立场或公共立场参与污染环境犯罪惩治。可积极运用各类新媒体宣传生态环境保护与污染环境犯罪惩治，通过建立强大的社会防控体系，使得全社会形成对污染环境犯罪行为的全方面防控。但应注意行政机制与社会机制功能的区分，应避免以行政权力进行大范围的社会动员的方式参与污染环境犯罪治理，避免对企业正常生产与经营权造成冲击与侵害。法律机制与非法律机制的协同配置污染环境犯罪治理中法律机制与非法律机制的协同配置问题主要是指作为刑法、行政法等法律机制与技术机制、市场机制、社会机制等非法律机制在污染环境犯罪中的协同配置。具体而言，其协同配置需注意如下几个关键问题：1.法律机制的刚性与非法律机制的柔性之间的协同。污染环境犯罪治理中的法律机制主要是指刑法机制与行政法机制。上述两种机制具有鲜明的刚性，即具有法律效力上的强制性。也即，生态环境行政执法机关发现企业或个人具有违反生态环境行政法律时，应依法做出行政处罚或采取行政强制措施，在执法上没有选择空间，即便行政处罚中适用自由裁量权，也要受行政法上比例原则的控制。而对于企业或个人涉嫌污染环境犯罪，公安机关应严格按照刑事法律的相应立案标准进行移送，其也表现出鲜明的刚性。而非法律机制特别是市场机制与社会机制，在污染环境犯罪治理中具有柔性，也即其并非由相关机关强制企业或个人必须遵守，而是通过相关机制，提升可能产生污染环境行为的企业或个人的生态文明理念，增强其保护生态环境意识，提升其保护生态环境能力，增进其生态伦理道德，其通过内部约束使其主动加强企业生产或运营过程中的自我约束，从而减少污染环境犯罪行为。各级党委和政府在污染环境犯罪多元治理机制构建过程中，应将刚性的法律机制与柔性的非法律机制紧密结合，通过协同使其产生合力，切实提升属地企业污染环境犯罪的治理水平2.法律机制的后端性与非法律机制的前端性的协同。在多元治理的线条上，非法律机制处于前端，而法律机制处于后端。要深刻认知两类不同机制在时空上的先后顺序,加强对其科学配置。非法律机制的前端性表明，基于实现污染环境犯罪多元治理特别是基于污染环境犯罪预防的各类机制，政府应通过相应方式主动建设，如前文所言市场机制中的财税机制、绿色信贷机制、产品认证机制，又如相关工业产品的环境标准管理制度等，如政府不主动构建这些机制或制度，对企业的产品生产或工艺流程没有倒逼，则企业基于降低产品成本考虑，则不会主动采取绿色生焦艳鹏：论污染环境犯罪多元治理机制构建的关键性问题第1期101产方式，现实中的偷排污染物或随意处置危险废物的活动则不能得到根本禁绝，污染环境犯罪的潜在发生则仍为常态。在这个意义上，我们可以认为，国家环境治理体系与治理能力的现代化在相当大程度上取决于前端性制度或机制的构建，而这些机制的构建与有效运行将为后端的刑法机制与行政法机制提供进行法律评价的正当性基础。基于前述理念，环境刑法的行政从属性的从属根据不仅包括行政法上的根据，也包括前述经济法甚至技术标准上的根据。3.法律机制的公共性与非法律机制的社会性的协同。法律机制具有鲜明的公共性，即在污染环境犯罪非法律机制特别是非法律机制中的市场机制与社会机制则具有较为鲜明的社会性甚至属地性或在地性。上述性质的差异使得两种不同机制在供给模式上迥异，即作为供给法律机制的司法机关、司法人员、司法政策等都是由国家公权力机关无偿配置的，而诸如提升属地企业的生态文明修养的社会机制或某个行业的产品标准或者认证标准等，则不可能以公共产品的方式由政府无偿提供服务。这种性质差异导致在污染环境犯罪多元治理过程中，非法律机制由谁提供、由谁构建、所耗费的资源由谁买单的问题必须得到解决。就目前而言，非法律机制的构建除由政府通过制定产品标准或环境标准等方式实现外，多由社会治理水平较高的地方政府甚至基层自治组织通过行业协会、环保组织等进行组织实施。充分认识到上述法律机制的公共性或无偿性与非法律机制的社会性或有偿性之间的关系，对于深人理解与明确上述两类机制的资源来源，保障资源配置具有重要意义（三）技术治理在多元治理机制中的配置污染环境犯罪行为的发生既具有人的因素，也具有技术因素。就世界范围而言，污染环境犯罪的发生具有鲜明的时空特征，即经济发展较为成熟国家、治理水平与治理能力较为先进国家的污染环境犯罪的发生率较低甚至极低。可见通过先进的技术治理可有效遏制甚至预防污染环境犯罪的发生。1.高度重视环境标准及产品标准体系的联合建设。生态环境领域的环境标准包括多种体系，在层级上主要有国家环境标准、地方环境标准、生态环境部标准。在性质分类上，主要有“国家环境质量标准、国家污染物排放标准（或控制标准）、国家环境监测方法标准、国家环境标准样品标准和国家环境基础标准”7 。从环境管理学角度而言，上述环境标准体系的相应标准对污染环境犯罪治理具有直接意义的是企业的污染物排放标准，即企业如按照相应的环境标准进行污染物排放则不构成环境法上的违法行为。但需注意的是，在实践中，企业除向水体、土壤、大气等排放污染物外，还存在着将具有危险性的生产过程中形成的废弃物非法处置的情形,因此对企业除进行排放物管理外，还需对其进行废弃物以及产品进行管理。当前存在的主要问题是，除强制类商品外，诸多产品没有强制性的产品标准对其进行生产工艺的控制，即对产品的原料标准、加工流程标准等并无强制性要求，从而导致企业采购的原料不合标准或生产工艺与流程中产生了危险废物或超标污染物，为污染环境或潜在的污染环境行为种下隐患，因此应对典型污染环境犯罪领域（如金属加工业、电镀行业）除建立污染物排放标准还需建立强制性产品标准，明确其产品的原料标准与生产工艺标准等，进一步降低这些行业污染环境犯罪的发生概率。2.应建立污染环境高危行业全流程台账登记制度。当前，污染环境犯罪较多发生在中小型企业甚至小微企业。加强对小微企业的环境管理，要高度重视信息化技术的应用，特别应加强对企业供应链的监督，实现闭合管理。环境管理机关应能做到可溯源、可监管。对于发生污染环境犯罪较多的行业，政府环境管理机关应强制其建立或完善相应的台账制度，原料进厂、产品出产、污染物排放等必须具有电子台账，对于企业延时登记台账或虚假登记台账的应考虑设定行政处罚。虽然企业的生产经营行为是企业自主经营权范围之内的事项，但因前述行业属于污染环境高危险行业，政府环境管理部门应建立相应的清单目录，对于该类企业设立原料、产品、污染物、废弃物的电子台账，要求企业每日在线申报。政府环境管理部门应对上述电子台账系统设立人工分析与自动报警功能，即通过自动分析认为企业可能存在隐匿污染物或危险废物时，执法人员或监督人员应马上进行现场检查，以此倒逼企业依法按工艺流程生产，减少或杜绝污染物的不当外排或危险废物的非法处置。3.应高度重视新技术在环境风险管理中的应用。当前，人工智能、大数据、区块链等新技术不仅可以赋能工业生产，促进新技术、新业态等的生成，在提升政府或社会环境管理体系与环境管理能力方面也有相2024年政法论丛102当大空间。政府环境管理部门除继续加强对重点排污企业等的监管外，也还可以在政务大数据、行业大数据的并联分析上着力关注与投人。企业的用水数据、用电数据、各类用能数据、污染物排放数据等均可实现互联互通。在新技术加持下，政府环境监督管理部门可采取“一企一策”或针对辖区内重点排污企业或产生危险废物的企业建立基于数据互联的在线环境监督体系。当前，对于生产型工业密级的城市工业园区尤其需建立上述基于环境风险管理的数据互联系统，这一方面是因为城市尤其是超大城市对生态环境质量或危险废物的非法处置高度敏感，另一方面也是因为城市工业园区具备较好的数据互联基础，可以将上述包括电力、供水、供能以及污染物监测或环境质量监测的数据实现数据互联8 。通过上述数据互联网络的建设，可有效实现环境风险监测，且可倒逼企业更加严格地遵守生态环境法律，更加重视合规生产，从而降低污染环境犯罪的发生概率。四、多元机制在污染环境犯罪治理中产生效能的资源来源犯罪治理尤其污染环境犯罪这类复杂犯罪的治理,除需构建精细化的治理机制之外，对于驱动相应机制产生预期治理效能的政治政策资源、经济物质资源、人力人才资源、宏观外部资源等亦需明确其具体来源与配置方式，如下