试谈建立有效银行监管制度维护金融市场秩序样本.doc

建立有效银行监管制度维护金融市场秩序“有效银行监管”这一概念是巴塞尔委员会在有效银行监管关键标准中提出概念概括地说有效银行监管方法应该以重视发挥市场机制作用为手段以维护金融市场稳定为目标以加强被监管者信息披露和对风险内部管理为中心压缩监管成本促进监管收益提升监管效率而这种监管方法取得是近些年银行业为提升监管有效性进行了广泛探索结果伴随市场经济不停发展中国金融风险原因在不停地积累建立一套有效银行监管制度已迫在眉睫一、传统银行业监管方法缺点传统银行监管一直围绕着两个出发点展开一是制订各项强制性标准和合规要求要求金融机构各项指标不得低于或高于要求值；二是构筑公共安全网提供隐性或公开金融机构破产保护以保护债权人、尤其是个人储户利益这种传统银行业监管方法确实在一定程度上减弱了金融机构经营风险保护了存款人利益但伴随银行业经营环境及其本身不停发展改变这种方法逐步显露出它缺点90年代以来银行业亏损倒闭事件频频发生如巴林银行、里昂信贷、大和银行、住友银行等前后陷入经营困境造成巨额损失这深入说明了现在金融环境下传统监管方法已是难以适从面临着巨大挑战1金融自由化侵蚀了传统监管方法基础历史地看监管者为防范风险而进行监管活动和国际银行界为开拓市场而进行金融创新常常表现为不停推进动态博奕过程假如说60年代和70年代金融管制和金融创新基础上处于一个“猫鼠追逐”情况那么进入80年代西方掀起金融自由化浪潮很多国家放松了对银行业管制由此使得金融业务大量交叉渗透表外业务增加异常快速其中金融衍生工具迅猛发展也成为金融自由化过程中最关键内容即使金融自由化和金融危机间并无直接关系但很多银行体系却伴随自由化经历了严重问题尤其是没有健全严密内控体系和审慎监管体系致使不停发展银行业中所蕴含风险快速增加如金融衍生工具刺激了越来越多国际银行从事投机交易金融衍生工具也就由避免风险金融工具变成了最危险金融工具“虚拟经济”不停膨胀已越来超脱离实际经济运行并使得银行业传统监管方法日益捉襟见肘2银行吞并浪潮向传统监管方法提出了新挑战90年代以来国际银行业并购事件层出不穷形成席卷全球银行吞并浪潮银行业吞并风潮向传统监管方法提出了新挑战首先银行业吞并加强了银行业集中程度银行业集中首先能够提升抗风险能力其次也轻易因风险管理不妥而积重难返西方金融界有一个说法；“太大了以致不能破产”超级银行、巨型银行出现问题甚至是倒闭对金融体系、甚至于整个社会经济意味着灾难性打击1986年美国大陆伊利诺斯银行和1995年巴林银行危机全部曾引发国际金融界巨大恐慌所以怎样加强对越来越多超级银行、巨型银行监管是国际银行监管所面临一个新课题其次银行业吞并风潮使全球金融市场竞争逐步进入垄断竞争时代所以预防超级垄断、维护平等竞争秩序、预防金融风险在恶性竞争中累积就成为监管当局最为迫切任务之一第三银行业吞并在推进银行规模扩大同时也逐步冲淡了银行业和证券、保险等行业界限新兴超级银行业务品种繁多业务区域遍布全球这无疑加大了国际银行监管难度使各项监管方法愈加难以立即、正确、有效地实施3.全球银行业国际化对稳健银行监管提出了新要求银行国际化在给国际金融市场带来空前繁荣同时也带来了巨大潜在风险据国际清算银行1996年统计在银行业为主导外汇交易市场上日交易规模估量可达12万亿美元几乎为1989年两倍；很多商业银行进行大量风险极高OTC交易到1995年3月底合约总额达41万亿美元因为国际银行间业务往来空前增加风险累积、扩散十分迅捷在全球支付和清算系统中一旦某家银行出现问题不能按时清算肯定会造成全球性连锁反应4转型经济和新兴市场发展要求调整国际银行业监管转型经济和新兴市场发展使得这些国家银行业取得了新发展空间在世界经济一体化浪潮推进下首先发达国家银行业在转型和新兴市场发展潜力和盈利机会吸引下开始向这些地域扩张；和此同时发展中国家也纷纷加紧金融改革步伐如推进本币自由兑换、开放金融市场、放松外资银行进入管制和国际资本流动管制并在国外广泛设置分支机构这就使得转型经济和新兴市场在国际银行业中关键性不停趋于上升不过在传统国际银行业监管标准制订中考虑转型经济和新兴市场方面十分有限这就使得原来监管标准对于新兴市场和转型经济来说显得有些隔靴搔痒二、有效银行监管制度关键内容“怎样适应新改变情况来建立一套有效监管制度”、“怎样提升监管当局反金融危机能力”是各国监管当局在不停思索和不停控制问题巴塞尔委员会1997年推出“关键标准”和新近公布“新资本协议框架”正是这么一个努力所取得结果这些结果表明一套有效银行监管机制含有这么部分原因1进行全方面风险管理1988年“巴塞尔协议”起草时因为银行业仍侧重于传统银行业职能信用风险被视为最关键风险要素不过伴随国际金融市场蓬勃发展和银行业国际化趋势增强仅仅管理信用风险也就难以满足有效监管要求了对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风除、操作风除、法律风险、信誉风险等多种风险实施全方面风险管理成为银行业监管一个关键趋势在各个局部风险管理方面巴塞尔委员会探索也是富有代表性巴塞尔委员会公布“银行业有效监管关键标准”和“新资本协议框架”更使防范银行业风硷视野大大拓宽金融机构本身也正在努力提升资本充足率同时认真考虑怎样控制交易风除能够说银行业已经进入了一个全方面风险管理时期2加强银行内部风险控制90年中期“巴林风暴”和“大和风波”使国际金融界大为震惊对于这两个风险案例大家一个共识是巴林银行倒闭和大和银行巨额亏损根源在于内部控制系统不完善这同时也说明商业银行内部监管是银行风险基础和关键所在离开商业银行完善内部控制和风险监督外部监管有效性是难以得到确保所以在强化中央银行外部风险监管同时需要商业银行加强其内部风险管理系统和市场监督新西兰贮备银行于1996年1月起推行新监管制度提出央行即使有责任保护银行体系不过当银行出现问题时中央银行不再出面挽救并期望商业银行完善其内部控制制度这项改革意在完善商业银行在存款保险和央行挽救下产生道德风险危机问题避免银行过分冒险刺激银行加强控制经营风险、提升董事会管理质量德意志银行为加强内部监督控制实施全员控制和全员监督即有专业控制又有地域和部门控制职责明确责任到人已形成一套较为科学和完整内部管理体系英国巴克莱银行努力正确衡量经营风险并对风险定价在放款时还对信贷风险设置特殊准备金3改善信息披露制度引入市场约束正确、立即、充足地获取和处理多种信息是对银行业实施有效监管一个基础前提所以完善信息披露制度也成为对银行业加强监管一个关键趋势巴塞尔委员会新近推迟“新资本框架协议”对银行资本结构、风险情况、资本充足情况等关键信息披露提出了具体要求新框架充足肯定了是含有迫使银行有效而合理分配资金和控制风险作用稳健、经营良好银行能够以更为有利价格和条件从投资者、债权人、存款及其它交易对手那里取得资金；而风险程度高银行在市场中则处于不利地位它们必需支付更高风险溢价、提供额外担保或采取其它安全方法于是这种市场处罚机制能够促进银行保持充足资本水平支持监管当局更有效地工作为了确保市场约束有效实施肯定要求建立银行信息披露制度新资本协议框架中所要求信息披露潜在参考标准是美国银行信息披露要求如大型银行要求按季度披露范围广泛风险信息4建立起银行监管国际合作机制伴随银行业国际化金融风险在国家之间相互转移、扩散趋势不停增强加强银行业监管国际合作变得日益关键和迫切全球性统一监管成为大势所趋在全球性统一监管进程中巴塞尔委员会、国际货币基金组织等国际机构发挥了关键作用现在国际银行监管双边合作尽管少些双边信息沟通关键形式是监管当局之间非正式交流但因为很立即和灵活一样起到了沟通信息作用在处理银行危机时尤其如此概括地说有效银行监管关键内容包含全方面风险管理、外部监管、内部控制和市场约束四大支柱且这四大支柱是紧密联络在一起三、有效银行监管机制中监管主体选择部分国家负责研究金融体制改革和银行立法官方组织几乎全部提出了应该由谁来推行银行业监管职能问题对于转轨中国来讲认真、谨慎地思索这一问题显得尤为关键所以银行业监管这种制度结构和决议过程包含很多利益并从根本上决定着银行业监管效果综观世界各国银行业监管主体有由中央银行负责有由财政部门负责有由政府设置专门银行监管机构负责和由中央银行联合其它银行业监管机构共同负责形式不一而足（具体见表1）但多年来面对金融业竞争激化、经营风险上升和银行业监管难度增加现实国际上银行业监管主体有了对应改变首先原来有些国家多头、重合金融主体逐步趋向单一其次很多国家中央银行监管职能得到不停强化对于中央银行作为主体监管形式大家不免会有这么疑问一是中央银行是否应独立负担监管职能；二是央行一身二任是否影响其银行业监管职能发挥参考各国经验我们能够做这么一番思索首先中央银行是否是作为监管主体最好选择从理论和通常意义上讲在现代市场经济条件下银行业监管主体问题关键取决于监管特点和其它管制政策相比较银行业监管特点在于它公益性、广泛性和复杂性银行业监管复杂性又关键表现为其专业性和技术性银行业监管主体问题这些特点从理论和逻辑上要求了有效监管制度应该在一个更为特定和通常制度结构中产生这种特定和通常性银行业监管制度结构从理论分析和探索意义上看最少包含以下关键点（1）银行业监管主体充足独立性和自主性；（2）金融监管机构技术性和专业性；（3）金融监管分支机构和集中统上述要求性表明只要中央银行含有充足独立性而且法律给予其监管金融业职权那么它就组成金融监管主体或机构最好选择这不仅因为金融监管一些目标和中央银行货币政策目标直接相关而且还在于中央银行所含有法律地位、和银行广泛联络、高度专业性和技术性、广泛分布分支机构等“资源条件”使得中央银行最适宜充当金融监管主体角色它能比其它政府机构更为有效地和低成当地推行金融监管职责正因为如此在现实中不管是单一金融监管模式还是多头金融监管模式中央银行均在金融监管过程中发挥关键作用而且更多市场经济国家选择了中央银行集中进行单一金融监管制度模式其次怎样处理央行“一身二任”造成利益冲突目前世界各国央行通常全部担负着制订实施本国货币政策和对本国金融体系进行监管双重职能在市场经济中当两种职能常发生冲突中央银行一身兼二任会不会影响其监管职能发挥呢这就是问题之所在中央银行实施监管职能时面临关键问题是当央行实施以抑制通货膨胀为目标紧缩政策时假如所以造成其监管下银行破产这时央行是否应减轻其货币政策力度如美国联邦贮备银行在处理圣路易斯银行破产案和日本处理“住友”事件时全部面临过这么问题其次以长久历史经验看还未出现过央行因为拯救一些银行破产而向社会投放过多货币以致引发通货膨胀先例而且假设未来真发生这么事态中央银行一样能够经过公开市场操作吸纳过量货币从而消除所以产生利益冲突实际上金融监管经过严格风险管理能够为货币政策工具利用发明条件配合和支持货币政策操作国外有一个见解认为金融监管是货币政策种工具存贷百分比监管有利于消除货币供给倒逼机制增强央行吞吐基础货币主动权；对清偿力监管能够为公开市场业务操作奠定基础；对资产流动性监管能够确保留款准备金率作用力；加强对贷款风险监管有利于再贴现政策利用等总而言之银行监管是一个补救市场失灵和维护银行业体系稳健有效运行并藉以提升资源配置效率及使公共利益不受侵害制度安排中央银行性质和职能决定了它负有银行业监管关键职责在中国中国人民银行无疑是作为银行监管主体最好选择1995年中国人民银行法也明确了这一点四、中国现实思索近几年伴随中银信托投资企业被接管收购中国农村发展信托投资企业被行政关闭和广东国际信托投资企业、海南发展银行等倒闭银行业有效监管问题在中国也成为令人关注问题中国旧银行监管模式总体上是同旧经济体制和金融体制相适应所以不能适应市场经济条件下金融机构和金融业务发展对监管要求现在中国银行业监管还存在和现实不相适应步骤和方面（1）对银行业监管目标认识模糊；（2）银行业监管内容存在盲点；（3）银行业监管手段单一、落后；（4）银行业监督管人员素质不适应形势发展需要面对加入WTO后冲击为了深入提升中国银行业监管协调性和有效性这要求作为行使银行业监管职能中国人民银行从中国实际出发借鉴西方发达国家银行业监管实践成功经验转变监管方法完善监管机制其一逐步实现由信用风险管理向全方面风险管理转变目前中国对银行风险资产和资本充足率监管关键是考虑信用风险基础上没有考虑利率风险、操作风险等伴随中国利率市场化推进利率波动更为频繁；银行业务操作步骤不停增加对电脑等依靠加大同时也对应加大操作风险所以要真实反应银行风险情况就必需考虑利率风险和操作风险这也显示假如不能对利率风险和操作风险进行很好管理就必需要配置更高水平资本金其二央行外部风险监管和商业银行内部风险控制协调为了确保风险监管有效性人民银行要把督促、检验商业银行是否建立和严格实施完善内控制度作为风险监管一个基础关键步骤来抓另外在条件成熟时要建立商业银行信息披露制度要求商业银行合适披露其财务信息以利于公众了解银行运作情况提升银行体系透明度以市场力量来约束商业银行经营行为促进银行稳健经营经过中央银行外部监管、商业银行内部控制和社会力量公开监督来确保中国银行业防范和化解金融风险有效性提升银行业抵御风险整体效能其三建立和健全中国银行业危机援救和补救处理体系银行业监管中保护体系包含援救性方法和事后补救方法前者即指央行担当最终援助贷款和抢救行为而事后补救方法关键形式是存款保险制度它是保护存款人利益、稳定金融体系最终一道防线中国长久以来银行业监管目标关键是确保中央银行货币政策实现伴随中国市场经济体制建立怎样保护存款人利益这一突出问题提到议事日程为此发展存款保险制度是中国银行监管深入发展肯定举措总而言之多年来中央银行已由过去单纯合规性稽核监督向以防范金融风险为关键审慎监管转变中国银行业监管已经开始走上了系统化、规范化和国际化轨道不过和国际银行监管水平尤其是发达国家银行业监管水平还有一定差距所以必需增强中央银行监管力度建立科学银行业监管体系为此中国中央银行应主动发明条件提升监管人员素质建立和完善金融机构信息披露制度、资信评级制度、年检制度、监管程序和存款保险制度明确中央银行作为最终贷款人责任年代中期“巴林风暴”和“大和风波”使国际金融界大为震惊对于这两个风险案例大家一个共识是巴林银行倒闭和大和银行巨额亏损根源在于内部控制系统不完善这同时也说明商业银行内部监管是银行风险基础和关键所在离开商业银行完善内部控制构和金融业务发展对监管要求现在中国银行业监管还存在和现实不相适应步骤和方面（1）对银行业监管目标认识模糊；（2）银行业监管内容存在盲点；（3）银行业监管手段单一、落后；（4）银行业监督管人员素质不适应形势发展需要面对加入WTO后冲击为了深入提升中国银行业监管协调性和有效性这要求作为行使银行业监管职能中国人民银行从中国实际出发借鉴西方发达国家银行业监管实践成功经验转变监管方法完善监管机制其一逐步实现由信用风险管理向全方面风险管理转变目前中国对银行风险资产和资本充足率监管关键是考虑信用风险基础上没有考虑利率风险、操作风险等伴随中国利率市场化推进利率波动更为频繁；银行业务操作步骤不停增加对电脑等依靠加大同时也对应加大操作风险所以要真实反应银行风险情况就必需考虑利率风险和操作风险这也显示假如不能对利率风险和操作风险进行很好管理就必需要配置更高水平资本金其二央行外部风险监管和商业银行内部风险控制协调为了确保风险监管有效性人民银行要把督促、检验商业银行是否建立和严格实施完善内控制度作为风险监管一个基础关键步骤来抓另外在条件成熟时要建立商业银行信息披露制度要求商业银行合适披露其财务信息以利于公众了解银行运作情况提升银行体系透明度以市场力量来约束商业银行经营行为促进银行稳健经营经过中央银行外部监管、商业银行内部控制和社会力量公开监督来确保中国银行业防范和化解金融风险有效性提升银行业抵御风险整体效能其三建立和健全中国银行业危机援救和补救处理体系银行业监管中保护体系包含援救性方法和事后补救方法前者即指央行担当最终援助贷款和抢救行为而事后补救方法关键形式是存款保险制度它是保护存款人利益、稳定金融体系最终一道防线中国长久以来银行业监管目标关键是确保中央银行货币政策实现伴随中国市场经济体制建立怎样保护存款人利益这一突出问题提到议事日程为此发展存款保险制度是中国银行监管深入发展肯定举措总而言之多年来中央银行已由过去单纯合规性稽核监督向以防范金融风险为关键审慎监管转变中国银行业监管已经开始走上了系统化、规范化和国际化轨道不过和国际银行监管水平尤其是发达国家银行业监管水平还有一定差距所以必需增强中央银行监管力度建立科学银行业监管体系为此中国中央银行应主动发明条件提升监管人员素质建立和完善金融机构信息披露制度、资信评级制度、年检制度、监管程序和存款保险制度明确中央银行作为最终贷款人责任