地方政府隐性债务风险问题及化解路径研究_郭锋.pdf

Liaoning Economy一、问题的提出党的二十大报告指出：“国家安全是民族复兴的根基，要以经济安全为基础，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局。”金融是现代经济的核心，引导着资金流向，是国家资源配置和宏观调控的重要治理工具。金融安全是我国经济社会高质量发展的前提，同时也是国家经济安全的基础性保障。积极主动应对金融领域的风险隐患，切实维护经济安全和社会和谐稳定，是打好防范化解重大风险攻坚战的必然要求。改革开放四十多年来，地方政府债务伴随着我国经济发展而逐渐积累形成。隐性债务存量规模巨大，产生方式隐蔽且多样化，本身就具有很大的化解难度，更重要的是，隐性债务风险具有很强的传染性，在风险暴露过程中极易带来跨主体、跨部门、跨层级、跨区域传导，甚至引发系统性风险。因此，地方政府隐性债务风险容易引发系统性金融风险，是我国系统性金融风险的“灰犀牛”之一，严重制约我国社会高质量发展。“大规模隐性债务的存在也会严重损害政府信用，在面对突发性危机的时候，难以发挥财政的兜底保护作用，甚至容易通过系统性传导将公共风险扩大化，最终对我国金融体系以至于整体经济产生重创”。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要中提出要“实施金融安全战略，稳妥化解地方政府隐性债务”，2022年年底中央经济工作会议再次强调“防范化解地方政府债务风险”“防止形成区域性、系统性金融风险”。由此可见，从中央到地方，各级政府对于管控和治理地方政府隐性债务风险高度重视，并且把其作为防范化解重大风险的重要内容。深刻理解地方政府隐性债务风险的传导路径和影响因素，建立并完善更具针对性的风险防控和传导阻断机制，对于防范系统性地方政府隐性债务风险问题及化解路径研究郭锋陈东冬内容提要 当前，地方政府经济发展下行压力增大，隐性债务隐蔽性强、规模较大且增长速度较快，存在较大的风险隐患。隐性债务风险传导呈现出个体传导、区域传导、跨部门传导、跨层级传导和跨区域传导等特点，防范化解系统性金融风险的关键在于有效地防范化解地方政府隐性债务风险。因此，建立健全涵盖“风险预防风险发现风险协同管理风险处置”全流程的多方联动协同的隐性债务风险传导阻断机制具有重要意义。关键词 隐性债务；债务风险；化解路径注：本文系辽宁省社会科学规划基金重大委托项目“基层社会风险防范和应对机制研究”（项目编号：L22ZD033）阶段性成果。90DOI:10.14041/ki.1003-4617.2023.02.008综 合 论 坛风险，维护总体国家安全具有重要意义。二、地方政府隐性债务风险的主要传导路径地方政府隐性债务风险的溢出和蔓延具有复杂且多线程的特征，即当融资平台等隐性债务主体发生风险暴露时，会传导至区域内其他企业和金融机构，引发区域债务风险和金融风险，进而波及同质区域和上级区域，造成风险的跨区域和跨层级传导。具体而言，地方政府隐性债务风险的传导路径可以分为五条，分别是个体传导、区域传导、跨部门传导、跨层级传导和跨区域传导，五条路径排布于不同的层次，相互交叉，影响范围逐层扩大。（一）个体传导一般而言，当个体企业发生债务风险暴露时，其风险会向其他企业外溢。溢出方式主要有：一是通过股权关系或共同控制人产生的传导，如当母公司陷入财务困境时，可能会处置子公司股权，给子公司造成经营困难。二是沿着产业链向上下游相关企业的传导，主要影响包括需求下降、资产减值损失、坏账等。三是通过同质企业共振引发的传导，包括同行业企业、同区域企业以及具有相似股权结构、商业模式和财务特征的企业等。四是通过担保链发生的传导，即当被担保企业无力清偿债务时，被担保企业负债向担保企业转移，从而使担保企业负债，造成利润侵蚀由于典型的担保链延续方式即为同区域企业、同行业企业、上下游企业、集团子母公司和关联企业等，这会导致不同溢出方式的叠加，进而对个体风险的外溢产生催化和撮合作用。（二）区域传导个体企业债务风险会通过引发同区域企业共振而在区域内扩散蔓延，这是风险“企业区域”传导的一般路径。对于融资平台等隐性债务主体而言，债务风险的区域传导方式并不限于此。由于隐性债务主体存在预算软约束，其举债部分遵从于地方政府意志，且参与项目多为棚户区改造、基础设施建设等地方重大民生类项目，因此，市场相信当此类主体面临债务危机时，地方政府出于维稳考虑，有较强的意愿加以干预并协助其化解风险。一旦这一信仰落空，即地方政府“放任”隐性债务主体债务风险暴露，会被市场直接归结为地方政府财政实力差且金融资源调配能力弱，由此会波及区域内其他国有企业的再融资，导致区域整体信用环境恶化。（三）跨部门传导隐性债务会在政府部门与金融机构间传导，由于地方政府举债具有税收担保、土地质押等优势，银行等金融机构愿意将资金优先融资于地方政府。地方政府隐性债务主要通过银行等金融机构实现，举债规模较大，金融机构对地方政府呈现出信息透明度低、风险关联度高的“软约束”关系。地方政府借贷资金一般期限较长，当出现隐性债务违约风险时，极易关联到金融机构，严重影响到金融机构的资金流动，作为法定债务的政府债券也多被商业银行持有，这就导致财政金融化趋势以及地方政府债务风险和金融风险的互溢，极大地增加了金融市场风险，使得隐性风险向金融市场转移。（四）跨层级传导当行政层级较低的政府发生隐性债务风险事件时，其债务风险有可能向上级政府的财政风险转化，造成隐性债务风险的跨层级传导。“市、县级地方政府作为政府隐性债务负担最重的组成部分，一旦隐性债务过高，风险会向上下级政府进行转移，由下级政府进行隐性分担、上级政府进行财政兜底，加重了上下级政府的财政风险”。一旦低层级政府债务负担加剧或发生风险事件，91Liaoning Economy很容易冲击对其上级政府的安全信仰，导致债务风险跨层级扩散并加大波及范围，影响政府信用。（五）跨区域传导由于信息不对称甚至信息扭曲现象，当个体企业发生风险事件时，会带来市场对相同类型主体信任度的恐慌性下降，进而通过这些同质化主体将风险向其他区域扩散。对于融资平台等隐性债务主体而言，债务风险的跨区域传导方式亦不限于此。由于地方政府隐性债务的来源具有复杂性和隐蔽性，市场往往难以根据当地的经济财政水平准确判断各区域是否已经过度举债，进而判断地方政府对当地国有企业的支持能力。因此，当某个隐性债务主体债务风险暴露并波及所在区域时，往往会影响市场对经济、财政、金融特征相似的其他区域债务风险的判断，造成风险在更大的范围跨区域扩散。三、当前地方政府隐性债务存在的风险隐患（一）地方政府隐性债务不均衡，市县级潜在风险较大地方政府隐性债务在地区和层级分布上具有不均衡性，从地区来看，我国中西部地区的经济社会发展明显落后于东部地区，特别是在公共设施建设和提供公共服务时，由于公共财政收入有限，长期依赖融资贷款，隐性债务问题相比于东部地区更加严重，从而形成了区域间地方政府隐性债务的不均衡。从层级来看，市县级隐性债务规模较大，且公共财政收入来源较为单一，投资的公益性或有一定收益公益性项目经营性收入或专项收入不足，收入来源可持续性较弱，难以覆盖融资本息，导致偿债来源过度依赖于财政性资金，本就捉襟见肘的财政收入承担较大的偿债压力。因此，相比省级政府，市、县这一层级政府隐性债务风险较大，从而形成了地方政府隐性债务的层级分布不均衡。（二）地方政府隐性债务隐蔽性强，增加了风险监管和治理难度地方政府隐性债务产生及存在的方式多种多样，统计口径差异较大，具有极强的隐蔽性，其范围界定和规模测度难度大。从举债主体来看，地方政府隐性债务主要包括省、市、县、乡镇政府相关部门或企事业单位（以政府融资平台为主）举借的隐性债务，有的纳入了财政性资金预算，有的则游离于预算之外，形成了形式多样、规模较大、产品特性复杂的隐性债务。从举债方式来看，地方政府“借道”融资平台、土地抵押、影子银行、政府购买服务、PPP等“马甲”实现隐性债务扩张，加之该部分隐性债务游离于预算之外，地方政府瞒报数据等因素，中央政府难以掌握具体情况并进行有效约束，带来了更大的监管难度和治理风险。从统计口径来看，目前还没有统一的隐性债务的界定标准。地方财政部门的“地方全口径监测平台”实际录入系统的隐性债务不够全面，诸多政策性贷款等债务，多数数据没有纳入平台监测，因而真实的地方政府隐性债务在规模和数量上要比统计数据高，一旦出现突发状况，将导致财政运行困难。（三）地方政府隐性债务风险与其他风险交织叠加，成为社会稳定的隐患有的地方政府自身财政收入不足、上级财政补贴不足，再加上大量隐性债务压力，利用政府权力向社会变相摊派或收费，损害企业利益。一些地方政府和部门受经济形势影响，难以如期归还债务，不得不将隐性债务向所在地方金融机构转移，从而使这些金融机构财务风险大规模增加，导致金融风险进一步累积。这些行为，一方面严重损害了政府公信力，恶化社会信用环境，动摇投资与消费信心，破坏了92综 合 论 坛地方营商环境，影响政府后续的投资行为，另一方面进一步扩大了经济发展的结构性冲突，严重制约了经济增长质量和社会投资效率，一旦这种隐性债务风险向经济风险、社会风险转变，引起系统性风险，将成为社会不稳定因素。四、地方政府隐性债务风险的传导驱动和产生根源（一）地方政府、隐性债务主体和金融机构之间的利益联动从隐性债务的产生方式来看，一方面，由于融资平台等隐性债务主体本质上是为政府融资，地方政府为了提升其融资能力，会通过财政注资、划拨资产或向金融机构出具承诺函等方式，使其能够从金融机构和债券市场获得更多的授信限额和发债额度，另一方面，城市商业银行和农村商业银行等区域性金融机构的重要股东往往有当地政府性机构，地方政府对区域内的资金融通行为可进行干预，且金融机构也有向隐性债务主体提供融资以换取地方政府在政策等方面扶持的动机，从而进一步加剧融资体制的扭曲。这种地方政府、隐性债务主体和金融机构之间的利益联动，导致了隐性债务的快速积累，令其存量化解成为隐性债务问题的最大风险，同时也造成了隐性债务主体与地方政府的深度关联以及隐性债务风险与金融风险的交织，成为隐性债务风险向区域财政风险和金融风险传导的重要推动因素。一旦隐性债务主体因资金链断裂而出现偿付风险，会快速向地方政府的资产负债表蔓延，并通过与金融机构之间的资金融通关系实现风险的跨部门传染。这种情况下，金融机构往往会采取抽贷、抛售债券等方式及时止损，这会进一步加速隐性债务风险的暴露，从而形成风险在隐性债务主体、地方政府和金融机构之间的交叉传染和放大效应。（二）金融机构对中央政府兜底地方政府隐性债务的误判2015年颁布的新预算法精准明确了融资平台债务剥离政府债务范围。财政部对于地方隐性债务明确指出，“坚持中央不救助原则，做到谁家的孩子谁抱”，财政部副部长许宏才明确表示：“严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。”但是，市场并未因此真正地将隐性债务和地方政府债务以及地方政府债务和中央政府割裂对待，对于隐性债务的政府信用兜底仍存“错觉”。这种“错觉”会导致个体性的隐性债务风险暴露，很容易冲击地方政府债务的安全信仰，从而加快隐性债务主体的债务风险自下而上聚集。（三）信息不对称导致的“羊群效应”由于地方政府缺乏与金融机构和金融市场的有效沟通机制，加之隐性债务主体信息披露质量不佳，因而存在信息不对称甚至信息扭曲问题。金融机构因不愿支付过高的信息收集和处理成本，一旦受到负面事件冲击，很容易跟随其他金融机构或金融市场投资者，产生“羊群效应”。个体性的隐性债务风险会因为市场恐慌情绪和群体行为而被过度放大，从而向区域性债务风险演变，并加速风险的跨区域传导。（四）监管不到位导致的风险外溢从政府内部监管来看，地方政府隐性债务的监管机构涉及财政、银保监会、发展改革委、国资委等多个部门，由于监管体系不够完善，缺乏统一高效的协同联动机制，各部门权责不清，使化解隐性债务难度增加。从外部监督来看，我国隐性债务监测和预警体制机制不完善，缺乏统一的数字监测预警平台，大部分隐性债务规模、口径等相关数据依赖于地方政府的申报和研究机构的预测，而隐性93Liaoning Economy债务信息是公众和金融机构等外部投资者判断政府风险水平及公信力、监督政府举债活动的重要依据。隐性债务信息的不透明，削弱了市场约束力，导致了地方政府化解隐性债务风险缺少事前、事中监督和预警，仅能做到事后治理。五、防范和化解地方政府隐性债务风险的对策建议习近平总书记在二十大报告中强调，要“确定稳中求进工作总基调，统筹发展和安全”，这是防范化解金融领域风险的立足点和出发点。因此，防范和化解地方政府隐性债务风险，首先应当正确认识发展与安全的辩证关系。“发展是党执政兴国的第一要务”，这个发展是安全发展、高质量发展，是满足人民美好生活需要的发展，是持续推进中国式现代化的发展。发展和安全是辩证统一的，安全是发展的前提，发展就是最大的安全，这是在应对各种风险挑战中形成的实践经验，也是防范化解系统性金融风险的必然逻辑。面对地方政府隐性债务风险，不能因噎废食，否认融资平台在促进国家基础设施建设等方面的积极作用，而应通过制度性、流程性和技术性的安排，对相关风险进行有效防范化解，建立涵盖“风险预防风险发现风险协同管理风险处置”全流程的隐性债务风险传导阻断机制。（一）风险预防：多渠道化解存量隐性债务，严控新增隐性债务阻断风险传导的第一步是将风险点掐灭在源头，近年来，监管部门出台多项措施防范化解隐性债务风险。持续增加发行地方政府债，同时创新再融资债募集资金用途以助力隐性债务化解，对融资平台债券、信贷和非标等多种融资监管均呈现适度收紧的态势，持续加强对融资平台融资行为的规范管理。系列政策组合拳推出后，近年城投债发行增速持续放缓，城投债务扩张速度得到有效控制。结合当前现状，还需要采取进一步措施。一是因地制宜推进隐性债务“化存量、控增量”。一方面地方政府要完善预算管理体系，规范融资行为，避免通过资产划拨、偿债背书等方式提升融资平台金融势能为其举债提供支持，另一方面也需要金融机构打破对隐性债务政府兜底的信仰，避免向融资平台等地方国企过度融资。在存量隐性债务化解的过程中，需要根据可能造成的风险传播力度分层次进行，避免因为激进化债而主动刺破风险。对于潜在风险传染性较大的债务主体，在化解上需要当地政府进行适当协调，即使无法运用财政资金进行直接支持，也可通过债务重组或转化来合理疏导和释放信用风险。二是加速相关财政体制改革配套措施。明确划分中央政府和地方政府的财权事权，完善相关制度规范，明确责任主体，切实解决省以下财政事权和支出责任划分不尽合理等问题，避免因部门之间、上下级政府间相互推诿而导致基层政府财政负担加重、债务缺口放大，进而从根源上杜绝基层政府增加隐性债务的动机。（二）风险发现：建立多方联动的风险发现和沟通协调机制有效的风险发现和上报机制需要企业、金融机构、地方政府、金融监管部门和第三方中介机构之间的有效联动。一是建立健全地方国有企业债务风险监测预警机制。运用大数据技术，收集、识别、判断、归类各类风险信息，完善预警主体、预警时机、预警方式、预警范围、预警法律责任等内容的数据支撑，完善重点债务风险指标监测台账，建立健全源头性排查化解机制和智慧化多点触发和动态监测机制，通过专家分析研判，增强94综 合 论 坛风险预警和评估的准确性和科学性，采取有针对性的措施。2021年3月，国务院关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见中提出：“各地可参照中央企业债务风险量化评估体系，结合地方实际情况，探索建立地方国有企业债务风险量化评估机制，综合债务水平、负债结构、盈利能力、现金保障、资产质量和隐性债务等，对企业债务风险进行精准识别。”二是充分更好发挥信用评级机构“看门人”的作用。信用评级机构作为债券市场的“看门人”，是相对发行企业和投资者更加独立的金融中介机构，在解决信息不对称和提示风险等方面有一定优势，应当更好发挥其作用。一方面，信用评级机构可以建立各地方政府主体信用和企业主体信用的跟踪监测机制，在根据披露信息动态评价地方政府和企业偿债能力的同时，密切跟踪各类舆情、市场信息和债券市场价格波动。另一方面，信用评级机构应主动畅通与金融监管机构和地方政府的交流渠道，一旦发现风险异动，应及时向地方政府和监管部门上报，助力地方政府和监管机构实现风险的“早识别、早预警、早应对”。（三）风险协同管理：搭建跨部门、跨层级、跨区域的风险联防联控机制一是搭建信息共享和常态化沟通机制。地方政府应搭建与其他治理主体互动的对话空间，建立工作联系机制、日常监测机制、风险评估指导机制和重大风险报告机制。通过信息平台，加强对地方经济、财政、金融等相关信息的对外披露，保证信息披露的及时性和有效性，同时，指导区域内企业强化信息披露质量，向市场参与各方传递地方政府和企业债务的真实状况，避免因信息不对称或信息扭曲造成风险隐患。通过常态化的沟通机制，让风险利益相关者通过平等对话、研讨、质疑等各种方式掌握风险信息、反馈风险现状、参与风险治理，地方政府应该在充分考虑各方利益和意见后，完善风险决策，回应风险诉求，“一企一策”确定管控目标，指导企业通过控投资、压负债、增积累、引战投、债转股等方式多措并举降杠杆减负债，推动高负债企业资产负债率尽快回归合理水平。二是建立风险协同治理机制。地方政府可以通过聘用信用评级机构、投行等金融中介机构，获得债务风险预警和风险管理方面的专业支持，进一步发挥联防联控机制作用，当企业或金融中介机构向地方政府揭示风险后，地方政府可以通过信息的共享和上报机制及时将风险信息分享给金融监管部门、上级政府和其他地方政府，实现风险的多维度、多层次上报，为协同应对风险、有效阻断风险传导赢得时间。（四）风险处置：健全债务危机处置机制，阻断风险的进一步扩散一是多措并举做好风险处置工作。建立健全债务危机处置机制，当个体风险暴露时，尽快通过债务重组、行政改革等方式化解风险主体债务危机；通过召开投资者恳谈会、承诺力保区域内债券兑付、设立信用保障基金或风险缓释基金等举措，主动与各方债权人协调沟通，达成和解方案，快速重塑市场信心。二是做好风险补偿和消解工作。对于遭到风险冲击较大的企业和个体仍要高度关注，建立风险高危人群数据库，充分发挥信访调解、心理疏导、社会救助在表达利益诉求、调和社会关系、安抚社会情绪等方面的作用，提供一定的帮助，给予经济补偿和人文关怀，综合施策、逐类化解，帮助弱势群体提升抗风险能力，避免风险无序蔓延。（作者单位：辽宁社会科学院）95