竞争性选拔制度是在克服传统干部选任制度的弊端样本.doc

内容提要竞争性选拔制度是在克服传统干部选任制度弊端,丰富干部人事制度改革路径前提下建立。所以,在技术层面探讨基础上,对制度本身理论定位和理性反思显得尤为关键。在制度属性上,竞争性选拔制度是糅合推荐制、选举制、考试制一个“制度集合体”,其逻辑起点是“选拔”,而社会身份和晋升性流动则是“选拔”两个基础支点。现在竞争性选拔制度,其效用大小关键在于制度本身所蕴含民主化和科学化成份及可操作程度。关键词竞争性选拔制度属性逻辑起点制度效用竞争性选拔干部,由党政领导干部选拔任用工作条例(以下简称工作条例)制订而确定,并由公开选拔党政领导干部工作暂行要求(以下简称暂行要求)颁行而强化。作为一个制度安排,其打破了长久以来干部任用理念和任用方法单一化、封闭性倾向,以“民主、公开、竞争、择优”制度导向,着力塑造高素质干部队伍,从而成为目前干部人事制度改革关键突破口和魅力频现聚焦点。有鉴于此,除了对步骤规范化、技术合理性、方法适用性等操作层面要素进行研究以外,实际上更有必需探究制度本身定位,在理性反思和深度解析基础上,充足发挥竞争性选拔制度实际效用。一现代文官制度将官员产生方法分为委任、选任、考任和聘用四种基础类型。严格地说,竞争性选拔制度难以简单地归属于其中任一类型。到现在为止,以“竞争性选拔”名义出现而且能够纳入竞争性选拔制度名下改革层出不穷:重庆市公用局开风气之先,1980年公开招聘国有企业领导干部;浙江省宁波市1985年竞争性选拔局级领导干部;吉林省从1988年开始前后八次采取“一推双考”方法选拔副厅级领导干部;20世纪90年代末期,四川省经过“混合投票”、“量化淘汰”、“代表直接投票”、“公推直选”甚至“直接选举”等方法选拔乡镇干部;湖北省采取“两推一选”方法选拔乡镇党委书记;江苏省经过“公推竞选”、“公推差选”、“差额直选”等方法选拔乡镇干部,并经过“自荐公推竞选”、“公推票决”和“公推公选”等方法选拔县区直至省管干部等。多年尝试,深化了干部人事制度改革实践,丰富了竞争性选拔制度形式,但也显现出这一制度内涵不确定性。所以,在梳理名目繁多实践形态基础上,合理界定竞争性选拔制度属性,已成为深入推进公选工作111理性要求。现在推行竞争性选拔干部制度,尽管包含众多制度因子,但总体而言,推荐、选举和考试是其中关键要素,三者组成了竞争性选拔制度框架。推荐制,作为遴选官员制度形式由来已久,其前身是中国古代“举荐制”。中国历史上“举荐制”发端于商代“乡举里选”,定制于西周,如春秋时期就有诸侯“贡士于天子”要求,这是基层官员向朝廷举荐“贤能之士”,以供最高统治机构选择制度安排。汉承前制,在沿用“举荐制”基础上,逐步将其发展为“察举制”,即由公卿、列侯和刺史等官员考察和推举人才,经皇帝考评后授予行政官职。隋唐以降,科举盛行,但“察举”仍然是官员选拔和晋升一个手段。直至1949年新中国成立以后,基层推荐、组织考察仍是干部选拔关键制度安排。能够认为,尽管不一样历史时期在举荐主体、举荐标准和举荐形式等方面有所差异,但经过“推荐”来衡量被荐者个人素质,考量其受认可程度,应该是推荐制度设计前提和出发点。在现在竞争性干部选拔中,推荐一样是遴选官员关键步骤,不过,应该强调是:其一,这里“推荐”关键指“她荐”而非“自荐”,因为“自荐”即使能够作为一个举荐形式,但其显然缺乏“她荐”代表性和合理性;其二,这里推荐关键指“公推”而非“私推”,即排除过去由部分领导推荐神秘化色彩,经过公开推荐以突显举荐行为公信力,而这恰恰承续并表现了推荐制基础理念。选举制是采取推选和举荐方法产生官员一个制度形式。严格意义上说,早期选举制源于原始部落社会,不过,这种“主权在民”制度萌芽却因为王权加强而未能生根开花。在以后制度变迁中,选举制逐步为世袭制、察举制、九品中正制和科举制所替换,直至晚清立宪,选举制才登堂入室,重新成为官员选拔一个形式。20世纪30年代,苏维埃依据地针对参与者文化程度普遍较低情况,采取“烧香法”、“投豆法”等表决方法选举代表,便是对选举制具体实践。新中国成立以后,依据地时期选举制被深入制度化,从而成为干部选拔一个关键形式。通常而言,选举制是以“多数标准”为依据,经过程式化表决机制遴选官员基础制度,这一制度强调多数人意见表示可能性和意见表示实现,就此而论,竞争性干部选拔在某种意义上秉承了选举制基础精神。现在竞争性选拔从间接选举到直接选举,从混合投票到直接投票,从每轮按百分比筛选到最终票决等,无不留下选举制痕迹。经过考试选拔官员,在中国早已成为一个制度传统。从隋唐到清末,尽管其间常伴有举荐、荫庇、捐纳等谋官路径,但在13历史时段里,科举制一直是最为关键选官制度。科举制作为选官制度基础依据,在于其打破了既往选人中身份界限和用人中“潜规则”,借助公开考试制度形式来确立公平、公正选人基础价值。所以,经过历朝历代发展,科举考试逐步被制度化,其关键表现在:采取“投牒自进”方法,生员能够自由报名,官吏没有任何干预和阻止权力;强调“一切以程文为去留”,完全以考试成绩优劣作为是否入选依据;建立锁院制、弥封制、誊录制、回避制、监督制等完善制度性方法,以确保科考正常进行。目前竞争性选拔制度无疑是对传统考试形式和考试精神某种继承。依据暂行要求要求,竞争性选拔应面向社会公开报名,采取考试和考察相结合措施,而在选拔具体程序中,考试(笔试和面试)更占有相当大百分比和权重。所以,因为强调“公开、公平、公正”,突显“民主、竞争、择优”,考试实际上已成为竞争性选拔干部关键手段和主流形式。基于上述分析,笔者认为,目前竞争性选拔制度绝不仅仅是一个单一化制度形式,其综合了推荐制基础理念、选举制基础精神和考试制基础价值,是适应该代干部选拔任用和干部人事制度改革要求一个制度集合体,在制度属性上,其属于“混合型制度形态”或“整合型制度体系”,所以,不能对其进行简单定性和归类。二中国现在竞争性选拔含有两层基础含义:一是基层民主意义上公选,其包含到基层民主政权建设和完善,是政治领域中选拔方法;二是党政领域中领导干部公开选拔和竞争上岗,是党政领导干部产生方法之一。因为基层民主领域公选和党政领域公选在政治属性、任免方法和领导责任等方面存在显著差异,这里仅探讨党政领域竞争性选拔制度逻辑起点问题。所谓逻辑起点,是指一个制度(或理论、思想、学说、流派等)逻辑思维和体系展开开端和基点。通常而言,制度逻辑起点含有三个基础要求性:第一,它是制度体系中最初始范围;第二,它本身就是研究对象中最直接、最基础问题;第三,它贯穿于整个制度体系中,是制度发展依据和生长点。据此,笔者认为,“选拔”是竞争性选拔制度逻辑起点,因为和官员遴选相关理念、制度安排和具体操作实际上全部以“选拔”作为基础依据和生长点。实际上,正如其它资源一样,政治资源含有高度稀缺性,同时,基于某种统治假设,并非任何人全部能够“胜任”不一样层级政治角色,所以,从人群中“选拔”所需要“人才”便成为任何社会常态政治行为。纵观人类社会政治史,以“选拔”为基点,围绕“选拔”进行制度设计,从而使“选拔”制度化,业已成为执政者们基础共识。不过,不一样社会历史阶段影响“选拔”原因各异,但总体上能够将其归结为两类原因,即个人社会身份和社会流动方法。社会身份是一个含有社会学意味概念,它是指个体所处文化认可社会空间位置或社会地位等级,是个体社会属性和社会分工标识。通常而言,社会学将其划分为先赋性身份和自致性身份两种类型,前者意指个人和生俱来、不经后天努力即可取得身份,其关键原因包含年纪、性别、种族、家庭背景等;后者意指个人经过后天努力而取得身份,其关键原因包含受教育程度、个人经历和成就等。能够认为,执政集团划定社会身份意义即在于,经过对个体自然属性和社会属性界定,确立人和资源之间尤其是人和人之间某种秩序。具体到官员“选拔”,职位资源稀缺性和取得职位心理欲求之间冲突,决定了任何社会在分配职位资源时,全部必需对所选对象进行社会身份划定:世袭制侧重家庭背景等先赋性原因;科举制更多地关注才学等自致性原因;推荐制、选举制则可能兼而有之。但不管选择哪类原因,实际上全部表明执政集团试图经过社会身份圈定,将取得政治资源可能性限制在一定范围内,从而达成社会屏蔽和政治筛选目标。社会学将社会组员从某一社会地位转移到另一社会地位现象称为社会流动。在既定社会阶层结构中,由较低社会地位流动到较高社会地位现象可视为向上流动。因为资源取得意味着职位升迁,就此来说,官员选拔属于一个“向上”社会流动。在拉尔夫特纳看来,通常而言,向上社会流动可分为“赞助性升迁”和“竞争性升迁”两种基础模式,其中英国选拔方法是“赞助性升迁模式”经典,而美国则是“竞争性升迁模式”代表。在英国,社会地位升迁如同加入私人俱乐部,每个候选人全部必需得到一个或多个会员“赞助”。换言之,未来社会精英由现有社会精英或其代理人确定和选择,只要候选人含有现有社会精英所认可一些品质,其就能够不经过个人任何努力而取得对应精英地位。而在美国,社会精英地位是公开竞争目标,任何竞争者全部能够经过自己努力来取得。因为社会地位升迁是个人努力而非现有精英给予结果,所以,现有精英对未来精英选择并不含有裁决权。实际上,常态社会流动尤其是向上社会流动不会是紊乱无序,尽管不一样国家升迁模式各异,但建立规则并在规则轨道上运行是向上社会流动应有之义。假如说社会身份表现是个体所含有社会性原因话,那么,社会流动则表明是社会对个人制度化选择,二者组成了选拔制度体系基础。具体说来,首先,任何制度环境下任何性质选拔全部指向个体,是对个体选拔,但这一个体又绝非指生物学意义上个人,而是符合选拔标准、含有一定社会身份个体。从选拔官员历史演变中能够发觉,不管是先赋性、自致性还是二者兼而有之,因为其含有了一些类属性,此时个体实际上已成为特定“身份群体”中一员,拥有被遴选资格,所以,纳入选拔视野个体必需是含有一定“社会背景”个体。所以,归根结底,官员选拔并不是一个面向全部个体选拔,它是一个建立在限制性、排她性基础上有条件选拔。其次,这种限制性、排她性条件并不确保执政集团能够提供足够职位资源,以满足身份群体中全部组员需要。所以,建立选拔制度来权衡和协调社会身份和职位资源之间关系,便成为执政集团基础思绪。能够认为,赞助性升迁模式是以社会精英及其代理人作为主体,经过先赋、自致或兼而有之标准来实施遴选选拔制度;而竞争性升迁模式则是以公开竞争为主导,经过先赋、自致或兼而有之社会性原因来进行筛选选拔制度。显然,中国现在选拔制度,是一个以“选拔”为基点、以先赋和自致原因为标准、以“公开”为主导竞争性升迁模式,相对于传统选人模式,其因为强调公开、竞争而给予“选拔”以新含义。三所谓制度效用,是指“制度期望”和“制度后果”之间距离,用以标明制度设计者期望达成理想目标和制度运行实际结果之间差距。通常认为,外部环境、制度合理性和实施力度是二者间产生“落差”基础原因。中国现在竞争性升迁模式能否发挥其应有效用,一样会受到上述原因影响。因本文侧重制度层面解析,所以,这里关键探讨竞争性选拔制度合理性,亦即制度假设、内在逻辑性能否起支持性作用。1.制度选人假设在实践层面,“以制度选人”是相对于“以人选人”而言。毋庸讳言,中国现行主流干部选拔任用制度虽强调组织考评、集体决定,但在实际运作中,关键领导个人意见往往起着决定性作用,所以带有显著“以人选人”色彩。不过对现行干部选拔方法这种定位,并不意味着对其绝对否定。需要指出是,“以人选人”和“以制度选人”并非是两种对立或排斥性选人方法,实际上,在“以制度选人”中,大家能够看到“选人者”身影;而在“以人选人”中,大家一样能够感受到“制度”力量。正是在此意义上,能够说“以人选人”只是“以制度选人”一个特例,因为任何社会精英集团完全能够将“以人选人”确立为一个“制度”,并进行“制度化”运作。所以,问题关键在于选人制度中,到底是以“选人者”为主体还是以“制度”为主体。在以“选人者”为主体选拔制度中,社会精英集团是职位资源拥有者、晋升规则制订者和选拔任用裁决者,其经过制订规则,将有限职位资源分配给备选对象,所以,“由少数人选人”和“在少数人中选人”是该选拔制度肯定结果。这种制度效用在很大程度上和“选人者”个人品质和素质相关联。当“选人者”缺乏应有品质和素质,同时外部也缺乏对其权力有效约束,“任人唯亲”等现象产生便势在肯定。而在以“制度”为主体选拔制度中,“规则”是选人关键依据,制订选拔规则,以规则为基准,并经过对规则制度化运行来选拔干部成为选人基础程序。这种“规则面前人人平等”制度安排,能够将职位资源公开化、晋升规则透明化、选拔任用平等化,一定程度上消除了“以人选人”过程中“人治”原因。但以“制度”为主体选拔制度并无须定产生选人最大效用,实际上,在排除人为原因同时,制度效用还受其内在逻辑影响。2.制度内在逻辑这里所言制度内在逻辑,是指维系制度体系和制度结构,并贯穿制度运行一直内在关系。显然,选拔制度效用一定程度上受到该制度内在关系影响。能够认为,中国现在竞争性选拔制度内在逻辑是以“民主化”和“科学化”两条根本展开,所以,经过对现行制度“民主化”和“科学化”分析,能够展现、揭示甚至估计选拔制度效用程度。“民主化”是竞争性干部选拔制度区分于既往干部选拔制度根本原因,其目标在于最大程度地消除关键领导个人意志、个人偏好等原因对选拔影响,所以,“民主化”制度安排,直接关系到竞争性选拔制度目标能否实现。从现在颁行工作条例和暂行要求具体内容来看,“民主化”最少包含四个层面含义:其一,个人民主,即个体参与者个人意愿在竞争性选拔中得到表现。在传统干部选拔中,个体仅仅只是被遴选对象,从晋升资格取得到职位资源争取无不处于“被动化”状态。竞争性选拔制度经过自由报名、平等参考等方法,主张表现个体基础参与权。其二,基层民主,即基层群众意志在竞争性选拔中得到表现。传统干部选拔因为将权力集中于关键领导干部,基层群众实际上处于“边缘化”状态,其意志难以得到表示和表现。竞争性选拔制度强调“所推荐人选不是所在单位多数群众拥护,不得列为考察对象”,这一“群众公认标准”突显了对基层群众权利认可。其三,党外民主,即党外人士意见在竞争性选拔中得到尊重。在传统干部选拔中,因为缺乏意见表示通道,党外人士基础处于“缄默化”状态。竞争性选拔制度突出民主党派关键领导组员和无党派人士中代表人物在人大、政协和政府官员选拔中推荐作用,使党外人士权利得到应有尊重。其四,党内民主,即领导班子全部组员意向在竞争性选拔中得到表示。尽管领导班子全部组员以政治精英身份相同参与干部选拔,但因为关键领导干部地位优势,其它组员基础处于“顺从化”状态,其意向难以得到充足表示。竞争性选拔制度强调在干部遴选终端,经过采取口头表决、举手表决或无记名投票等“票决制”方法,使党内民主在干部选拔中得到真正表现。所以,竞争性选拔制度现实效用实际上受到这四个层面民主化及其相互关系影响。“科学化”是竞争性选拔制度得以确立理性基础和有效运行技术保障,同时也是检测干部选拔制度效用关键原因,其直接关系到竞争性选拔制度优劣。大家通常从理性精神和科学方法两个层面来界定“科学化”含义,具体到竞争性选拔制度,其“科学化”程度关键表现为制度本身理性诉求和程序步骤科学架构。这里所谓制度本身理性诉求,是指选拔制度被“正确性”地设计成为一个能够寻求最大成功行动。就此而论,竞争性选拔制度从“以人选人”到“以制度选人”、从“伯乐相马”到“赛场赛马”、从“评官”到“考官”、从“少数人选人”到“让群众更多地参与”、从“暗箱操作”到“阳光作业”五个转变,实际上反应了中国现在干部选拔过程中,克服传统选人制度弊端、努力争取提升选人效用而做出种种理性尝试。而要使理性尝试变为现实,则必需借助于科学方法,所以,程序和步骤科学架构便成为竞争性选拔制度“科学化”基础保障。当然,这里并非说传统选人制度忽略程序和步骤问题,实际上,只要是一个制度设计,程序和步骤便是其中关键要素。但相对于人为、主观化甚至繁文缛节式程序规范,竞争性选拔制度从程序设定到各步骤衔接、从选人要素计划到各要素内涵把握、从考评指标设计到各指标权重分配等方面,实现了选人方法转型,而这种转型又以强调选人效用为导向,以步骤再造、技术方法利用为支撑。所以,制度本身理性诉求、程序和步骤科学架构,成为竞争性选拔制度“科学化”现实基础。李兴亮、张玉虎:“公选”方法制度化中困境和创新,湖北社会科学第3期。拉尔夫H.特纳:赞助性流动和竞争性流动:教育使社会地位升迁两种模式,转引自厉以贤编西方教育社会学文选,五南图书出版企业1992年版,第202页。这一定义源于对R.达尔和C.E.林德布鲁姆相关界说改造。在政治学、经济学和福利中,达尔和林德布鲁姆认为:“一项行为是理性,就是说,对于指定目标及其真实处境来说,该行动被正确性地设计成为能寻求最大成功行动。”参见张雄哲学理性概念和经济学理性概念辨析,江海学刊1999年第6期。参见朱成水对公选实践理性反思,理论探讨第2期。作者介绍:胡宗仁,1965年生,教育学博士,中共江苏省委党校行政学教研部副教授。