第二节-公共政策的分类地位与功能.ppt

第二第二节节 公共政策的分公共政策的分类类、地、地位与功能位与功能1.一、公共政策的形式分一、公共政策的形式分类类 定定义义：所所谓谓公共政策的形式特征，指的是一公共政策的形式特征，指的是一项项政政策是由策是由谁谁制定、它的合法化制定、它的合法化经过经过什么什么样样的程的程序、它的目序、它的目标标群体是群体是谁谁、它的适用范、它的适用范围围和生和生效效时间时间怎怎样样、它的、它的执执行者是行者是谁谁、主要的、主要的执执行行手段是什么等等在政策文本上有正式手段是什么等等在政策文本上有正式规规定的定的特征。特征。2.公共政策的形式特征是由公共公共政策的形式特征是由公共权权力机关的力机关的权权力划分和力划分和权权力配力配置决定的。置决定的。根据根据权权力配置的不同，可从横向和力配置的不同，可从横向和纵纵向两个向两个维维度度将公共政策划分将公共政策划分为为以下以下类类型：型：(一一)、横向：立法决策、行政决策和司法决策、横向：立法决策、行政决策和司法决策1、立法决策、立法决策-人大决策人大决策 宪宪法。一方面集中体法。一方面集中体现现了全国各族人民的意志和利益，了全国各族人民的意志和利益，另一方面又是党的路另一方面又是党的路线线和和总总政策被政策被赋赋予法的形予法的形态态。人大有人大有权权制定、修改、解制定、修改、解释宪释宪法。法。宪宪法的每一次修改和解法的每一次修改和解释释都意味着我国公共政策的重大都意味着我国公共政策的重大变动变动。3.基本法律。全国人大有基本法律。全国人大有权权制定和修改刑事、民事、制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。国家机构的和其他的基本法律。其他法律。指由全国人大及其常委会制定的行其他法律。指由全国人大及其常委会制定的行为为规规范。全国人大常委会有范。全国人大常委会有权权制定不属于基本法律的制定不属于基本法律的其他法律。其他法律。“其他法律其他法律”涉及外交、社会治安、涉及外交、社会治安、环环境保境保护护、统统计计、土地管理、工商行政管理、土地管理、工商行政管理、专专利等各个利等各个领领域的域的各个方面。各个方面。全国人大常委会全国人大常委会还还有有权权解解释释法律。法律。4.2、行政决策、行政决策-行政机关决策行政机关决策 所所谓谓行政决策，是指国家行政机关在法定行政决策，是指国家行政机关在法定的的权权力和力和职职能范能范围围内，按一定程序和方法做内，按一定程序和方法做出的决定。出的决定。行政法行政法规规。现现行行宪宪法法规规定国定国务务院有院有权权根据根据宪宪法和法律，法和法律，规规定行政措施，制定行政法定行政措施，制定行政法规规，发发布决定和命令。布决定和命令。”另外，国另外，国务务院院还还可根据全可根据全国人大授国人大授权权制定行政法制定行政法规规。5.制定行政法制定行政法规规又称行政立法，在所有的公共政策又称行政立法，在所有的公共政策中占有极重要的地位。中占有极重要的地位。行政法行政法规规以以总总理令的形式理令的形式发发布。布。行政措施、决定和命令。以国行政措施、决定和命令。以国务务院文件或国院文件或国务务院院办办公公厅厅文件的形式文件的形式发发布。布。部部门规门规章。国章。国务务院各部、委在本部院各部、委在本部门门的的权权限内，限内，发发布布规规章。章。部部门规门规章具有章具有较较强强的的规规范性，外部形式也与法律范性，外部形式也与法律和行政法和行政法规规相似，是法律和行政法相似，是法律和行政法规规的的进进一步具体一步具体化。部化。部门规门规章大都以部章大都以部长长令的形式令的形式发发布。布。6.3、中国的司法决策、中国的司法决策 决策决策职职能能较较弱。弱。7.(二二)纵纵向上可分向上可分为为：中央政策：中央政策(国家政策国家政策)、地、地方政策、基方政策、基层层政策政策 1、中央政策就是国家政策、中央政策就是国家政策 2、地方政策指省、市、地方政策指省、市、县县三三级级政府的政策政府的政策 3、基、基层层政策指政策指乡乡政府的政策政府的政策8.二、公共政策依内容的分二、公共政策依内容的分类类1、元政策、基本政策、具体政策、元政策、基本政策、具体政策 1)元政策元政策 在公共政策的在公共政策的层级层级系系统统中，元政策是最深中，元政策是最深层层的政策。的政策。元政策是元政策是“关于政策的政策关于政策的政策”，是，是“用以指用以指导导和和规规范政府政策行范政府政策行为为的一套理念和方法的的一套理念和方法的总总称称”，其基本用途在于，其基本用途在于“如何正确地制定公共如何正确地制定公共政策和有效地政策和有效地执执行公共政策行公共政策”。9.功能：即排序价功能：即排序价值值、选择选择方向、方向、规规定程序定程序 类别类别：(1)元政策的第一种元政策的第一种类类型是价型是价值值性的元政策性的元政策-“民主民主”、“自由自由”、“公正公正”(2)元政策的第二种元政策的第二种类类型是方向性的元政策型是方向性的元政策-“以以经济经济建建设为设为中心中心”、“改革开放改革开放”(3)元政策的第三种元政策的第三种类类型是程序性的元政策型是程序性的元政策-民主集中制民主集中制 10.2）基本政策）基本政策 基本政策通常是高基本政策通常是高层层次的、大型的、次的、大型的、长远长远的、的、带带有有战战略性的政策方案。略性的政策方案。元政策元政策侧侧重于价重于价值陈值陈述，它述，它为为所有的政策所有的政策提供价提供价值评值评判的判的标标准；基本政策准；基本政策则侧则侧重于目重于目标陈标陈述，述，为为相关范畴内的所有的具体政策相关范畴内的所有的具体政策规规定定总总目目标标。11.特征：特征：(1)权权威性。通常只有中央政策及其授威性。通常只有中央政策及其授权权机关才能制机关才能制定和定和发发布。是一种高布。是一种高级级政策，它有指政策，它有指导导和和约约束具体束具体政策的政策的权权威。威。(2)广泛性。多数情况下，基本政策的适用范广泛性。多数情况下，基本政策的适用范围围覆盖覆盖整个国家。整个国家。(3)稳稳定性。基本政策具相当大的定性。基本政策具相当大的稳稳定性，是定性，是长时长时期期起作用。起作用。(4)系系统统性。基本政策是一种大型的性。基本政策是一种大型的总总体性的政策，体性的政策，必然会衍生出一整套具体政策、具体必然会衍生出一整套具体政策、具体执执行步行步骤骤和行和行动动方案，彼此之方案，彼此之间间形成有内在形成有内在联联系相互关系相互关联联的政策的政策系系统统。12.3)具体政策具体政策 凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可可归归入具体政策。它的具体性表入具体政策。它的具体性表现现在以下四个方面：在以下四个方面：(1)具体政策是具体政策是针对针对特定而具体的公共政策特定而具体的公共政策问题问题作出作出的政策的政策规规定。定。(2)具体政策表具体政策表现为现为一系列的行一系列的行动动步步骤骤和行和行动动方案。方案。(3)具体政策必然要求有具体政策必然要求有对应对应的部的部门门或机构来具体或机构来具体实实施。施。(4)具体政策的具体政策的实实施效果是在施效果是在经验经验基基础础上可以直接上可以直接观观察到并可以察到并可以评评价的。价的。13.2、依社会内容的分、依社会内容的分类类 一切需要由政府一切需要由政府处处理的理的问题问题，都可以列入，都可以列入公共政策的范畴公共政策的范畴。可分可分为为以下以下类别类别：1)政治政策政治政策 (1)、国内政治政策：、国内政治政策：政府改革；政府改革；选举选举政策；政策；政治政治过过程等。程等。(2)、国、国际际政治政策：政治政策：战战争与和平；争与和平；国国际贸际贸易与商易与商业发业发展等。展等。14.2)科学与技科学与技术术政策政策 (1)、规规划政策：划政策：住房；住房；交通；交通；通通讯讯。(2)、应应用科学政策：用科学政策：能源；能源；医医疗疗保健；保健；技技术术革新。革新。3)经济经济政策政策 (1)、涉及整体、涉及整体经济经济政策：政策：经济经济运行与运行与经济经济成成长长；金融与金融与货币货币；税收、支出与赤字；税收、支出与赤字；通通货货膨膨胀胀与失与失业业。(2)生生产产要素及生要素及生产产流通政策流通政策土地与土地与农业农业；商商业业与消与消费费；劳动劳动力及其管理。力及其管理。15.4)社会政策社会政策 (1)、集、集团团政策：政策：民族与性民族与性别别；贫贫困与困与公共援助；公共援助；家庭。家庭。(2)、个人、个人发发展政策：展政策：教育与学教育与学习习；人人口流口流动动；闲闲暇暇娱乐娱乐。5)法律政策法律政策 (1)刑事犯罪的刑事犯罪的惩惩治；治；(2)公民公民权权利保障；利保障；(3)经济经济商商业业犯罪的防范；犯罪的防范；(4)政府行政府行为为失当的失当的纠纠正。正。16.此种分此种分类类的意的意义义：公共政策是科学知公共政策是科学知识识的的综综合运用，科学知合运用，科学知识识是公共政策的基是公共政策的基础础。政府必政府必须须依靠科学知依靠科学知识识制定政策，制定政策，“知知识识就是政策就是政策”。17.三、公共政策重要地位三、公共政策重要地位 1、公共政策是国家公共、公共政策是国家公共权权力运行的具体表力运行的具体表现现-公公共政策中的社会共政策中的社会问题发现问题发现、政治、政治议议程、决策、政策程、决策、政策执执行等行等实际实际上就是公共上就是公共权权力的运行。力的运行。2公共政策是政府公共政策是政府实实施公共管理的重要途径施公共管理的重要途径。市市场场的缺陷，需要政府的宏的缺陷，需要政府的宏观调观调控；控；政府政府调调控的方式是制定各种控的方式是制定各种规规范，范，这这就是公共就是公共政策。政策。公共政策是政府履行其公共政策是政府履行其职职能、能、进进行公共管理的最行公共管理的最主要、也是最重要的方式。主要、也是最重要的方式。18.3公共政策是政府公共政策是政府维护维护公众利益的主要手段公众利益的主要手段 19.四、公共政策的主要功能四、公共政策的主要功能公共政策的基本功能有四个：管制功能、公共政策的基本功能有四个：管制功能、导导向功向功能、能、调节调节功能和分配功能。功能和分配功能。1、管制功能、管制功能通通过过制制约约、禁止政策、禁止政策对对象行象行为为来来实现实现的。表的。表现为现为两个方面：两个方面：(1)条文条文规规定使政策定使政策对对象不能、不愿、不敢超出象不能、不愿、不敢超出规规范，范，这这是是积积极性管制功能。极性管制功能。(2)条文条文规规定使政策定使政策对对象象发发生生违违犯犯规规范的行范的行为时为时，受到相受到相应应的的惩罚惩罚，这这是政策的消极性管制功能。是政策的消极性管制功能。20.2、导导向功能向功能 政府依据特定的目政府依据特定的目标标，通，通过过政策政策对对人人们们的的行行为为和事物的和事物的发发展加以引展加以引导导，这这就是政策就是政策导导向功能。向功能。导导向功能，一种是直接引向功能，一种是直接引导导，另一种是，另一种是间间接引接引导导 导导向功能的作用，有正向引向功能的作用，有正向引导导，也有，也有负负向引向引导导21.3、分配功能、分配功能 政府需要站在公正的立政府需要站在公正的立场场上，用政策来上，用政策来调调整整现实现实的利益关系。的利益关系。易易获获利的群体或个体：利的群体或个体：与政府主与政府主观观偏好一致或基本一致的个人或社会偏好一致或基本一致的个人或社会集集团团 普遍普遍获获利的社会多数利的社会多数 最能代表社会生最能代表社会生产产力力发发展方向的利益集展方向的利益集团团 22.4、调调控功能控功能 是指政府运用政策，在是指政府运用政策，在对对社会公共事社会公共事务务所出所出现现的的各种利益矛盾各种利益矛盾进进行行调节调节和控制的和控制的过过程中所起的作用。程中所起的作用。为为了平衡各种利益矛盾，了平衡各种利益矛盾，实现实现社会的社会的稳稳定和定和发发展，展，公共政策，需要公共政策，需要调调控社会利益关系。控社会利益关系。公共政策的公共政策的调调控功能，也有直接和控功能，也有直接和间间接两种形式。接两种形式。公共政策的公共政策的调调控功能，有控功能，有积积极与消极之分。极与消极之分。23.第三第三节节 公共政策的公共政策的历历史沿革史沿革 一、西方政策一、西方政策类类学科的形成与学科的形成与发发展展 1、5060年代：形成年代：形成时时期期以美国政策学者哈以美国政策学者哈罗罗德德拉斯拉斯韦韦和丹尼和丹尼尔尔儒勒儒勒于于1951年合著的政策科学年合著的政策科学为标为标志。拉斯志。拉斯韦韦尔尔是是现现代政策科学的代政策科学的创创始人。始人。24.美国政治学的研究也美国政治学的研究也经历经历了几个了几个阶阶段的演段的演变变。19世世纪纪末至末至20世世纪纪初的初的传统传统主主义时义时期，着期，着重于国有制度和国家重于国有制度和国家观观念的研究。念的研究。第一次世界大第一次世界大战战以后的以后的“权权力主力主义义”时时期，期，着重于着重于权权力关系和力关系和权权力集力集团团关系的研究。关系的研究。25.第二次世界大第二次世界大战战以后的以后的“行行为为主主义义”时时期，期，运用自然科学的技运用自然科学的技术术手段和定量分析，着重手段和定量分析，着重研究个人或研究个人或团团体的政治行体的政治行为为。70年代以来的后行年代以来的后行为为主主义时义时期，提倡用期，提倡用“政治系政治系统统”的概念取代的概念取代“国家国家”的概念，着重研的概念，着重研究政治系究政治系统统和政治和政治环环境的因果关系、相互作境的因果关系、相互作用。用。26.2、70年代：年代：发发展展时时期期 政策科学呈政策科学呈现现出两种出两种发发展展趋势趋势：“趋趋前前倾倾向向”，主要表，主要表现为现为60年代中期以后年代中期以后兴兴起的政策咨起的政策咨询询潮流。潮流。“趋趋后后倾倾向向”主要表主要表现为现为70年代中期以后的年代中期以后的政策周期化研究。政策周期化研究。27.380年代：比年代：比较较研究研究时时期期特点特点政策研究机构普遍、多政策研究机构普遍、多样样；学科建学科建设设日益成熟。日益成熟。政策研究政策研究专业专业化。化。28.二、中国政策研究的二、中国政策研究的发发展和中国古代展和中国古代政策思想的丰富政策思想的丰富遗产遗产1、古代的政策思想、古代的政策思想遗产遗产：政策思想研究。古代中国的政策思想可以政策思想研究。古代中国的政策思想可以归纳为归纳为：a“惠民惠民”、“养民养民”、“富民富民”政策政策传统传统。b“不患寡而患不均不患寡而患不均”政策政策倾倾向。向。c“民民为为邦国，邦国，政在得民政在得民”政策原政策原则则。d“无无为为而治而治”政策构想。政策构想。e“重重农农抑商抑商”政策主政策主张张。f“世异世异则则事异，事异事异，事异则备变则备变”政策思想。政策思想。29.政策政策实实践研究。明朝践研究。明朝冯冯梦梦龙编龙编纂的智囊纂的智囊计计，记录记录了从先秦到明代的了从先秦到明代的1000多个政策多个政策案例，可以案例，可以说说我国最早的政策案例分析。西我国最早的政策案例分析。西汉贾谊汉贾谊的的论积贮论积贮疏和晁疏和晁错错的的论贵论贵粟疏粟疏，都是我国古代典型的政策研究，都是我国古代典型的政策研究报报告。告。记记录录了我国了我国历历史上关于史上关于盐铁盐铁官官营营、酒、酒类专卖类专卖等等经济经济政策的一政策的一场场著名的著名的辩论辩论。30.谋谋略思想研究。古代中国的略思想研究。古代中国的谋谋略思想可以略思想可以归纳为归纳为：a以曲求伸，以退求以曲求伸，以退求进进、韬韬光养晦。光养晦。b拉拉拢拢、分化、征服恩威并施。、分化、征服恩威并施。c广施安广施安抚抚、厚施厚施绥绥靖、力倡仁信、尚礼而治。靖、力倡仁信、尚礼而治。d封疆封疆镇镇国、国、分土而守、分而治之。分土而守、分而治之。e以民以民为为本、以柔克本、以柔克刚刚的的统统御之御之术术。31.国策、国策、谋谋略略专专著研究。著研究。对对孙孙子兵法的子兵法的研究是研究是这这方面最有影响力的活方面最有影响力的活动动。孙孙于兵于兵法从唐朝法从唐朝时传时传人日本至今，已被人日本至今，已被译为译为日，日，法、英、俄、德、朝、西班牙、捷、越、希法、英、俄、德、朝、西班牙、捷、越、希伯莱等数十种文本。拿破伯莱等数十种文本。拿破仑仑看到看到孙孙子兵法子兵法法法译译本本时时如如获获宝，宝，经经常研究并运用。英国常研究并运用。英国元元帅帅蒙哥蒙哥马马利利访问访问中国中国时时，提出要把，提出要把孙孙子子兵法作兵法作为为世界各国的世界各国的军军事教材。事教材。32.2、旧中国政策思想、旧中国政策思想发发展展一部分地主一部分地主阶级阶级的革新振和的革新振和资产阶级资产阶级的革命派，的革命派，先后提出了学先后提出了学习习西方科学技西方科学技术术，要求，要求强强国御侮的政国御侮的政策。策。处处于于统统治地位的封建地主治地位的封建地主阶级阶级和官僚和官僚买办资产阶买办资产阶级级，为为了了维护维护其其统统治，必然治，必然实实行反行反动动政策。政策。一大批先一大批先进进的中国人，的中国人，为为了探索救国救民的道路，了探索救国救民的道路，积积累了可累了可贵贵的的经验经验、教、教训训和政策思想和政策思想资资料。料。33.3、当代中国的政策学研究、当代中国的政策学研究 80年代：年代：蕴蕴育育阶阶段。段。90年代初：开年代初：开创阶创阶段。段。90年代中期及以后：年代中期及以后：发发展展阶阶段。段。1994年年5月月22日，成立中国政策科学研究会。日，成立中国政策科学研究会。34.