孝感市文化市场综合执法改革调研研究报告.doc

孝感市文化市场综合执法改革调研汇报文化市场综合执法改革是文化体制改革关键组成部分，是创新文化宏观管理体制和意识形态文化安全关键举措，是促进文化市场健康发展迫切需要，是实现文化产业又好又快发展客观要求。它对于深入转变政府职能，依法规范和管理文化市场含有十分关键现实意义。自以来，孝感市文化市场综合执法改革工作在中央、省统一布署下，在各级党委、政府重视下，各地各部门主动计划、精心组织、高位推进，很好地完成了既定工作目标和任务。经过改革，深入促进了文化市场综合执法队伍建设，完善了文化市场综合执法工作机制，文化市场管理范围不停扩大，力度不停加强，文化市场综合执法制度化、规范化水平不停提升，为全市文化大发展大繁荣筑起了一道坚实屏障。在充足肯定成绩同时，我们也要清醒地看到，本市文化市场综合执法改革工作和全国乃至省内优异地市水平还有一定差距，综合执法机构力量微弱、大市场小队伍问题还没有从根本上得四处理。为深入了解现在本市文化市场综合执法改革工作整体情况，摸清工作中存在问题和不足，为领导决议提供参考和依据。近期，根据市局党组统一布署，市文化市场综合执法支队组成工作专班，赴各县市区开展专题调研，现将具体情况汇报以下：一、全市文化市场发展基础情况多年来，伴随市场经济不停深入，本市文化市场这种新兴市场形态得到了迅猛发展，它从无到有，由小到大，逐步形成了门类较为齐全，规模较为合适，布局较为合理，经营较为规范，集网络文化、娱乐、音像、演出、电影、广播电视、书报刊、文物、美术品、电子出版物、印刷、体育等十二个门类于一体综合性市场体系。截止底，全市共有共有各类文化经营场所（单位）1051家。其中：网吧537家（城区106家、各县市区431家），音像制品经营单位75家，游艺娱乐场所115家，歌舞娱乐场所81家，文艺演出团体7家，演出经济机构1家，美术品经营单位6家，地面卫星设备器材销售、有线广播电视站、电影发行放映单位24家，印刷企业74家，出版物经营单位113家，其它各类经营场所18家。文化市场经营从业人员8324人，年经营总收入1.32亿元，上缴税费2120万元。伴随整理和规范市场秩序深入开展，本市文化市场规模、档次在不停提升，结构、布局得到调整优化，已逐步走上健康有序发展轨道。二、全市文化市场综合执法改革运行情况依据省委、省政府转发省委宣传部 省编办 省文化厅 省广电局 省新闻出版局相关加紧推进全省文化市场综合执法改革工作实施意见（鄂办文15号）和湖北省机构编制委员会相关整合组建市县文化市场综合执法机构加强文化市场综合执法人员编制管理指导意见（鄂编文22号）及省编办相关孝感市整合组建文化市场综合执法机构批复（鄂编办文306号）精神，市、区县两级政府在党委领导下，科学统筹，稳步推进，基础做到思想不散、工作不停、秩序不乱、国有资产不流失，确保了改革平稳进行和工作正常运转。（一）相继成立文化市场综合执法机构，增强执法力量，改善执法保障。各地依据省市统一布署，成立了由党委宣传部长任组长文化市场综合执法改革领导小组，切实加强对文化市场综合执法改革领导。元月14日，整合市区文化、文物、广播影视、新闻出版等相关行政执法职能孝感市文化市场综合执法支队正式挂牌成立，市编委同意三定方案确定支队为局属机关，机构规格为副县级，经费形式为财政全额补助单位。同时，设3个内设机构：综合科、直属大队、孝南大队，定编30人，其中支队长1名，副支队长1名，副科级领导职数3名，并明确孝南大队为市区双重管理。在人员配置上，支队除保留原有6名文化市场稽查人员外，还经过公开招考，从文体和广电系统招聘10名执法人员。支队除孝南大队外，现有执法人员18人，其中2人为社会招聘人员，不占用支队编制。根据“三定方案”要求，各县市区设置文化市场综合执法大队，整合文化、文物、广播影视、新闻出版等相关行政执法职能，单位性质为局属机关，机构规格为副科级，相关人员采取组织、人社部门考试考评遴选和对外公开招聘措施进行。现在，除安陆市和云梦县外，其它县市区已于年底前完成文化市场综合执法改革工作。新机构已成立挂牌，领导班子也已确定，人员全部已初步到位。从执法机构设置和人员配置情况来看，截止现在，全市共有文化市场综合执法机构7个，定编执法人员99人，实有在岗人员100人，其中，30周岁以下12人，3040周岁62人，40周岁以上26人，95%以上执法人员含有大专以上学历。总体看来，全市文化市场综合执法队伍年纪结构趋于合理，整体素质得到较大提升，工作主动性和发明性显著增强。从执法机构经费保障情况来看，全市文化市场综合执法队伍人员经费已实现由自收自支到初步纳入政府财政预算，实施全额预算管理转变，市各级财政每十二个月用于文化市场管理各类经费拨款约为212.8万元。从执法基础设施建设情况来看，全市现配置文化市场执法车辆13台，计算机110多台，数码摄象机、数码摄影机及录音笔等各类执法办案设备69台套，实现了在取证设备、执法车辆、办公设施和工作条件等基础保障方面较大突破；除孝南区、安陆市、应城市、云梦县、大悟县、孝昌县等县市区文化市场执法机构因为历史等原因，还在和局机关合署办公外，孝感市本级、汉川市均为独立办公场所，但在举报受理、调查问询、证据保留、技术监控及库房等专用房间配置上，和文化部新文化市场综合行政执法管理措施要求还存在一定差距。 （二）建立科学文化市场管理工作机制，强化管理职能，突出依法行政。 经过改革，地方党委、政府加强了对文化市场管理工作统一领导，愈加好地发挥了党委统揽全局、政府依法行政作用，推进了政府职能转变。改革后，各地文化市场管理部门深入坚持“一手抓繁荣，一手抓管理”工作方针，狠抓法律、法规落实实施和培训教育工作，突出网络文化市场、音像制品市场、出版物市场、演出市场和印刷企业专题整改，加强文化市场安全管理。1、深入建章立制，强化培训学习，切实抓好执法队伍建设。多年来，市文化市场综合执法支队克服多种困难，采取有力方法，以打造一支工作过硬、作风优良、纪律严明文化市场管理队伍为抓手，建立和完善了上下班签到制度及请销假制度，坚持实施了周四集中学习制度，同时严格实施支队管理责任考评奖惩细则，做到责任到人，管理到岗，队伍面貌得到显著改观。，市文化市场综合执法支队取得省文化市场十佳案卷和征文二等奖好成绩，汉川市被授予湖北省扫黄打非示范县创建工作优异单位荣誉称号。安陆市采取五大举措，严格落实廉政责任，筑牢自觉守纪防线；完善廉政制度，筑牢约束行为防线；规范行政处罚，筑牢依法办案防线；加强宣传教育，筑牢思想建设防线；抓好监督检验，筑牢社会监控防线。强化了执法人员岗位职责，深入规范了行政执法行为。2、深入加强审批步骤监督管理，严格规范行政审批行为。各地高度重视和文化市场管理工作相关法律法规落实实施，尤其重视行政许可法落实实施，切实规范行政审批行为。现在，全市大部分县市区已实现行政审批“三集中、三到位”，市本级、汉川市、安陆市、孝昌县、云梦县等地文化行政主管部门已率先成立了专门行政审批科（股）室，行政审批职能得到强化，行政审批程序愈加规范，在一定程度上杜绝了后台及暗箱操作等弊端，确保了审批项目标公开透明。3、深入强化社会和舆论监督，加强文化市场监管。首先充足发挥行业协会和社会监督功效，健全举报监督制度，形成政府管理、行业自律、社会监督相结合，多层次、全方位文化新闻出版市场监管体系。孝感市针对网吧接纳未成年人屡禁不止现象，充足发挥网吧协会和义务监督员队伍作用，加强对网吧监督。汉川市、孝昌县文化市场执法部门还主动邀请当地人大代表、政协委员视察网吧，取得良好社会效果。各地“12318”文化市场举报电话均安排有专员接听举报，实施二十四小时接听、处理，并有专员落实举报登记、查处、反馈，做到有案必查，查处必严。其次主动创新市场监管机制，实施“日周月季年”巡查制度和集中清查行动相结合，集中力量查办大案要案，保持市场管理高压态势。，全市文化市场共出动执法人员20419人次，检验经营单位5877家次，查处各类违法违规案件131件，行政处罚804800元。有效地净化了社会文化环境，为文化产业发展发明了公平竞争市场环境。4、深入搞好上下联动和整体协作，主动探索联合执法模式。孝感市支队和各县（市、区）执法大队联合开展出版物市场、网络淫秽色情、网吧等专题整改行动和交叉执法行动，有效地震慑了文化市场违法违规经营行为。孝昌县在全县开展“十星级”网吧创建活动，引导网吧健康发展。应城市联合孝感市支队，对应城城区教辅读物市场进行集中清查，深入规范了教材教辅读物市场秩序。孝南区执法大队联合区公安、城管等部门，采取严厉打击和宣传教育相结合措施，对在孝感市大天桥至后湖段兜售非法盗版光碟游商游贩进行规范管理，收效显著。（三）完善文化市场管理组织体系，抓好统筹协调，形成管理协力。现在，全市除市本级、应城市及大悟县因党委政府换届临时搁置外，其它各县市区均已成立党委宣传部长任组长，政府分管领导任副组长文化市场管理工作领导小组。各地领导小组充足发挥“协调各方，加强管理”作用，注意抓住热点、难点问题，制订政策，落实方法，同时指导、督促各相关部门抓好文化市场管理工作，开展专题整改活动。市文化市场综合执法支队对各县市区执法大队主动进行业务指导，在属地管理基础上，统一开展对应联合专题行动，加强对文化市场检验和监管。各地执法队伍在人员担心情况下，主动开展工作，做到守土有责。三、目前本市文化市场综合执法工作面临关键问题文化市场综合执法改革，必需坚持文化市场监管和“扫黄打非”工作只能加强，不能减弱基础标准。目前，本市文化市场管理力量有了一定加强，文化市场经营秩序有了一定好转，但监管任务仍然十分艰巨，文化市场综合执法工作还面临着部分不容忽略问题和矛盾。（一）综合执法机构力量微弱问题还未得到根本处理。和省内弟兄地市相比，孝感市文化市场综合执法机构编制相对偏少。在具体执法实践中，面对有着1051家经营单位文化市场来说，人手少显而易见，急需扩充执法力量。和此同时，各县市区包含市本级在内，普遍存在现有执法人员数少于编制数情况，空编现象较为普遍。首先各地局机关行政编制人员偏少，老同志又偏多，执法机构中坚力量往往被局机关借用，还有综合执法机构人员没有立即到位。其次是各地普遍存在行政、事业干部混岗使用现象，局机关占用综合执法机构编制现象也不一样程度地存在。另外，伴随新兴文化市场快速兴起和农村文化市场逐步发展，文化市场管理范围不停扩张，管理难度逐步加大，文化市场执法队伍短缺、执法经费不足、执法装备缺失及执法手段落后等矛盾日益突显，严重地束缚了执法人员手脚，给日常执法工作带来被动。 （二）一些领域管理体制不顺和执法经验不足现象仍然存在。依据省编办对全省文化市场综合执法机构关键职责认定，全省各级文化市场执法机构接管了广播电影电视市场执法职能，负担负责查处违法安装和设置卫星电视广播地面接收设施、违法接收和传送境外卫星电视节目和走私盗版影片放映行为，查处广播电影电视运行中出现违法违规行为等工作。文化市场综合执法机构执法人员优先从现有文化、广播影视、新闻出版（版权）等部门文化市场执法人员中经过考试考评选拔录用。但在实际工作中，因为体制机制上问题，造成广电市场相关管理职能没有理顺，现在全市仅市本级文化市场执法机构有原广电人员进入，其它县市区执法机构中广电人员均未到位，广播电影电视市场执法权限也未移交到文化，相关执法职能仍然是由广电部门在行使，和改革前并无显著改观。多年来，本市艺术品、网络文化、电子游戏、艺术培训等新兴文化市场发展快速，但在执法上尚无经验可循，存在着调查取证难度大、案件办理成本高等不利原因。 （三）一些职能部门未能正确处理好职责分工和协调配合关系，职能缺位现象时有发生。文化市场管理是一项系统工程，需要文化、公安、工商、消防、信息产业等职能部门亲密配合，齐抓共管，很多问题单靠文化行政部门一家是无法得到根本处理。但在实际工作中，因为一些部门过分强调部门利益、部门权力得失，出现了沟通不畅、配合不力、职能缺位问题，造成政府职能严重分化，政府作用受到减弱。汉川市城区及乡镇共有证照齐全电子游艺经营场所19家，但从去年6月起已全部关停，当地文化市场主管部门对此事毫不知情，后从多方渠道探询才知道是公安部门在搞市场整理，由此能够看出汉川市文化市场管理相关职能部门之间缺乏正常性沟通，各自为政现象较为严重。再以黑网吧整改工作为例，在本市一些地方，作为整改黑网吧主管部门和执法主体工商行政管理部门，对所辖区域内黑网吧只管处罚不管取缔，有甚至不管不问。还有地方，文化部门常常接到群众对黑网吧举报，全部会立即地函告当地工商部门，结果却石沉大海，杳无音信，黑网吧照常营业，气焰愈加嚣张。从技术层面上讲，对于网络使用流量大和在线时间长并开启路由功效用户，作为文化市场管理职能部门之一电信企业是完全能掌握。而一些电信企业为了用户量增加，从不对这部分用户上网功效用途进行了解或即使知道用途也不主动向相关部门汇报，即使知道了这是黑网吧也不采取断线断网方法，只追求营业额增加，忽略了企业社会责任，在一定程度上为黑网吧蔓延提供了网络平台和技术保障，更为突出是存在重大安全隐患。（四）文化市场综合执法经费严重不足，影响了执法工作正常开展。因为文化市场管理费用取消，本市文化市场执法经费由以前自收自支转为完全依靠于财政拨款。根据省委省政府对于文化市场综合执法改革布署和要求，全省各级文化市场综合执法机构明确为全额拨款机关，其人员使用全额拨款事业编制。但在实际操作过程中，因为地方财力有限，现在全市财政预算经费只是基础处理了各级文化市场执法机构人职员资部分，文化市场执法办案和日常办公经费尚无着落。还有些地方文化市场执法机构并未定性为全额拨款，人头经费也未按全额拨付。以孝昌县为例，孝昌县文化市场综合执法大队并未核定为全额拨款机关，单位定编13人，到岗10人，其中5人有财政拨款，另外5人只有事业编制，没有财政编制，这5人工资只能靠单位自筹。再如安陆市虽已成立文化市场综合执法大队，单位性质仍为自收自支单位，经费起源只有每十二个月“扫黄打非”专题经费8万元，无事业经费、无人头经费，每十二个月文化市场管理费用大部分只能靠罚款处理。另外，因为部分地方财政将执法办案经费和行政罚没款相捆绑，整年按完成罚没款指标数大小，以不一样级次返回率划拨给执法经费，造成日常办案经费十分紧缺，严重阻碍当地文化执法工作全方面开展。如汉川市文化市场综合执法机构年财政经费57.8万，政府只拨给其中37.8万，其它部分政府给政策，许可罚款收入处理。这些全部造成了部分基层文化执法部门受经济利益驱动，变相视行政罚款为一个“创收”手段，对行政案件不重视调查取证，不分情节轻重，不按案件程序操作，个案交钱走人案例时有发生。（五）市场管理工作中还存在城镇之间开展不平衡问题，农村文化市场管理力度亟待加强。加强农村文化市场管理，繁荣活跃农村文化生活，是落实落实科学发展观要求，是全方面建设社会主义新农村关键组成部分。现在文化市场管理面临一个新情况，就是因为对文化市场执法频度加强，部分无证照文化经营场所悄悄地向农村和城镇结合部转移，以逃避监管，继续从事非法文化经营活动。尤其是在农村集市上，盗版图书音像制品十分泛滥，内容不健康文化产品也随地可见，农村演出市场近几年来也常常因为发生这么那样问题被新闻媒体曝光。究其原因，关键是因为市场偏僻、分散，农村群众对文化产品判别能力不强，乡村一级没有管理机构，农村文化市场管理缺失造成。目前全市各级文化市场综合执法机构均负担有城区及农村文化市场管理双重担务。以各级文化市场综合执法机构现有编制情况和执法保障情况，要对包含全市100多个乡镇如此广大农村文化市场进行有效监管，真是心有余而力不足，有时是远水解不了近渴，出现重城区轻农村文化市场管理情况。乡镇虽设有文化站，但文化站既没有专门文化市场管理经费，又没有明确其文化市场管理职责，相关管理制度也不健全，日常管理职能基础丧失。而基层乡镇政府又处于管理有责，执法无权境地，管理显得苍白无力。正是这些问题存在，造成了农村文化市场监管不到位。（六）文化市场管理难度不停加大，文化市场综合执法工作任重道远。1、网吧及游戏厅管理难度继续加大。近几年来，本市文化行政执法部门对网吧、游戏厅接纳未成年人和超时经营行为着重进行了查处和监管，但这类问题仍屡禁不止，尤其是在城镇结合部和农村乡镇网吧及游戏厅更是问题焦点。究其原因，首先是网吧及游戏厅生意普遍不景气，经营者为了维持正常运转，不惜铤而走险。其次是经营管理人员责任心不强，没有严格实施实名登记制度和场内巡查制度，造成这类场所无序管理。另外，因为网吧及游戏厅审批受总量和布局控制，使无证网吧及游戏厅在部分县市区有抬头趋势。2、非法出版物整改任务仍然艰巨。非法出版物整改工作量大、面广。多年来，本市各地执法机构关键突出了加强对政治性非法出版物、“法轮功”等邪教组织非法宣传品、有害卡通读物和盗版教材和教辅读物等非法出版物打击力度。这即使在一定程度上遏止了非法出版物蔓延趋势，但还没有从根本上扭转非法出版物对社会造成不良影响。3、演出市场还有待深入规范。一是部分歌舞厅无证经营，在没有经管理部门同意并办理相关手续情况下，私自开门营业，这些场所一碰到检验便关门停业，检验一过，则照常营业，跟管理部门“捉迷藏”，严重扰乱了演出市场经营秩序。二是部分小型民间演出团体、草台班子，从事非法演出活动，演出不健康文艺节目，严重影响了社会风气。三是少数歌舞娱乐场所内存在黄、赌、毒现象，给地方治安带来了不安全原因。四、对策和提议文化市场发展、繁荣和稳定事关全市社会稳定大局，事关意识形态和文化安全。作为文化市场主管部门，我们要正视改革和发展中存在多种问题，采取切实有效方法和措施，以促进文化市场健康有序发展。（一）建立科学文化市场管理体制，健全综合执法机制，形成齐抓共管良好局面。一是地方党委、政府要加强对文化市场管理工作统一领导，愈加好地发挥党委统揽全局、政府依法行政作用，推进政府职能转变。二是要切实完善组建发挥各级文化市场管理工作领导小组作用，各相关部门要明确责任，亲密配合，主管领导要将此项工作提上议事日程，纳入社会治安综合治理工作中来，把文化市场管理工作抓好，管理到位。三是要深入健全综合执法协调机制。文化、新闻出版、广电、公安、工商、消防等部门要建立健全联席会议、信息通报、联合执法等机制，有计划、有组织对文化市场中媒体关注、领导关心、群众忧心热点、难点案件开展联合执法，加强部门之间协作并建立责任制追究机制。（二）加强文化市场综合执法力量建设，理顺文化市场管理职能。根据湖北省文化市场综合执法改革要求，现有文化市场综合执法机构除推行原有文化、新闻出版、文物市场稽查职能外，还增加了广播电影电视执法职能。各地编制委员会要高度重视文化市场综合执法力量配置，确保文化市场综合执法机构编制在现有编制总数总和基础上，做到只能增加不能降低，确保文化市场综合执法力量不减弱。和此同时，各地党委政府要做好统筹协调工作，实现广电行政执法职能平稳移交，预防出现职能不清、多头执法和无序执法问题。（三）强化执法队伍建设，增强执法队伍战斗力和向心力。文化市场管理队伍政治素质和思想作风直接关系到执法成效。要高度重视队伍思想作风建设，杜绝管理工作中监管不严、执法不力，甚至违法行政等行为。要建立起文化市场综合执法工作内外监督制约机制，建立勤政廉政、政务公开等管理制度，严格工作纪律，果断杜绝不正之风，果断反对“吃、拿、卡、要”等不正之风，杜绝心浮气躁、敷衍了事、简单粗暴等工作作风，在社会上树立起公正严明执法权威和优良队伍形象。要大力提升队伍业务素质，首先要在部门内部营造良好学习气氛，使执法人员掌握新法规、新知识、新技能，不停提升业务水平。其次要树立人才观念，注意招选一批含有现代管理素质和技能专业人才，优化队伍结构，全方面提升管理效能。（四）建立强有力文化市场管理执法保障体系，为规范行政执法工作保驾护航。一是要确保执法经费落实到位。各地党委政府要高度重视文化市场管理工作关键性，切实保障执法办案经费立即足额拨付到位，确保文化市场日常执法工作正常有序运转；二是要加强执法基础设施建设力度。各地要根据文化部新文化市场综合行政执法管理措施相关要求，确保执法装备配置立即到位，促进执法能力提升。三是要逐步处理执法人员编制及身份问题。要在确保现在全额事业编制基础上，逐步实现向参公管理人员过渡，处理文化市场执法人员后顾之忧，增强自尊心和认同感，调动工作主动性，努力促进工作再上新台阶。（五）强化责任意识，创新管理手段，不停加强农村文化市场监管力度。一是要提升思想认识，严格落实农村文化市场监管责任。建设社会主义新农村是一项综合工程，各地党委、政府要把农村文化市场管理纳入当地经济和社会发展计划，纳入农村精神文明建设和社会治安综合治理考评评价体系，和文明乡镇、文明村建设挂钩，和农村基层组织建设结合起来，把基层政府管理责任落到实处。对辖区管理不力，文化市场混乱，要严厉追究相关责任人责任。二是要健全管理网络，形成齐抓共管强大协力。要以现有文化市场行政执法部门为管理主体，同时明确文化站管理工作职责，充足发挥乡镇文化站服务、监督作用，延伸监管网络。形成各区、乡镇关键领导亲自抓，文化、工商、公安、城管等属地管理部门及文化市场行政执法部门具体抓工作局面，切实推行起文化市场“属地管理”职责。三是要加强阵地建设，发挥公益性文化设施作用。要开放利用好现有基层文化中心（文化站），电子阅览室、党员远程教育电教室和农家书屋等公益性文化设施，让广大基层群众尤其是偏远农村群众全部能够就近享受到便利文化服务，用优异文化填补文化市场阵地、功效缺失，引导农村文化市场健康有序发展。（六）严格市场监管，加大对文化市场违法违规行为打击力度，促进市场健康有序发展。对文化市场行政执法工作，必需作到有法必依，执法必严和违法必究。对文化市场违法违规经营行为，必需严格实施相关法律法规进行处罚。各地文化市场综合执法队伍要以查办大案要案为关键，以改革创新为抓手，深入强化管理职能，创新管理手段，加强管理力度，果断杜绝营私舞弊、徇私枉法现象出现，实现高效有序管理，促进本市文化市场大发展大繁荣。 孝感市文化市场综合执法支队 4月18日