黑龙江省河湖“清四乱”规范化常态化工作实践与对策建议_李铁男.pdf

水河湖管理与保护2023.1中国水利一、黑龙江省“清四乱”工作开展情况黑龙江省江河湖泊众多、水系发达，根据2011年全国水利普查统计，流域面积在50 km2以上的河流有2881条，常年水面面积在1 km2以上的湖泊有253个。受寒温带与温带大陆性季风气候影响，河流水位季节变化较大，河漫滩发育较好，堤防距主河道最远可达4 km有余，水域岸线面积广大，损害河湖的行为由来已久、积弊深重。2018年开展河湖“清四乱”专项行动以来，发现河湖问题 2万余个，约占全国总数的15%，呈现“点多、线长、面广”的特点，临水建设厂房、开荒种地、成片造林、采砂堆砂行为不规范等问题众多。经过4年集中整治，河湖“清四乱”工作取得重大效果，通过全面整治、集中攻坚、巩固提升“三场战役”，侵占河湖重大问题实现零增长，历史遗留问题大幅度减少，一大批影响行洪泄洪的问题得到彻底解决，治理成效凸显。1.畅通行洪通道多年想解决而未解决的河湖“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）“顽疾”得以清除，特别是对呼兰河口湿地公园内、嫩江齐齐哈尔市浏园景区内阻碍行洪的建筑物实施清除，对穆棱河行洪区内历史遗留村屯369户693人实施整体搬迁。河道功能得到极大恢复，被占用的水域、滩地逐步还河还湖，行洪通道更加收稿日期：2022-10-12作者简介：李铁男，副院长，正高级工程师，主要从事水资源与水环境研究。基金项目：基于河长制湖长制的倭肯河劣类水质水体综合治理技术及生态保护示范（GY2020YF0018）。黑龙江省河湖“清四乱”规范化常态化工作实践与对策建议李铁男1，郭微微1，杨阿龙2（1.黑龙江省水利科学研究院，150080，哈尔滨；2.黑龙江省龙研水利规划设计有限责任公司，150080，哈尔滨）摘要：水利部在全国部署开展河湖“清四乱”专项行动，历经五年实践，黑龙江省以河湖长制为重要抓手，坚持高位推动、严格督查考核、强化法治保障、跨界协调联动、规范标准程序、全面系统排查、强化宣传引导，向河湖“顽疾”宣战，有效遏制了损害河湖行为，河湖面貌发生历史性改变，连续三年获得国务院激励奖励。在总结黑龙江省经验的基础上，剖析了北方地区“清四乱”工作难点，提出对策建议。关键词：河湖“清四乱”；河湖管理保护；农村河湖；小微水体；黑龙江Working practice and countermeasures on the normalization of“clearing four chaos”in HeilongjiangProvince/Li Tienan,Guo Weiwei,Yang AlongAbstract:A special action of“clearing four chaos”in rivers and lakes at national level has been initiated bythe Ministry of Water Resources.After five years of practice,a historical change appears in rivers and lakesof Heilongjiang Province thanks to the efforts of river and lake chief systems,strong leadership,strictsupervision and performance evaluation,law enforcement,coordinated actions for the management cross-border river basins,application of standardized procedures,robust and systematic inspection and publicityand guidance.As illegal actions that lead to damages to rivers and lakes have been brought under control,theState Council issued awards over the past three years consecutively to the province.Based on summary ofexperiences of the Heilongjiang Province,the difficulties with“clearing four chaos”in northern part of Chinaare examined,together with measures and suggestions.Keywords:“clearing four chaos”of rivers and lakes;management and protection of rivers and lakes;riversand lakes in rural areas;small and micro water bodies;Heilongjiang中图分类号：TV85文献标识码：B文章编号：1000-1123（2023）01-0049-0449CHINA WATER RESOURCES2023.1水河湖管理与保护畅通，湖泊蓄洪空间逐步扩大。在河道流量 500 m3/s的情况下，2022年河道水位比2021年降低了0.27 m，防灾减灾能力大幅度提高。2.改善河湖面貌截至2022年9月底，黑龙江省河湖“清四乱”专项行动累计清理整治“四乱”问题2.5万余个，拆除侵占河湖的违建 1497万 m2，清理非法占用岸线 9800 km，清除河道内垃圾 431万 t，清除非法围堤 7400 km，打击非法采砂船只 746艘。通过集中清理整治，河畅、水清、岸绿、景美的美丽河湖景象初步显现。3.提升水环境质量2021年，扣除自然本底影响，全省 135个国家地表水考核断面中，水质优良（类水质）断面占比70.4%，同比提升 1个百分点；劣类水质断面 2个，同比个数减少 4个；城市生活污水收集率达到 65%，农村生活污水治理率达到18%，河湖水环境质量呈现向好态势，优质水资源保障粮食总产量达到786.77亿kg，筑牢粮食安全“压舱石”。4.恢复水生态空间实施有效的生态修复工程，腾退河湖岸线空间，水域岸线空间从杂乱无章的利用到一览无余的干净。因地制宜建设景观绿地，构建滨江亲水平台，建设水利风景区，打造沿江绿色生态廊道、示范河湖、幸福河湖，形成以河湖为轴线的优美生态空间，有效提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。二、主要做法各级河湖长率先垂范，形成“高位推动跨界联动规范标准系统排查督查督办宣传引导”的行动链条，全面推动河湖“清四乱”行动。1.坚持高位推动，层层压实责任省总河湖长签署省总河湖长1号令，号召各级河湖长“挂帅出征”，集中整治河湖突出问题。同时，针对全省流域面积1000 km2以上河流和水面面积1 km2以上湖泊，开展河湖“清四乱”专项行动“百日攻坚战”，在以副省长任总指挥的省河湖长制作战指挥部统筹领导下，市县两级逐级组建指挥机构，强化组织保障，层层压实责任，实行挂图作战、专班推进。仅2019年度，省级就落实了8项挂图作战清单、2858项具体任务，召开调度会议12次；各市（地）党委和政府主要负责同志及分管负责同志批示 66次，召开落实会议57次，印发文件115份。2.严格督查考核，倒逼责任落实充分发挥督查整改作用，坚持照单销号，强化督办，全面建立“明查+暗访+督办+约谈+述职+考核”管理监督模式。省委省政府连续4年开展高规格河湖长制专项督查，将“清四乱”规范化常态化作为重点工作内容，开展进驻式指导，有力推动地方整改。每年组织不少于2次的暗访督查，对发现问题全部挂牌督办，选取典型问题制作暗访工作纪实片，在总河湖长会议上播放，以案例督促地方加快整改。同时，发挥考核“指挥棒”作用，将河湖长制列入省人大监督、省委巡视、市（地）经济责任目标考核重要内容，将河湖“清四乱”列入河湖长制考核内容，全面开展对市（地）、省直责任部门和市级河湖长3个层面年度考核，倒逼责任落实。3.强化法治保障，提升整治成效水利、司法、公安、检察建立河湖管理领域常态化执法协同联动机制，对以建筑物、构筑物侵占河湖，围垦河道和湖泊，倾倒矿渣、煤灰、残土、固体废物等违法违规行为进行全面清理整治。联合省公安厅、检察院部署河湖“清四乱”和松嫩两江私设围堤清理整治，对自行恢复围堤行为释放严厉打击信号，对涉黑涉恶的“保护伞”和心存侥幸的违法者形成了强烈威慑。公安机关侦破涉河违法案件932件，抓获犯罪嫌疑人 1209人。仅 2019年，检察机关对涉河领域制发诉前检察建议866件；结合扫黑除恶侦破黑恶案件21件，抓获犯罪嫌疑人31人。4.跨界协调联动，推动生态补偿探索联合河湖长制，统筹上下游、左右岸协同治理和系统治理，实施水环境生态补偿，实现多主体协同、多要素发力推进的跨区域河湖联防联控。与吉林省、内蒙古自治区联合开展跨省流域治理保护，加强松花江、嫩江、绥芬河等流域生态治理保护。开展挠力河、呼兰河、穆棱河、倭肯河、乌裕尔河等跨区域河湖联防联控试点建设，对解决跨区域河湖治理与保护工作中存在的机制不完善、责任不明确、配合不紧密等突出问题起到积极示范作用。水利、自然资源和林草等部门联合制定政策标准，严把政策界限，指导河道内围堤战线长、林地复杂、违建体量大等疑难问题科学整改。在穆棱河和呼兰河流域跨行政区界实施水环境生态补偿，2022年，两条河流共扣缴生态补偿金4710万元，补偿2700万元。庆安县、铁力市获得全部补偿；望奎、海伦、绥棱、青冈和肇东 5个县（市），全部扣缴，没有获得补偿；哈尔滨市、绥化市和50水河湖管理与保护2023.1中国水利兰西县既有补偿，又有扣缴。生态补偿政策实施以来，流域内水质相比历年同期有所改善。5.规范标准程序，增强管理效能结合地方河湖管护实际，研究出台总河湖长1号令，部署集中整治河湖突出问题专项行动。制定印发 黑龙江省河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准，切实规范问题认定、整治标准和程序，落实工作职责，有力推动专项行动落地见效。制定印发 松花江、嫩江两江围堤清障专项行动方案，明确了两江围堤清障行动目标与任务。部署“百日攻坚战”，强调依法依规组织实施，强化“清四乱”组织攻坚。同时，强化科技支撑，依托黑龙江省测绘地理信息系统，利用卫片并辅以无人机航拍等手段，对河湖管理范围内疑似“四乱”点位比对核查，助力河湖监管。依托“水利一张图”，建立河湖长制管理信息系统，拓展开发挂图作战、问题销号、自动排名、划界定界、巡河App等5项升级功能，为信息化管理提供技术保障。6.全面系统排查，严格清单管理为全面准确掌握“四乱”问题，深入开展自查自纠，实行清单化管理。利用实地核查、日常巡查、遥感监测、群众举报等多种手段，建立“地方自查+上级抽查”排查模式，开发了“黑龙江省河湖 四乱 问题核查整改系统”和“河湖巡查通App”，全覆盖拉网式开展排查。由“核查系统”建立排查问题台账，明确类型、位置、内容、责任河湖长、整改进度等，提高排查进度、精准度。建立河湖“清四乱”省级规范化常态化暗访工作制度，采取“地毯式”暗访模式，形成暗访问题台账，推动地方整改。坚决做到排查不留死角，整改不留空白。7.强化宣传引导，营造浓厚氛围在黑龙江省委宣传部、团省委等部门的鼎力支持下，河湖长制宣传工作更加深入人心，全民参与氛围更加浓厚。黑龙江电视台、黑龙江日报对“清四乱”跟踪报道，在全省新闻联播滚动播放监督举报电话1个月，仅省级就受理举报问题44个，并在媒体曝光水污染问题37个。省市县三级206支志愿队伍约10万名志愿者同步开展护河志愿周活动。发动全省高等院校和中小学开展河湖长制“八个一”进校园活动。哈尔滨、牡丹江、佳木斯、双鸭山、鸡西、大兴安岭等地设立了形式多样的民间河湖长，哈尔滨吸收水上搜救协会、无人机行业协会等社会组织成员，聘为民间河长，无偿为河湖管护提供技术装备；佳木斯发动老党员干部、老支书、企业负责人等社会人士担任民间河长，参与巡河监督；牡丹江通过主题征文竞赛、红领巾河道认领、摄影绘画比赛等多种形式，推进水脉与文脉有机融合，大力发展教师河长、学生河长、家长河长，让河湖长制工作深入人心。三、难点分析1.已整改问题反弹时有发生“乱堆”和“乱占”问题由于流动性大、随机性强、隐蔽性高，特别容易出现前面整改、后边反弹的情况。由于黑龙江省河漫滩地发育，在河道管理范围内开荒种地，围堤随推随堆，在洪水即将漫滩之时，农户为保护自家农田不被淹没，围堤白天清理晚上重堆时而发生。2.农村河湖清理整治任务繁重农村河湖线长面广，村民在河道内堆放生活垃圾、秸秆等“乱堆”问题较为普遍，河道内畜禽散养等“乱占”问题时有发生，河湖管理保护及岸线清理整治任务艰巨。日常巡查、监管与科技手段尚未融合，基层河湖巡查工作常态化、规范化制度有待完善，河道保洁员、巡河员、河湖管护员等基层管护队伍人员数量、经费渠道及金额都无法保证，与当前及今后深入推进“清四乱”任务不匹配，基层河湖监管效能低，是纵深推进河湖“清四乱”的重点和难点，是打通河湖管护“最后一公里”的瓶颈。3.变相损害河湖行为界定难度大随着河湖监管不断强化，大规模的河湖违法违规行为日趋减少，但也存在打“擦边球”现象，对河湖造成不同程度损害。比如，以减碳为理由，在河道、湖泊沼泽滩地建设光伏等新能源项目；将小型有地基彩钢房桩基础安装轮子后，伪装成临时、可移动建筑；借河道、水库清淤疏浚偷挖、滥采河砂；以建设湿地公园、风雨廊桥等为由，在河道内进行商业行为。近两年在河湖暗访中新发现的问题，对“清四乱”提出更高要求。四、对策建议1.强化依法依规管理保护完善河湖管理相关法律法规，加快水法及地方河道管理条例修订研究，总结提炼全省河湖长制和河湖管理成熟经验入法。加快推动河湖保护治理条例地方立法，聚焦社会热点难题，从规划编制、治理和修复、保护和监管、河湖长制、法律责任等，全面对51CHINA WATER RESOURCES2023.1水河湖管理与保护河湖保护治理予以规范。构建严格严密的水生态保护制度，进一步完善河湖规划、岸线保护利用、河道采砂许可、排污许可、取水许可、河湖监督管理、基层河湖长履职、河湖保洁、河湖保护和治理考核等相关制度，规定针对河道管理范围内的风雨廊桥、光伏发电等情况，明确河道管理范围内的禁止性和限制性行为和活动，有效解决基层河湖长履职意识不到位、职责不清、工作盲目被动的问题，为河湖空间管控提供法律依据。加大行政执法力度，各级水行政主管部门加强对涉河项目许可、建设等环节的监督，严厉查处违法侵占河湖行为，对违法违规的责任主体依法依规进行处罚，对有关责任单位和责任人依法依纪严肃问责，为加强河湖管理提供坚实的法律保障。2.完善政策标准和规划体系健全河湖“清四乱”相关政策标准。建议国家层面进一步建立健全水域岸线管理的上位法，梳理总结近年水域岸线“清四乱”经验及存在的主要争议和问题。在河湖“四乱”问题的认定、查处和清理整治等方面进一步完善和细化相关政策标准，及时修订现行的河湖管理监督检查办法（试行），细化“四乱”分类标准，进一步规范“查、认、改、罚”各环节工作。区别历史成因和客观事实，细化河湖“四乱”问题类型，分类制定相关政策标准，规范清理整治程序，加强对历史遗留问题、疑难复杂问题认定标准研究，明确稳妥可行的清理整治措施，提高针对性和可操作性。对涉及历史民生的大体量“四乱”问题清理整治，制定相关补偿机制，强化“清四乱”保障措施。加快编制河湖管理相关规划，推进河湖岸线保护利用规划、采砂管理规划的编制和审批工作，落实岸线分区管控和用途管制制度，为进一步规范涉河建设项目审批，加强水域岸线空间管控和河道采砂管理提供依据。3.进一步强化河湖监管加强监督检查，强化河湖日常巡查管理，履行河湖管理主体责任；建立完善各级监督检查体系，开展常态化监督检查。对地方整改落实情况进行抽查复核，确保监管不留空白、检查不留死角。加强涉河项目监管，严格落实河湖管理范围内建设项目审查权限，强化涉河建设项目事前事中事后监管，严厉查处批建不符、弄虚作假等突出问题。营造良好舆论氛围，向社会发布一些具有典型意义、社会普遍关注的典型案例，以正面典型为榜样，创新河湖“清四乱”工作举措；主动曝光河湖“清四乱”中发现的违法违规典型案例，进一步发挥警示震慑、舆论引导的作用。健全河湖“清四乱”考核问责机制，加强河湖“清四乱”工作推进、完成情况阶段性总结和年度评估，对已整治出现反弹、属地未主动上报而被督查暗访发现的“四乱”问题，将列入河湖长制年度绩效考评。健全“清四乱”工作的问责机制，对“四乱”问题长期得不到解决、重大问题隐瞒不报、清理整治弄虚作假的，对有关责任单位和责任人严肃追责问责；对已完成自查自纠的河湖，在水利部、省级暗访督查，新闻媒体曝光及群众监督举报中仍发现有台账外重大“四乱”问题的，出台相关办法，对责任单位和责任人进行追责问责。4.加强农村河湖治理能力建设强化农村河湖水域岸线管理，加快推进农村河湖管理范围划定，编制河湖岸线管理规划和方案，明确岸线功能区划；开展河湖水域空间管控行动，逐步退还被挤占的河湖水域空间，严厉打击违法种植养殖、垃圾乱占乱倒等侵占河湖的行为。建立农村河湖管护长效体系，推动黑龙江省河湖长制体系向小微水体延伸，结合农村人居环境整治、宜居村庄建设、农村黑臭水体治理、水系连通及水美乡村建设和生态修复、水环境综合整治等项目，统筹实施综合治理，解决农村房前屋后臭水泡难题。健全长效管护机制，通过购买服务、设置公益岗位等方式，建立河湖长、河湖管理单位、第三方机构相结合的河湖巡查管护体系，加大对农村河湖岸线、小微水体维护和保洁日常管理力度，推动实现河湖管护的市场化、专业化，降低河湖“四乱”问题反弹风险。加强信息化建设，建立健全覆盖农村河湖的信息化平台，在河湖基础数据、水质检测、岸线监控等方面，有效提升农村河湖管护效率和水平。参考文献：1 黑龙江省河湖长制办公室.高位推动 攻坚克难 河湖长制在龙江大地生根开花J.中国水利，2021（23）.2 刘雨，魏俊彪，李虎成，等.河湖“清四乱”专项行动的政策解析与思考以东莞市为例J.广东水利水电，2021（7）.3 王冠军，郎劢贤，刘卓.强化河湖长制 推进河湖治理保护J.水利发展研究，2021（1）.4 杨慧.强力“清四乱”打赢攻坚战J.中国水利，2022（10）.责任编辑张瑜洪52