党的组织法规法典的规范体系：应然定位、法规构成与立规限度.pdf

中共天津市委党校学报2 0 2 4 年第1期DOI:10.16029/ki.1008-410X.2024.01.001党的组织法规法典的规范体系：应然定位、法规构成与立规限度?王立峰夏清明摘要规范体系的边界划分是编纂党的组织法规法典首先要明确的问题。党的组织法规法典的规范体系可以从党的选举类、组织类、象征标志类和组织工作类法规进行定位，宜选择“中法典”的编纂思路，对党的选举类、组织类和组织工作类法规进行法典化。党的组织法规与其他领域党内法规的调整范围划分是法典规范体系的外在限定，决定着法典规范体系的内容取舍，为此需要厘清党的组织法规与其他领域法规的界限。党的组织法规法典规范体系的立规限度应以法规是否频繁变动、调整领域是否具有局限性、是否具有试行期限、是否属于细密配套性法规、是否在适用主体上具有特定性及适用空间领域具有特定性等为标准进行考量，在此基础上合理界定法典规范体系的立规限度，最终形成边界清晰、规范内容完整和内外协调的党的组织法规法典。【关键词 党的组织体系；党的组织法规；党的组织法规法典；法典编纂；规范体系中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：10 0 8-4 10 X(2024)01-0003-11一、问题的提出法典是我们查找、学习、运用党内法规最集中最权威的规范集群，是我们近距离切身感受党内法规制度成果的主要钥匙 1。中央党内法规制定工作规划纲要（2 0 2 3 一2 0 2 7 年）（以下简称规划纲要（2 0 2 3 一2 0 2 7 年）提出党的组织法规法典化的立规计划，一个不同于国法领域的新的法典化领域被开启。编纂党的组织法规法典主要面对两大难题，需要理论上给予充分回应并最大限度形成共识：一是编纂党的组织法规法典的必要性与可行性是否具备，这是从价值层面对党的组织法规法典化的“时机之问”；二是如何编纂党的组织法规法典，这是从方法层面对党的组织法规法典化的“技术之问”。围绕党的组织法规法典的“时机之问”和“技术之问”，学界展开了初步讨论。就法典化的“时机之问”而言，它主要包括法典化的必要性与可行性两方面，这是编纂党的组织法规法典面临的第一个问题，只有在理论上充分证成法典化的必要性与可行性，才能顺利开启法典化的“技术之问”。当前关于党的组织法规法典的“时机之问”多集中于从整个党内法规法典化的视角阐述必要性与可行性。有学者认为党内法规法典化有利于解决规范之间的交叉重叠和矛盾冲突，提高党内法规的公开力度 2 。有学者认为党内法规法典化在深入推进依规治党、更好保障依法治国和推动交叉学科发展等方面具有重要价值 3 。还有学者认为党内法规法典化是实现党内法规体系高质量发展的重要方式 4 。不仅如此，在反对党内法规法典化的学者看来，虽然其不主张党内法规法典化，但未否定党内法规法典收稿日期：2 0 2 3-10-2 5作者简介：王立峰（19 7 6 一），男，吉林大学行政学院教授，博士生导师，吉林长春13 0 0 12；夏清明（19 9 7 一），男，吉林大学行政学院博士生，吉林长春13 0 0 12*本文系研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目完善党内法规制度体系研究”（批准号2 3 ZDA131）的阶段性研究成果。3二、党的组织法规法典规范体系的应然定位化在完善党内法规体系方面的重要价值 5 。就法典化的“技术之问”而言，主要包括法典模式、立规路径、体例结构等内容。现有研究主要就法典的模式选择提供了体系型、适度体系型和汇编型三种方案。有学者提出“总则十分则”的编纂思路，先制定总则，再以党的组织法规体系化为法典分编分阶段推进 6 。还有学者认为党的组织法规法典的体例结构应采用“总则十分则”的模式，并对分则的设计进行了安排。规划纲要（2 0 2 3 一2 0 2 7 年）正式提出探索党的组织法规法典化，为党的组织法规法典化乃至其他党内法规领域法典化提供了发展契机。因此，党的组织法规法典化不仅需要继续在“时机之问”上深人探讨，还需要超越“时机之问”，迈向“技术之问”，进而提升党的组织法规法典化的质量。迈向“技术之问”的党的组织法规法典化面临的首要问题是确定党的组织法规法典所要涵盖规范体系的边界范围，而当前学术界尚未对这一问题进行回应。鉴于此，本文将对这一问题进行深人探讨，从而为党的组织法规法典化打通“最初一公里”。党的组织法规是规范各级各类党组织的设立、职责及运作过程等内容的党内法规，这就限定了党的组织法规的调整范围主要是对党的组织的调整。根据“马克思主义理论研究和建设工程项目”党内法规学教材对“党的组织法规”的分类，党的组织法规从规范对象的层级可以划分为中央组织法规、地方组织法规和基层组织法规三类；从规范主体的类型可以划分为党的领导机关组织法规、执行机关组织法规和监督机关组织法规；从规范性质特点可以划分为实体性与程序性组织法规，实体性组织法规如中国共产党党组工作条例（以下简称党组工作条例)等规范各级各类党组织的设立、职责及运作过程的党内法规，程序性组织法规如中国共产党基层组织选举工作条例（以下简称基层组织选举工作条例)等选举类的党内法规；从规范的内容来看，党的组织法规可以划分为选举类、组织类和象征标志类法规 7 (P138-140），上述分类揭示了党的组织法规还包括选举类法规和象征标志类法规。2 0 2 1年由中共中央办公厅法规局整理出版的中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版）对党的组织法规的分类是将中国共产党组织工作条例（以下简称组织工作条例)作为“党的组织工作”类法规纳人党的组织法规，这一分类方法又将党的组织法规的范围进行了扩容，包含党的组织工作类法规。至此，根据党内法规学教材和中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版）对“党的组织法规”的分类，党的组织法规法典的组织规范体系可以定位为四类：选举类规范、党的组织类规范、组织工作类规范、象征标志类规范。那么，党的组织法规法典对上述四类规范该如何定位与选择？党的组织法规法典是将上述四类规范全部法典化，还是将四类法规中的两种或三种法规法典化，抑或选择党的组织类法规法典化？这三种方案构想实际上也是党的组织法规法典编纂思路的体现：倘若选择对党的组织法规规范体系全部法典化实际上是一种“大法典”编纂思路；若将四类党的组织法规中的两种或三种法规法典化则是一种“中法典”编纂思路；如果选择党的组织类规范进行法典化则是一种“小法典”编纂思路。本文拟在三种编纂思路的基础上，就编纂党的组织法规法典如何作出选择展开探讨。肖金明提出设立总则编、中央组织编、地方组织编、基层组织编、党组编、党的工作机关编、党的纪律检查机关编、组织选举编、机构编制编、党的干部编、附则等十一编。蒋清华认为党的组织法规法典的分则部分不包括“机构编制、党的干部”等内容。根据编者说明，2 0 2 1年中共中央办公厅法规局出版的中国共产党党内法规汇编收录的范围是在19 4 9 年10 月到2 0 2 1年6月出台的党内法规。因后文还需要对其他几部汇编进行梳理，所以使用（2 0 2 1年版）”以示区分。文中会在此处直接提出选择党的组织类规范体系法典化，是因为从党的组织法规的“权威概念”（“马克思主义理论研究和建设工程项目”党的法规学教材定义)中可知，党的组织法规是用来规范党的各级各类组织的产生、组成、职权职责等内容的党内法规，这是从当前党的组织法规调整范围的角度提出的一种方案。这里所说的“大法典”“中法典”与“小法典”仅是指上文根据“马克思主义理论研究和建设工程项目”党内法规学教材和中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版）对“党的组织法规”的分类得出党的组织法规法典的规范体系由四类构成，本文据此构成设计了三种法典编纂思路，“大法典”“中法典”与“小法典”分别代表的是三种党的组织法规法典的组织规范体系，并不意味着党的组织法规法典的范围，或者说党的组织法规法典的规范内容仅仅局限于选举类规范、党的组织类规范、组织工作类规范、象征标志类规范。未来，还可以考虑在党的组织法规法典中增加党员、干部类法规等内容。4（一）三种法典编纂方案及其差异第一种方案是编纂党的组织法规法典的“小法典”思路。“小法典”编纂方案的核心主张是指仅对党的组织类法规进行法典化，不包括上述提到的另外三种规范体系，即不包括选举类、组织工作类和象征标志类的规范。党的组织类法规具有明显的限定，专指规范党的各级各类组织的设立、职责及运行过程等内容的党内法规，这是党的组织法规在“1十4”体系中最为核心的存在价值，旨在为党组织实施党的领导和党的建设活动提供组织制度基础。在这个意义上可以说党的组织类法规是党的组织法规体系最基本最重要的部分，涵盖党的组织体系中所有组织形态，包括党的中央组织、地方组织、基层组织、党组、工作机关、党的纪律检查机关等组织形态。第二种方案是编纂党的组织法规法典的“大法典”思路。“大法典”编纂方案的核心主张是指对党的选举类、组织工作类和象征标志类、组织类法规进行法典化。“大法典”思路可以说是涵盖范围比较全面的一种方案，不仅将党的组织类法规这一最基本的法规类型纳人法典，还将选举类法规、组织工作类法规和象征标志类法规一道纳人法典，在这一编纂思路下，使法典的规范体系看起来更加完整。第三种方案是编纂党的组织法规法典的“中法典”思路。“中法典”编纂方案的核心主张是指对党的组织类、党的选举类、组织工作类和象征标志类法规进行有选择的法典化。值得注意的是，“中法典”思路会存在集中排列组合的问题，即哪几类法规组合在一起编纂成法典。从“大法典”和“小法典”的思路看，无论是选择第一种方案还是第二种方案，均不否定党的组织类法规是党的组织法规法典的最基本内容，这意味着党的组织类法规必然是党的组织法规法典的规范内容，这是编纂党的组织法规法典应当形成的基本共识。那么，在“中法典”编纂思路下，哪一类或哪几类法规同党的组织类法规一起法典化，进而构成党的组织法规法典的补充规范内容？三种法典编纂思路，尽管在党的组织法规法典是否包含选举类、组织工作类和象征标志类的规范方面存在分歧，但并不否认党的组织类法规是党的组织法规法典的最基本内容。三种法典编纂方案的差异在于选举类、组织工作类和象征标志类的规范是不是党的组织法规法典的基本内容。（二)应然定位：党的组织法规法典是“中法典”法典的编纂是为了提高规范的体系化，破解规范“碎片化”困境，这是法典编纂的主要价值追求，这一定位决定了党的组织法规法典的内容应当是完备的和自洽的。一方面，党的组织法规法典内容的完备性意味着党的组织法规法典在总体上不存在明显的规则漏洞和法规缺位，党的组织法规法典能够为党的组织法规体系建设提供一个系统性的解决方案；另一方面，党的组织法规法典内容的自洽性意味着党的组织法规法典体系的各个规范构成，包括总则编和分则编、原则和规则、具体规则之间具有严密性、相呼应性、互补性，不存在具体规则上重复、不统一、不确定等问题。与“大法典”“中法典”“小法典”编纂方案的主要差异相对应，党的组织法规法典规范体系的应然定位就转化为是否包括选举类法规、是否包括组织工作类法规、是否包括象征标志类法规三个方面的争议。如果这三个方面的法规连同党的组织类法规都适合纳人法典的规范体系，则契合“大法典”的核心要求，党的组织法规法典规范体系的应然定位是“大法典”；如果这三个方面的法规有一个或者两个连同党的组织类法规适合纳入法典的规范体系，则契合“中法典”的核心要求，党的组织法规法典规范体系的应然定位是“中法典”；如果这三个方面的法规没有一个能够连同党的组织类法规纳人法典的规范体系，则契合“小法典”的核心要求，党的组织法规法典规范体系的应然定位是“小法典”。1.从是否包括选举类法规来判断。一是从选举类法规内容看，选举类法规是党的组织法规的组成部分，是党的组织类法规的基础。如果缺少选举类法规的基本内容，党的组织法规法典则是不完整且名不副实的。尤其是各级代表大会代表、各类委员会委员和候补委员、常务委员、副书记、书记等依赖于选举类法规的确认，选举类法规有助于确保上述党务关系主体的产生具有合法性，是各类党组织5设立的基础，因此有必要将选举类法规纳人党的组织法规法典。二是从体系化的角度看，也有必要将选举类法规纳人党的组织法规法典，以消除党的组织法规体系化建设面临的规范重复、分散化的困境。从选举类法规和党的组织类法规的具体内容看，以中国共产党地方组织选举工作条例（以下简称地方组织选举工作条例）为例，其主要规定了各级代表大会、委员会及其委员、候补委员、常务委员、副书记和书记的产生，而中国共产党地方委员会工作条例（以下简称地方委员会工作条例）第二章的“组织和成员”的产生与地方组织选举工作条例的内容存在重复性规定。不仅如此，基层组织选举工作条例与普通高等学校基层组织、国有企业基层组织、农村基层组织、党和国家机关基层组织、支部等组织的设置产生也在内容上存在较多重复。因此，从完善党的组织法规体系的角度，将选举类法规纳入党的组织法规法典，能够提升党的组织法规体系化建设和系统化建设。2.从是否包括组织工作类法规来判断。一是从体系化的角度看，党的组织法规法典应当吸收组织工作类法规，否则将面临法典不能促进党的组织法规体系化的质疑。从组织工作条例第2 条对“党的组织工作”的界定看，党的组织工作主要包括党的组织体系建设、人才和党员队伍建设、干部队伍建设等主要内容，一方面表明党的组织体系建设与党的组织工作不是一种并列关系，而是一种包含关系，是后者对前者的包含；另一方面表明党的组织体系建设与党的组织类法规内容相契合，而党的组织法规则能够为党的组织体系建设提供充分的制度保障。从组织工作条例的谋篇布局看，其第三章“党的组织体系建设”第10 条规定了党的组织架构，第11条至第14 条分别规定了党的中央组织、地方组织、基层组织和党组等组织的定位与职责，其内容与这四个组织的工作条例的某些内容构成重复。因此，为了消党的组织法规自身存在的规范“碎片化”问题，完善党的组织法规体系，有必要将组织工作类法规纳人法典进行规范上的整合。二是从功能主义进路看，组织工作类法规的立规目的是为了贯彻落实新时代党的组织路线，提高组织工作质量，立规目的蕴含了对党的组织法规体系性和完备性的要求，倘若将新时代党的组织路线和党的组织工作的具体内容逐一拆解，会发现新时代党的组织路线和党的组织工作同党的组织法规体系存在对应关系，这实质上是为党的组织法规体系的完善指明了方向。党的组织法规法典不仅是对过往党的组织路线和党的组织工作建设成果最具系统化的总结，更是对新时代党的组织路线和党的组织工作贯彻落实的最具全面性、系统性的前瞻规划，从某种意义上说，党的组织法规法典是以制度化形式贯彻落实新时代党的组织路线和党的组织工作的最佳方案，而推进党的组织工作制度化正是组织工作条例的立规目的。因此，既然编纂党的组织法规法典的目标在于贯彻落实新时代党的组织路线，推进党的组织工作制度化，进而提高组织工作质量，那么，党的组织法规法典就要全面回应其提出的制度需求，组织工作类法规纳人法典自是题中应有之义。3.从是否包括象征标志类法规来判断。从党的组织法规法典编纂的定位看，党的组织法规法典不应包括象征标志类法规。一是象征标志类法规有自已独特的适用领域。象征标志类法规是为了发挥自身所承载的政治功能而制定，同其他类型的规范相比，具有很强的针对性，是对党的象征标志事项的专门性规定。倘若将象征标志类法规纳入党的组织法规法典，只能是在法典的分则编将其独立成编，无法同其他类型的法规通过“提取公因式”的方式进行整合，在这种意义上的法典编纂更像是法规的汇编，其实际意义将会受到质疑。二是体系化是编纂党的组织法规法典的主要目的，这是因为党的组织法规具有“碎片化”特征，主要表现在法规缺失、内容重复与矛盾等方面，而象征标志类法规并不具有“碎片化”的基本特征，同其他法规类型基本不存在内容上大面积重复和不一致现象，也就无须通过法典化的路径解决象征标志类法规本身所不具有的“碎片化”问题，将其强行纳人只会减损法典体系的逻辑性。三是从党的组织法规的调整范围看，党的各级各类组织的设立、产生和运行程序是党的组织法规主要调整对象，因此，象征标志类法规不适合被纳入党的组织法规的调整领域。从中国6三、党的组织法规法典规范体系的法规构成共产党党徽党旗条例（以下简称党徽党旗条例)的立规目的看，主要是彰显党徽党旗的政治功能，增强党的凝聚力、战斗力，激发党员坚定理想信念，与党的组织法规的调整范围基本没有关联，倘若将其纳人法典就要对党的组织法规调整范围重新界定，而这一做法又将引起不同观点的激烈碰撞，难以达成共识。这是因为在党的组织法规领域，许多问题同党的领导法规和党的自身建设法规存在很大关联，难以清晰划定界限。在党的组织法规的调整范围存在开放性与模糊性的情况下，无疑会进一步增加党的组织法规法典的编纂难度与完成时间。从体系化的法典编纂目标看，党的组织法规法典应当包括选举类法规、党的组织类法规及组织工作类法规；从功能主义进路看，将组织工作类法规纳人法典不仅是必要的，也是可行的。因此，在这三种编纂方案中，党的组织法规法典的规范体系定位应当选择“中法典”方案，规范体系内容主要由选举类法规和党的组织类法规及组织工作类法规构成。确定了党的组织法规法典规范体系的定位与选择并不意味着党的组织法规法典的范围就清晰了，还需要对规范体系内容的前后一致和相互协调，以及党的组织法规与其他领域法规的界限进行定位，不能简单地将各类与党的组织法规法典相关的单行党内法规纳入法典并进行编排，还需要对现行有效的单行党内法规进行梳理与类型化区分，通过对单行党内法规的筛选形成党的组织法规法典的清晰边界。（一)对现行有效单行党内法规的梳理类型化思考方式是规范法学的重要研究方法。类型化为大家思考“当抽象辑体系不足以掌握某生活现象或意义脉络的多样表现形态时”8 提供了一种新的方法，如马克斯韦伯将类型化的思考方式引入社会学，格奥尔格耶利内克将其引人一般国家学，法学领域则是由拉德布鲁赫将其引入。依拉伦茨之见，概念是可以被定义到某种程度，而类型只能对其描述而不能对其进行精准定义 9 J(P100）。类型作为一种开放性与包容性的思维方式 10 ，对法典编纂具有重要意义。本文采用类型化的研究方法，对中国共产党党内法规选编（19 7 8 一19 9 6 年）、中国共产党党内法规选编（19 9 6 一2 0 0 0 年）中国共产党党内法规选编（2 0 0 1一2 0 0 7 年）、中国共产党党内法规选编（2 0 0 7 一2 0 12 年）及中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版）五部汇编收录的单行党内法规进行分析，进而厘清党的组织类法规的分布情况。中国共产党党内法规选编（19 7 8 一19 9 6 年)是按照党章的体例结构进行汇编的，共收录党内法规4 8 件。19 7 8 年一19 9 6 年出台的部分党内法规在规范性上欠缺，为了精准识别党内法规与规范性文件，本部分党内法规的统计时间范围限定在19 9 0 年7 月3 1日至19 9 6 年5 月4 日，这是因为19 9 0年7 月3 1日公布的中国共产党党内法规制定程序暂行条例（以下简称暂行条例)对党内法规的名称、立规主体等作了明确规定。为了获得精准的研究样本，本部分将按照暂行条例的具体规定识别党内法规。中国共产党党内法规选编（19 7 8 一19 9 6 年）收录党章1件；党员部分收录5 件党内法规；党的组织制度领域共有8 件党内法规；党的中央组织领域暂时没有党内法规收录；党的地方组织领域有4 件党内法规；党的基层组织领域有3 件党内法规；党的干部领域有8 件党内法规；党的纪律领域共有党内法规7 件；党的纪律检查机关领域有11件党内法规；党组领域暂无党内法规收录；其他领域收录1件党内法规。中国共产党党内法规选编（19 9 6 一2 0 0 0 年)是按照党章的体例结构进行汇编的，共收录党内法规2 9 件，其中党章1件；党的组织制度领域有4 件党内法规；党的中央组织和地方组织、党组领域暂无收录党内法规；党的基层组织领域有2 件党内法规；党的干部领域有7 件党内法规；党的纪律领域7一般概念及其逻有10 件党内法规；党的纪律检查机关领域收录4 件党内法规；其他领域收录1件党内法规。中国共产党党内法规选编（2 0 0 1一2 0 0 7 年）是按照党章的体例结构进行汇编的，收录时间范围是2 0 0 1年至2 0 0 7 年10 月，共收录党内法规4 6 件，其中党章1件；党员领域党内法规1件；党的组织制度领域党内法规1件；党的组织领域尚未有党内法规收录；党的干部领域党内法规19 件；党的纪律领域党内法规15 件；党的纪律检查机关领域党内法规7 件；其他领域党内法规2 件。中国共产党党内法规选编（2 0 0 7 一2 0 12 年）是按照党的建设总体布局进行分类汇编的，收录时间范围是2 0 0 7 年10 月至2 0 12 年11月，共收录党内法规4 9 件，其中党章1件；党的领导和党的工作领域党内法规3 件；思想建设领域尚未有党内法规收录；组织建设领域党内法规2 2 件；作风建设领域党内法规2 件；反腐倡廉建设领域党内法规18 件；党的机关工作领域党内法规3 件。中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版）是按照“1十4”的体系结构进行汇编的，收录时间范围是1949年10 月至2 0 2 1年6 月，共收录党内法规18 3 件，其中党章1件；党的组织法规14 件；党的领导法规19 件；党的自身建设法规8 9 件；党的监督保障法规6 0 件。通过对上述五部党内法规汇编的统计，共梳理出党内法规3 5 5 件。为了保证数据的准确，在北大法宝、共产党员网党章党规和中央纪委国家监委党纪法规三大数据库对3 5 5 件党内法规时效性进行逐一检索、比对、筛选，经过排除修订后继续有效、难以确定是否有效等，最终得到继续有效党内法规215 件(见表 1)。表1党内法规系列汇（选）编收录现行有效党内法规的基本情况概览文献类型1中国共产党党内法规选党员编(19 7 8-19 9 6 年）2中国共产党党内法规选党的组织制度编（19 9 6 一2 0 0 0 年）2中国共产党党内法规选党的干部编（2 0 0 1一2 0 0 7 年）9党的领导和中国共产党党内法规选党的工作编(2 0 0 7-2 0 12 年）3党的组织中国共产党党内法规汇法规编（2 0 2 1年版）14(二)党的组织法规法典规范体系的法规构成分析在上述五部汇编收录的2 15 件现行有效党内法规中，还需要进一步厘清能够“装进”党的组织法规法典的单行党内法规数量，以及这些法规的特征和类型。1.能够纳入党的组织法规法典的单行党内法规数量共有17 件。在上述汇编统计中，13 件党的需要说明两点：一是中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版）出台时间早于中国共产党纪律检查委员会工作条例（中共中央2 0 2 1年12 月2 4 日发布），为了准确限定党的组织法规法典体系的规范构成，本文将这件法规统计在内。二是中国共产党党内法规选编19 7 8 一19 9 6 年）、中国共产党党内法规选编（19 9 6 一2 0 0 0 年）、中国共产党党内法规选编（2 0 0 12 0 0 7 年）、中国共产党党内法规选编（2 0 0 7 一2 0 12 年）收录的党内法规因后期修订会与中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版）重合，故本文将修订后的党内法规均纳入中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版）进行统计。未包含党章，特此说明。党的组织领域的党内法规主要有：中国共产党纪律检查委员会工作条例中国共产党普通高等学校基层组织工作条例中国共产党中央委员会工作条例中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）中国共产党党和国家机关基层组织工作条例中国共产党党组工作条例中国共产党农村基层组织工作条例中国共产党支部工作条例（试行）中国共产党工作机关条例（试行）中国共产党地方委员会工作条例关于中共中央纪委监察部派出机构统一管理试点业务工作管理暂行办法中共中央纪委监察部派驻机构业务工作管理暂行办法中共中央纪律检查委员会关于中央纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组（纪委）若干问题的规定(试行)。8类型2党的纪律2党的干部2党的纪律4组织建设4党的领导法规19类型3党的纪律检查机关3党的纪律3党的纪律检查机关6反腐倡廉建设4党的自身建设法规80类型4党的纪律检查机关2党的监督保障法规55类型5合计7其他1011911168组织类法规分布在中国共产党党内法规选编（19 7 8 一19 9 6 年）、中国共产党党内法规选编（2 0 0 1一2 0 0 7 年）和中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版），前者收录1件党的组织类法规，其收录位置在“党的纪律检查机关”领域；中者收录2 件党的组织类法规，其收录位置在“党的纪律检查机关”领域；其余12 件均收录在中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版)中的“党的组织法规”领域。党的选举类法规共有3 件，分布在中国共产党党内法规选编（2 0 0 7 一2 0 12 年）和中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版），前者收录1件，后者收录2 件。党的组织工作类法规目前仅有组织工作条例1件，被中国共产党党内法规汇编（2 0 2 1年版）收录。2.能够纳人党的组织法规法典的单行党内法规的特征主要表现在三个方面。一是从制定主体的数量看，可以分为单一制定主体制定的党内法规和多个主体联合制定的党内法规。单一制定主体的党内法规共有15 件，涉及主体主要集中在中共中央、中央纪委；联合制定的党内法规共有2 件，均为中央纪委和监察部联合制定。二是从效力位阶和法规名称上看，17 件现行有效党的组织类法规、选举类法规和组织工作类法规可以划分为中央党内法规和部委党内法规。中央党内法规共有14 件，均为“条例”类型的党内法规；部委制定的党的组织法规共有3 件，主要包括“规定”和“办法”类型的党内法规，“规定”类型的法规共计2 件，制定主体为中央纪委，“办法”类型的法规共计1件，制定主体为中央纪委与监察部。三是17 件现行有效党的组织法规中有7 件规范冠以“试行”和“暂行”标识。以“暂行”的形式出现的单行党的组织类法规有3 件，制定时间分别是2 0 0 3 年、2 0 0 4 年、2 0 0 8 年；以“试行”的形式出现的单行党的组织类法规有4 件，制定时间分别是19 9 1年、2 0 17 年、2 0 18 年、2 0 19 年。根据2 0 19 年修订的中国共产党党内法规制定条例（以下简称党内法规制定条例)第3 0 条规定，“试行”和“暂行”的党内法规期限一般不超过5 年，从上述“试行”和“暂行”的党的组织法规的制定时间看，有6 件法规超过了“试行”和“暂行”期限的最长期限规定。从规划纲要（2 0 2 3 一2 0 2 7 年）的工作要求看，目前仅明确提出修订中国共产党工作机关条例（试行）（以下简称工作机关条例（试行）和中国共产党支部工作条例（试行）（以下简称支部工作条例（试行），其他5 件“试行”和“暂行”的党内法规尚未被明确纳入修订范围。3.能够纳人党的组织法规法典的单行党内法规主要有以下类型。党的各级组织根据党的纲领和党章等规定要求，按照民主集中制原则建立党的中央组织、地方组织、基层组织，这些组织形态构成党的组织系统。第一类是党的中央组织，它是中国共产党的中央一级组织，中国共产党章程（以下简称党章)第三章以6 个条文对中央组织作了集中明确规定。中央一级的党组织设置形式主要包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局及其常务委员会等，当前仅就中央委员会制定了1件工作条例，党的全国代表大会、中央政治局及其常务委员会等尚未制定相关工作条例。第二类是党的地方组织，它是中国共产党在地方设立的组织，党章第四章以5 个条文对地方组织作了集中明确规定。根据党章和地方委员会工作条例的规定，地方党组织主要是根据省市县的行政区划设置，设置形式主要包括党的省、自治区、直辖市的代表大会和设区的市和自治州的代表大会，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区的代表大会，以及由上述代表大会选举产生的委员会及其常务委员会。目前在党的地方组织层面制定了1件工作条例。第三类是党的基层组织，它是中国共产党设立在社会基层组织中的组织，党章第五章以5 个条文对基层组织作了集中明确规定。根据党章的规定，党的基层组织包括设立在企业、农村、机关、学校、医院、科研院所、街道组织、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位的组织，党的基层组织根据工作需要和党员人数，经批准可以设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。目前在党的基层组织层面制定了5 件工作条例，覆盖范围包括高等院校、党的选举领域的党内法规主要有：中国共产党基层组织选举工作条例中国共产党地方组织选举工作条例中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例。9四、党的组织法规法典规范体系的立规限度国有企业、机关组织、农村基层组织、支部等组织形式。第四类是党的纪律检查机关，它是党内监督的专责机关。党章第八章以3 个条文对党的纪律检查机关作了集中明确规定。根据党章和中国共产党纪律检查委员会工作条例（以下简称纪律检查委员会工作条例)的规定，党的纪律检查机关包括设立在中央、地方和基层的委员会，以及各级纪律检查委员会监察委员会派驻的纪检监察组和派出的纪检监察工作委员会。目前主要制定了包括纪律检查委员会工作条例在内的4 件法规。第五类是党组，它是党的组织体系中一类特殊的组织形态，目前就规范党组的设立、职责与运行等制定了党组工作条例。党章第九章以3 个条文对党组作了集中明确规定。根据党章和党组工作条例的规定，党组设立在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。第六类是党的工作机关，它是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，目前就规范工作机关的设立、职责、决策与执行等制定了工作机关条例（试行）。未来根据规划纲要（2 0 2 3 一2 0 2 7 年）的部署，在工作机关领域还要制定“新区、开发区、高新区党的工作委员会工作规定”以进一步规范派出机关的设立和运行。就党的选举类法规看，可以分为三个类型。第一类是针对地方基层组织选举制定的地方组织选举工作条例；第二类是针对基层组织选举制定的基层组织选举工作条例；第三类是规范党的代表大会代表任期制定的中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例。就组织工作类法规看，目前仅制定了1件组织工作条例。综上，党的组织法规法典规范体系的构成范围体现在三个方面。一是由13 件党的组织类法规为核心内容，从纵向看，13 件党的组织类法规涵盖了以行政区划为主、以单位覆盖为辅的党的组织形态；从横向看，13 件党的组织类法规涵盖了以中央、地方和基层组织及纪律检查机关“委员会”为主干，以党组、工作机关等为补充的党的组织形态，实现了党的组织类法规与党的组织体系相呼应。二是由3 件选举类法规为法典基本内容，但目前在选举类法规方面还缺少1件中央组织的选举工作条例，规划纲要（2 0 2 3 一2 0 2 7 年）将制定中央组织选举工作的条例纳入未来五年的计划，这将实现一级组织一件选举工作条例的发展目标，进一步健全党的组织法规体系。三是由1件组织工作类法规为补充，从组织工作条例的体例结构看，它更像是一部“袖珍”型党的组织法规法典，在一定程度上体现了法典的体例结构，为法典的编纂提供了思路引导。任何一部法典均无法事无巨细地包含法规之全部，法典的编纂应是为了体系化、便利化等目标而制定。阿摩司曾经指出，以前的法典编纂不是在儒中屡屡失败，就是在过分胆大中失败 11(P87）。党的组织类法规、选举类法规和组织工作类法规作为承载党的组织法规法典范围的基本共识，实践中能够进人法典范围的单行党内法规有多少件呢？为此，还需要进一步对党的组织类、选举类和组织工作类单行党内法规进行识别，以确定党的组织法规法典规范体系的立规限度。（一)党的组织法规法典的规范体系不包括频繁变更的法规法规的频繁变更影响着法典的整体稳定，如果将这些频繁变更的法规纳人党的组织法规法典会面临双重困境：一是为了维护法典整体稳定性，可能造成实践中需要对相关条款进行修订时出现不能及时修订的情况；二是及时修订了法规的相关条款，又会影响法典的稳定性。因此，对可能频繁变更的法规进人法典的规范体系要保持审慎。结合上述17 件单行党的组织法规看，组织工作法规中的组织工作条例是2 0 2 1年制定的，从规划纲要（2 0 2 3 一2 0 2 7 年）看，未来五年将不会对其进行修订完善，可以将其纳入法典。在选举类法规中，关于党的地方组织和基层组织选举的工作条例均是在2020年制定，而规划纲要（2 0 2 3 一2 0 2 7 年）在“完善选举制度”方面尚未明确提及对其修订，可以考10虑将其纳人法典。另1件关于选举类的法规是针对党的代表大会代表的任期规定，于2 0 0 8 年制定，但从该条例的具体内容看，它不仅包括代表任期的规定，还规定了代表的权利与职责、代表开展工作的方式、代表职责履行的保障、代表资格的停止与终止等内容，规范的内容比较全面具体，可能未来需要对其进行修订完善。从法规修改频率的标准看，对这件法规进入法典应当保持审慎，未来对这类法规是否能够进人法典还要结合其他标准进行综合判断。在组织类法规中，经统计发现前后共有5 件法规进行修订完善，累计修改7 次，平均每件法规修改0.7 次。其中，地方委员会工作条例和党组工作条例均修改1次，地方组织的法规共有3 件进行过修改，累计修改5 次，平均每件法规修改0.6次，分别是农村基层组织工作条例修改1次，党和国家机关基层组织工作条例和普通高等学校基层组织工作条例均进行过两次修改。客观地说，在党的组织类法规领域，虽然有些法规进行了1次2 次修改，但前后修改的时间跨度较大，均超过10 年才进行第一次修改，如地方组织类的3 件法规平均12 年才进行第一次修改，总体上看，变动的频率不是很大，不会对法典体系的稳定造成大的影响，因此，可以考虑将其纳人法典。（二）党的组织法规法典的规范体系不包括适用频率较低的法规由于适用领域的局限，适用频率较低的法规在实践中可能不及其他法规适用频率高，从某种程度上说，这类法规的宣示意义可能要强于实用意义。例如，党徽党旗条例的宣示意义可能更强，其所承载的政治功能更加明显，如果将类似于这样的法规纳人法典可能会造成体系上的矛盾，使这类法规在法典里显得格格不入。因为这类法规如果不能通过“提取公因式”的方法进行规范上的整合，就会出现两种结果：一是单独作为法典一个分编存在，这样会增加法典的体量，不利于法典简约性地呈现；二是一定程度上会产生法典体系的矛盾，让法典看起来更像是法规的汇编。结合上述17 件法规是否涉及某个方面的专门性规定看，党的组织工作法规目前仅有1件组织工作条例，集中规定了组织工作的指导思想、基本原则、领导体制和组织部门的主要职责、党的组织体系建设、干部建设和人才工作等内容，在内容涵盖范围上具有全面性，是对党的组织工作活动的全面规范。因此，这类法规适用频率高，应将其纳人法典。从选举类法规的适用频率看，选举类法规针对地方组织和基层组织选举作出全面规定。党内选举工作的正常开展事关党内政治生活建设，选举工作的顺利进行也是发扬党内民主的重要方式。党内选举事项众多，如选举党代会代表、委员会委员、候补委员、常务委员、副书记、书记等事项。因此，选举类法规在适用频率上较高，适合纳人法典。就党的组织类法规看，党的组织类法规基本实现一类组织有一件法规对其进行全面规定的目标。党的组织类法规明确规定了组织成员、组织职责、组织原则等内容，是各类组织开展工作的基本遵循，其适用频率较高，因此，可以将其纳入法典。（三）党的组织法规法典的规范体系不包括具有试行和暂行期限的法规实践中对缺乏成熟的立规经验，但出于规范党的领导和党的建设活动的现实规则需求，往往采取“试行”或“暂行”形式以应对急迫的规则需求。这些法规在今后的实施中还会进行不断的修订完善，倘若将其纳人法典会产生两种结果：一是党的组织法规法典需要根据“试行”或“暂行”法规的修订完善而不断进行自身的调整，将会对法典的稳定性带来冲击；二是为了保持党的组织法规法典的相对稳定，法典不能过于频繁地变动，在某种程度上不利