第四章第三节里格斯的行政生态学说.ppt

2024/5/22 周三周三1里格斯（里格斯（19171917）美国当代著名行政学家；行）美国当代著名行政学家；行政生态学、比较行政学与发展行政学创始人。政生态学、比较行政学与发展行政学创始人。出生于中国桂林出生于中国桂林1934-19351934-1935年就读南京大学年就读南京大学19381938年获伊利诺伊大学学士学位年获伊利诺伊大学学士学位19481948年获哥伦比亚大学政治科学博士学位年获哥伦比亚大学政治科学博士学位先后在印第安纳州立大学、夏威夷大学任教先后在印第安纳州立大学、夏威夷大学任教19911991年获德怀特年获德怀特沃尔多奖沃尔多奖代表性著作：代表性著作：农业社会与工业社会：走向比较行政的类型学农业社会与工业社会：走向比较行政的类型学19551955公共行政生态学公共行政生态学19611961年；年；公共行政比较研究趋势公共行政比较研究趋势19621962年；年；发展中国家的行政：棱柱型社会理论发展中国家的行政：棱柱型社会理论19651965年；年；泰国：一个官僚政体的现代化泰国：一个官僚政体的现代化19651965；发展行政的新领域发展行政的新领域19711971年；年；重访棱柱型社会重访棱柱型社会19731973。1 1、行政生态方法的必要性：、行政生态方法的必要性：“在现代的、过渡社会里，一直有一种建立正式的政治在现代的、过渡社会里，一直有一种建立正式的政治和行政制度的趋势，但这些制度却仍然只是一些形式主义的和行政制度的趋势，但这些制度却仍然只是一些形式主义的制度。有效的行为绝大部分仍取决于传统的结构和压力，如制度。有效的行为绝大部分仍取决于传统的结构和压力，如家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济领域。因此，只家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济领域。因此，只有以有以生态学生态学的观点的观点亦即亦即从非行政的因素去观察，才能了从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治与行政解这些国家的政治与行政”。要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察，即统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察，即考察一个行政与该国社会环境的关系。考察一个行政与该国社会环境的关系。（一）行政生态观（一）行政生态观19571973年，里格斯先后发表了比较公共行政的模式的论文，公共行政生态学、发展中国家的行政：棱柱型社会的理论、泰国：一个官僚政体的现代化、发展行政的新领域和重访棱柱型社会等专著。在这些论著里，里格斯从比较的角度，运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科。2 2、行政生态学的含义：里格斯把行政生态学定、行政生态学的含义：里格斯把行政生态学定义为研究义为研究“自然以及人类文化环境与公共政策运自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。的一门行政学分支学科。3 3、行政生态学的研究范围：在里格斯看来，行、行政生态学的研究范围：在里格斯看来，行政生态学的研究范围包括两个方面：一是探讨各政生态学的研究范围包括两个方面：一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政；二是反过来研究各国响并塑造该国的公共行政；二是反过来研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。里格斯对行政生态背景的比较分析建构在他对社会形里格斯对行政生态背景的比较分析建构在他对社会形态划分的基础上。他认为，人类历史上存在着三种基本态划分的基础上。他认为，人类历史上存在着三种基本社会形态，即社会形态，即传统的农业社会、过渡社会和现代工业化传统的农业社会、过渡社会和现代工业化社会。社会。里格斯通过对泰国和菲律宾等国的行政行为的研究，里格斯通过对泰国和菲律宾等国的行政行为的研究，提出了其著名的三大行政模式并且运用物理学光谱分析提出了其著名的三大行政模式并且运用物理学光谱分析上的光折射概念对这三种行政模式及其相互关系作了形上的光折射概念对这三种行政模式及其相互关系作了形象的说明。象的说明。（二）与三种基本社会形态相对应的三种行政模式（二）与三种基本社会形态相对应的三种行政模式光的折射里格斯的“融合的棱柱的衍射的”过程图 1 1 1 1、农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式）、农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式）、农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式）、农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式）（1）经济基础是农业生产力（2）土地的分配与管理是政府的重要事务；（3）官僚的职位重于行政政策；（4）行政风范带有浓重的家族与亲族主义色彩；（5）流行世卿世禄的行政制度；（6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；（7）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。没有明确、细致的社会分工，行政行为与其他社会行为混杂一起，效率低下2 2 2 2、工业社会的行政模式（亦称衍射型行政模式）、工业社会的行政模式（亦称衍射型行政模式）、工业社会的行政模式（亦称衍射型行政模式）、工业社会的行政模式（亦称衍射型行政模式）（1）经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济；（2）民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切；（3）行政风范体现平等主义，成就导向和对事不对人的原则；（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；（5）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；（6）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。明确、细致的社会分工，政府职能明确各司其职，效率、科学3 3 3 3、过渡社会的行政模式（亦称棱柱型行政模式）、过渡社会的行政模式（亦称棱柱型行政模式）、过渡社会的行政模式（亦称棱柱型行政模式）、过渡社会的行政模式（亦称棱柱型行政模式）里格斯通过对泰国、菲律宾等发展中国家公共行政的研究发现：尽管行政行为已经逐渐与其他社会行为分化开来，但是却尚未完全分化；尽管专业化的行政机构已经设立，但是他们还不能正常运作，其功能还很有限；尽管许多行政制度业已建立，但是他们在实际的行政过程中因仍然守着各种传统势力的影响而不能起到约束和规范作用。对过渡社会公共行政的研究既是里格斯创建行政生态学的起因，也是其行政生态学说的核心内容。过渡社会公共行政的特点：p289（1）异质性：一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社区、多元经济形式、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点。西化分子反精英现象过渡社会公共行政的特点：p289（2）重叠性：指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所主宰（非由行政标准决定）；行政任务往往由非行政机构来完成。合法机构受控于非法机构过渡社会公共行政的特点：p289（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。危害：造成行政权威合法性危机；损害行政行为的效率和品质；行政政治化；成就取向有限，专为文凭而考试。同学们对哪个地方有问题？（三）对五种主要行政生态要素分析（三）对五种主要行政生态要素分析（三）对五种主要行政生态要素分析（三）对五种主要行政生态要素分析公共行政与其生态环境之间相互依赖、相互影响的关公共行政与其生态环境之间相互依赖、相互影响的关系具体表现为与其生态环境中的某些要素发生相互作用。系具体表现为与其生态环境中的某些要素发生相互作用。里格斯认为，影响一个国家公共行政的生态要素是多里格斯认为，影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即经济要经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构架构。里格斯在里格斯在行政生态学行政生态学一书中以一书中以泰国泰国作为融合作为融合型行政模式的典型代表，以型行政模式的典型代表，以菲律宾菲律宾作为棱柱型行作为棱柱型行政模式的典型代表，以政模式的典型代表，以美国美国作为衍射型行政模式作为衍射型行政模式的典型代表，结合三种不同行政模式的特点，对的典型代表，结合三种不同行政模式的特点，对这五种主要的行政生态要素与公共行政的关系作这五种主要的行政生态要素与公共行政的关系作了深入的分析。了深入的分析。（一）经济要素与公共行政（一）经济要素与公共行政社会经济机制和生产力发展水平是影响公共行政最主社会经济机制和生产力发展水平是影响公共行政最主要的生态因素，一个国家的公共行政模式基本上是由要的生态因素，一个国家的公共行政模式基本上是由该国的经济结构所决定、所塑造的。该国的经济结构所决定、所塑造的。“市场企业”结构“集市有限市场”结构“互惠重配”结构 这是现代工业社会的经济这是现代工业社会的经济结构，在这种经济结构中，社结构，在这种经济结构中，社会经济遵循价值规律进行运作，会经济遵循价值规律进行运作，根据根据“功利功利”与与“理性理性”的市的市场原则进行交换，力图用最少场原则进行交换，力图用最少的投入获得最大的产出。的投入获得最大的产出。指传统的农业社会的经济结构。里指传统的农业社会的经济结构。里格斯所说的格斯所说的“互惠互惠”，泛指国家或地，泛指国家或地区之间互赠国产，地方官吏向国王区之间互赠国产，地方官吏向国王“进贡进贡”以及民间以物易物、互补不足以及民间以物易物、互补不足的交易，这种交易是基于情感的、宗的交易，这种交易是基于情感的、宗教的或者主仆关系而进行的，在这种教的或者主仆关系而进行的，在这种“互惠互惠”行为中，实际上完成了社会行为中，实际上完成了社会经济活动的经济活动的“重配重配”功能。功能。过渡社会的经济是一种有限过渡社会的经济是一种有限的市场经济，这种经济结构的的市场经济，这种经济结构的一个最明显的特征是一个最明显的特征是“价格不价格不可决可决”，即商品的价格并非完即商品的价格并非完全取决于其价值，它常常要受全取决于其价值，它常常要受到诸如交换双方的社会地位、到诸如交换双方的社会地位、家庭出身、名声威望以及关系家庭出身、名声威望以及关系亲疏等非经济因素的影响。亲疏等非经济因素的影响。v在现代工业社会的衍射型行政模式中，行政“职位分类”的基础是市场因素，即根据一个人的能力、才干以及所能提供的服务数量和质量来确定职位并付给薪水。v在传统农业社会的融合型行政模式中，行政职位的授予以及荣誉和薪水的确定则主要是看其身份，所谓“出身高贵”的人享有各种特权，至于他实际上做了什么工作则无关紧要；所谓“出身贫贱”的人是很难跻身所谓“高贵阶层”圈子的。v而在过渡社会的棱柱型行政模式中，“职位分类则是综合了职责与身份、成就与关系的”。v里格斯认为，在融合型行政模式和棱柱型行政模式中，家庭的作用很大，而社团的作用则微不足道。v在衍射型行政模式中，情况却恰恰相反，社团起着重要的作用，而家庭的作用则微乎其微，无关紧要。（二）社会要素与公共行政（二）社会要素与公共行政里格斯所说的社会要素主要是指各种社会组织。他里格斯所说的社会要素主要是指各种社会组织。他把社会组织分为两大类：一类是以血缘关系为纽带把社会组织分为两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体；另一类是以利益关系为纽带结成结成的自然团体；另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体。的人为团体。v里格斯认为，在现代工业社会中，社团与行政的关系非常密切，彼此之间互相影响、相互作用。v一方面，社团成为各种利益和要求的汇聚点和表达者：即社会各阶层、各种利益集团都可以通过社团向政府施加压力，影响行政；v另一方面，政府也利用社团来表达自己的目的：“政府机构常常会发觉应该并必须依赖社团协助，以实现各种计划和政策”。v相比之下，里格斯则认为，在传统的农业社会和过渡社会中，家庭的作用就异常明显。（三）沟通网络与公共行政（三）沟通网络与公共行政里格斯所说的沟通网络包括社会的里格斯所说的沟通网络包括社会的文化文化水平、适用水平、适用语言语言的状况、社会的状况、社会舆论舆论的力量以及的力量以及通信和交通通信和交通的状的状况等使整个社会互相况等使整个社会互相“沟通沟通”的手段。的手段。他认为，一个国家的沟通网络是否畅通，对其公共他认为，一个国家的沟通网络是否畅通，对其公共行政具有重要影响。行政具有重要影响。v里格斯借用卡尔多伊奇的“动员”和“同化”这两个变项来讨论社会沟通问题。v所谓“动员”，是指全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度，它受语言的同一性、知识和电话、报纸等大众传播媒介的普及以及都市化新交通工具的出现等方面因素的制约。v“同化”则指的是社会普通民众和精英分子共享同一符号，认同于同一的基本价值与目标的程度。v根据这两个变项，他从社会沟通的角度把社会分为一元化社会和多元化社会。v一元化社会：高度动员与同化的社会；利于行政与公众间的沟通。v多元化社会：低度动员与同化的社会；不利于行政与公众间的沟通；限制行政机关对于公众利益的聚合与表达范围；会抵消加强政府责任和对公意尊重的努力；妨害政府制定政策、执行法令的功能。v在里格斯看来，政治神话是“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等”的信念。v政治准则是指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担职责等的规则。v而“政治法典”则是指将“政治准则”进一步具体化、规范化的各种法律制度。v对公共行政的影响：由符号系统所提供的“共同意识“是形成行政权威所不可缺少的东西。（四）符号系统与公共行政（四）符号系统与公共行政里格斯所说的符号系统是指包括政治神话、政治准则、政治里格斯所说的符号系统是指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统。法典在内的一整套政治符号系统。v里格斯认为，在传统社会，由于行政权力与政治权力合为一体，行政官吏可以不向任何人或任何机关负责而专横独断、为所欲为。里格斯将这种现象称之为“官僚政治”。公共权力幅度有限，行政效率低下。v在现代社会，行政是服从于政治的，行政官僚的权力是有限的，是受着“非官僚权力”制约的，可以保证较高的行政效率。（五）政治架构与公共行政（五）政治架构与公共行政里格斯认为，政治与行政应该是分离的。尽管行政与政治具有里格斯认为，政治与行政应该是分离的。尽管行政与政治具有不同的功能，但二者之间实际上存在着一种不同的功能，但二者之间实际上存在着一种“功能依存关系功能依存关系”，而正是这种，而正是这种“功能依存关系功能依存关系”决定了政治架构是对公共行政决定了政治架构是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。具有重要影响的行政生态要素。1、贡献性与意义（1）研究方法上创新：比较（国别，制度）的方法；生态的方法。（2）提出的三种行政模式具有一定的解释性。（3）提出的五种行政生态因素奠定了行政环境分析的大体框架。（4）意义：有助于更好地了解和理解不同国家不同时期公共行政现象及其问题；其注重行政环境分析的观点为我们提出一条不同以往的解决行政问题的思路：即可从改变外部环境入手解释行政问题。2、局限性第一，重描述，轻规范。第二，里格斯的生态环境分析显然缺乏完整性和系统性。第三，他的行政理论模型源于西方国家，主要是起源于美国，因而他的行政理论的坐标是西方。第四，有些术语使用过于随意，如一元与多元的概念，与其他经典学者所规定的（也是通常所理解的）有些差异。30