长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性论证报告.doc

长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 目目 录录 第一章第一章 总论总论.1 一、项目概况.1 二、园区及业主简介.2 三、编制内容.2 四、编制依据.2 五、编织原则.3 六、简要结论.3 第二章第二章 项目背景项目背景.5 一、长寿区社会经济状况.5 二、项目所在地社会经济状况.6 三、我国医疗行业的现状及发展方向.8 四、我国医疗行业面临的挑战.10 五、我国医疗行业的发展思路.13 六、我国乡镇卫生院背景简述.14 七、我国乡镇卫生院存在问题.17 八、我国乡镇卫生院的机制改革和改革方向.18 九、我国乡镇卫生院发展建议.20 第三章第三章 项目建设的必要性项目建设的必要性.22 一、是提高长寿区八颗镇医疗卫生条件的基本需要.22 二、是保障人民身体健康的需要.22 三、是乡镇卫生事业发展的需要.22 四、是促进重庆市城乡统筹发展的需要.23 第四章第四章 项目选址项目选址.25 一、选址原则.25 二、项目选址.25 第五章第五章 项目建设条件项目建设条件.26 一、沿线地质、水文地质、气象概况.26 二、建设条件.28 第六章第六章 建设方案建设方案.29 一、设计依据.29 二、设计主导思想.29 三、总平面功能分区与设计原则.29 四、建筑设计.30 五、结构设计.31 六、给水排水.32 七、配电与照明.34 第七章第七章 节能节能.36 长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 2 一、设计依据.36 二、建筑节能设计.36 三、节能管理节能措施.36 第八章第八章 消防安全消防安全.38 一、设计依据.38 二、总图消防.38 三、建筑消防.38 四、电气消防.38 五、消防给水.39 第九章第九章 环境保护及绿化环境保护及绿化.40 一、环境保护.40 二、绿化.42 第十章第十章 人力资源配臵人力资源配臵.43 第十一章第十一章 项目进度计划及招投标项目进度计划及招投标.44 一、项目进度计划.44 二、项目招投标.44 第十二章第十二章 投资估算及资金筹措投资估算及资金筹措.45 一、投资估算范围.45 二、投资估算依据.45 三、项目投资.45 四、资金筹措.46 第十三章第十三章 经济社会效益评价经济社会效益评价.49 一、经济效益分析.49 二、社会效益分析.49 三、社会评价.49 第十四章第十四章 结论及建议结论及建议.51 一、结论.51 二、建议.51 长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 1 第一章第一章 总论总论 一、一、项目概况项目概况 （一）项目名称 长寿区八颗镇卫生院迁建项目（二）项目业主 长寿区八颗镇卫生院（三）项目建设规模 长寿区八颗镇卫生院迁建项目建设用地 4940 平方米，净用地3689 平方米，建筑面积 2996.43 平方米。（四）项目性质 迁建（五）建设条件 项目拟建地址交通方便，且环境较为安静，周边没有污染源、易燃易爆物品生产加工及储藏区和强磁场干扰，无幼儿园及学校，公用配套设施相对齐全。（六）项目投资 本项目总投资 1191.21 万元。其中，建设投资 1071.21 万元，铺底流动资金 120.00 万元。全部由中央预算内财政拨款。（七）项目建设周期 本项目建设期为：2011 年 5 月2012 年 5 月。建设期 12 个月。长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 2 二、二、业主简介业主简介 三、三、编制内容编制内容 可行性研究范围涉及项目建设的必要性、建设条件、建设方案、环境保护、建设进度、建设投资等。可行性研究报告对项目的可行性进行综合分析、论证，得出合理、正确的结论，为项目业主及审批部门提供决策依据，并作为开展下阶段工作的基础。四、四、编制依据编制依据 1、中华人民共和国公共卫生法 2、中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 3、“十一五”期间农村基层医疗卫生服务体系建设规划 4、农村医疗卫生服务机构基础设施建设标准 5、卫生院建设项目管理办法 6、长寿区“十一五”发展规划 7、中华人民共和国环境保护法 8、重庆市市政工程预算定额（重庆市建委、渝建发199968号文颁布）；9、重庆市建设工程费用定额（重庆市建委、计委、财政局、物价局、渝建发199998 号文颁发）；10、重庆市规划设计研究院编重庆长寿化工园工业区控制性详长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 3 细规划；11、国家计委、建设部颁布的建设工程经济评价方法与参数（第三版）、国家项目可行性研究指南；12、重庆市总体规划；13、建设项目可行性研究与经济评价手册（中国物价出版社）；14、室外排水设计规范（GB500142006）；15、城市道路绿地规划与设计规范(CJJ75-97)16、项目业主提供的相关资料、要求等。五、编织原则五、编织原则 1、贯彻国家关于农村基层医疗卫生服务体系的基本国策，执行国家规定的相关法规、规范及标准。2、项目地址选择应按城市规划部门的统一规划要求选址。3、根据当地医疗卫生的现状，配套相关的医疗、检测设备。4、建筑方案严格按照中华人民共和国医疗卫生服务机构基础设施建设标准进行设计。六六、简要简要结论结论 随着城乡经济不断发展，人民生活水平与医疗服务质量的矛盾日益突出，制约卫生事业发展的体制性、机制性、结构性问题未根本解决，卫生事业发展滞后的问题仍然比较突出。我国人口总量仍在持续增长，老龄化进程加快，群众卫生服务需求不断提高。城市化、工业化引发的人口流动、环境污染、职业卫生和意外伤害等一系列社会问题，使卫生服务体系和医疗保障体系面临严峻挑战。要解决这一矛盾，长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 4 就必须加强乡镇区域卫生院建设，完善农村医疗救助制度，完善现有服务功能。本项目的建设正是解决当前长寿区八颗镇医疗卫生服务机构基础设施、人员结构等薄弱问题日渐凸显的有效途径，因此，希望政府予以本项目以大力支持，对运行资金和设施建设进行补贴和投入。长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 5 第二章第二章 项目项目背景背景 一、一、长寿区社会经济状况长寿区社会经济状况 长寿地处重庆腹心地带，襟长江而临重庆主城，居渝东而挟三峡库区，史称“膏腴之地，鱼米之乡”，因其“东北有长寿山，居其下者，人多寿考”而得名。辖区南北长 565 公里，东西距 575 公里。总面积 142362 平方公里。地处重庆市中部，东南接壤涪陵区，西南与渝北、巴南区为邻，东北接垫江县，西北与四川省邻水县相接。长寿区幅员面积 1423.62 平方公里，总人口 874949 人。下辖 2 个街道办事处（凤城街道办事处、晏家街道办事处），16 个镇（江南镇、但渡镇、邻封镇、长寿湖镇、云集镇、双龙镇、龙河镇、八颗镇、八颗镇、石堰镇、葛兰镇、新市镇、渡舟镇、八颗镇、洪湖镇、万顺镇），228 个村，2512 个村民小组，19 个居委会，152 个居民小组。今日的长寿英姿勃发，魅力十足，新建成的重庆（长寿）化工园区和重庆市晏家工业园区，已经成为全国最大的天然气化工基地。以柑橘、畜牧、水产三大支柱产业为核心的长寿农业，正全力打造重庆都市城郊型农业基地。以凤城、桃花、渡舟、晏家、江南为核心的五大城市组团，将把长寿城建设成为具有山水园林特色的现代化中等城市。改革开放以来，长寿抓住撤县设区、三峡工程建设、西部大开发三大战略机遇，贯彻和落实科学的发展观，以建设重庆市工业高地、重庆市城郊农业基地、重庆市休闲胜地和区域性物流中心为目标，大长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 6 力调整经济结构，积极扩大开放，深化体制改革，提高增长质量，经济社会全面发展，综合实力不断增强。长寿区近 3 年的经济指标见下表。近三年长寿区经济指标表近三年长寿区经济指标表 单位：万元单位：万元 年度 项目 2006 年 2007 年 2008 年 地区 GDP 1000518 1252640 1438173 工业 GDP 464479 365469 698822 预算内财政收入 62753 94983 172774 产业结构 13.46:55.28:31.26 11.81:47.43:40.76 13.03:57.21:29.76 长寿是重庆市的老工业基地，工业基础雄厚。境内有市属以上大中型企业家，中小企业 600 多家，固定资产超过 200 亿元。正在建设中的重庆（长寿）化工园区和重庆市晏家特色工业园区初具规模，累计引进企业 116 家，其中世界 500 强企业 4 家，跨国公司 17 家，重庆 50 强企业 4 家。协议引资 370 亿元。2006 年工业总产值达 135亿元，工业增加值 46.4 亿元，工业利润 12 亿元。2009 年达 600 亿元，计划工业产值 2012 年达 1000 亿元，2015 年达 1500 亿元，2020年达 2000 亿元。二二、项目所在地项目所在地社会经济状况社会经济状况 本项目所在地八颗镇位于长寿主城区西郊，东临桃花溪，西倚明月山，南靠晏家工业园区，北傍商贸重镇葛兰。幅员面积 99.25 平方公里，耕地面积 24.81 平方公里（其中田 18.45 平方公里，土 6.36长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 7 平方公里），林地面积 45 平方公里（其中退耕还林面积 8.67 平方公里），森林覆盖率 31%。辖 15 个行政村，126 个村民小组，4.6 万人口。2006 年粮食总产量 23865 吨，工农业总产值 43570 万元，其中工业总产值 31692 万元，农业总产值 11878 万元。财政税收 965 万元，其中镇级可支配财政收入 490 万元；农民人均纯收入 3306 元，人均增收 199 元。镇内存款余额 1.83 亿元。八颗镇区位优势凸现，距离长寿主城区 10 公里，距渝长高速公路晏家出口 7 公里，距渝怀铁路长寿站及长江川维码头 9 公里。交通、通信便捷，市、区公路主干道渝巫路、长洪路纵横贯通，凡八路、八红路、付新路以及村村相连的镇村公路形成完备的立体交通网络覆盖全境。现有程控电话交换机 3 座、移动电话发射塔基站 6 座，程控电话 7600 部，移动电话 9000 部，通信网络畅通。八颗镇境内矿产资源富集，优质煤、优质石灰石等矿产资源储量丰富，企业发展强劲。依托境内矿产资源，已建成年产 22 万吨 p.0425水泥的渝桂水泥厂是长寿区最大的硅酸盐水泥厂家，镇内矿石企业有14 家。全升防水涂料厂、渝港化肥有限公司、竹纤板厂、青龙山矿泉水厂（在建）、岩石砖厂、付何大米加工厂等企业，发展态势良好。还有西山煤矿、窝凼煤矿、庆丰煤矿 3 个煤矿，煤炭储量丰富，煤质优良。农业结构调整步伐较快。现已发展退耕还林笋材两用竹项目280 公顷，花椒 100 公顷、蚕桑 400 公顷，“豫薯王”红苕 467 公顷，养蚕 1000 余张，蔬菜基地 510 公顷（山区反季蔬菜 33 公顷），发展以“布朗李”、“六月雪”梨为主的精品果园 5 公顷。建成于 2002长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 8 年、占地 43 公顷的启红农业开发公司是长寿乃至渝东地区的优质水产重要供应基地。商贸繁荣市场活跃，全镇有八颗、梓潼、付何、三个功能齐全、管理规范的集贸市场，吸引重庆渝北、巴南、四川邻水及长寿区八颗镇周边 5 个街镇的商贾云集、交易活跃。八颗镇基础设施完善，以八颗、梓潼、付何 3 个场镇为中心的城镇化发展迅速。有长寿 500KV 变电站 1 座，国家中小型水库武华水库、高产水库 2 座，3 个场镇已开通民用天燃气，有民用供水厂 2 座，给排水设施完善，电视宽带网覆盖全镇。3 个场镇均实现了水、电、气、电视、电话“五通”。三三、我国医疗行业的现状及发展方向我国医疗行业的现状及发展方向 自非典过后，中共中央带领全党认真总结中国经济和社会发展的历史经验教训，及时提出以人为本和全面协调可持续的科学发展观，加强公共卫生体制建设、加强医疗卫生、医疗服务体制建设，加强突发公共事件的应急机制建设，国家的社会管理水平大幅提高。如今，中国已经建立起世界上最庞大的公共卫生和疾病预防控制体系，最先进的疫情信息网络报告机制。此外，中国还建立了世界上最庞大的医疗保障体系，参加医疗保险和农村合作医疗的人数近亿人。人民健康水平不断提高。年，人均期望寿命达到岁，比新中国建立初期翻了一番还多。岁以下的婴幼儿死亡率降低到%。孕产妇死亡率降低到万分之四，低于世界平均孕产妇万分长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 9 之四十的死亡率。美国人均期望寿命是岁，比中国高岁。但美国的人均卫生投入比中国的人均水平高倍。中共十七大报告中提出中国到年的卫生发展目标是：人人享有基本医疗卫生服务。十七大代表、卫生部副部长、党组书记高强说：“这在历届党的代表大会上和中国发展历史上都是第一次，标志着中国将进入世界上实施全民保健的国家行列。”胡锦涛主席在接受新华社记者专访时说，人人享有基本医疗卫生服务，内容非常丰富。第一，覆盖城乡全体居民。如果到年的话，就要覆盖亿人，将是一个非常巨大的工程和艰巨的任务。第二，“享有”，一是“享”，即实现得到这样的服务；二是“有”，成为民众的一项重要权益。第三，服务包括基本医疗和公共卫生，二者不可偏废，不可顾此失彼。卫生部常务副部长高强也表示，实现卫生事业与国民经济的协调发展，将成为中国今后一个时期实现全面、协调、可持续发展的一个新亮点。为此，我们首先将转变政府的职能，加强政府公共卫生管理的责任。加强宏观调节，强化市场监管。完善社会管理，建立健全突发公共卫生事件应急机制，提高应对公共危机的能力。提供公共服务，加强医疗卫生建设的范围，为国民健康水平提供保障，创造条件。二是增加政府投入，加强公共卫生基础设施建设。政府通过调整财政支出结构，大幅度增加公共卫生投入，加强疾病预防控制体系、应急医疗救治体系和卫生执法监督体系的建设，形成覆盖全国、纵横贯通的公共卫生信息网络，建立统一、高效、快速、准确的疫情报告长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 10 系统、应急指挥系统和执法监督系统，有效地应对各地重大突发公共卫生事件。三是加强重大传染病防治，重点控制非典、艾滋病、鼠疫、霍乱、肝炎、血吸虫病的发生和流行。针对国际社会和各国政府普遍关注的艾滋病问题，中国政府明确提出并实施“四免费一关怀”的政策。政府为农民和城市贫困人群中的艾滋病患者免费提供抗病毒药物，为怀孕的艾滋病患者免费提供母婴阻断治疗，为重点疫区的艾滋病感染者免费提供血液检测，为艾滋病患者的孤儿提供义务教育费用。四是加强农村卫生建设。政府财政每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业。中央财政将加大转移支付力度，支持中西部农村改善卫生条件。中国政府制定规划，采取中央和地方共建的办法，为农村每一个乡镇建设一所设施比较完善，功能比较齐全的卫生院。中央政府、地方政府和农民个人共同集资，建立新型的农村合作医疗制度。五是深化城市医疗体制改革，大力发展社区卫生服务。扩大职工基本医疗保险范围，改善保险基金管理，发展商业医疗保险，满足不同层次的医疗需求。关注贫困人群的医疗保障，建立医疗救助制度。同时，广泛开展国际卫生交流与合作。四四、我国医疗行业面临的挑战我国医疗行业面临的挑战 我国卫生事业取得的成就是举世公认的。世界卫生组织曾经赞誉我国用最低廉的成本保护了世界上最多人口的健康。但是，用“以人为本”和科学发展观重新审视我国的卫生事业，就会发现我国卫生事长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 11 业发展滞后于经济和其他社会事业发展，卫生医疗服务体系与人民日益增长的健康需求不适应的矛盾还相当突出，卫生事业发展存在着不全面、不协调的问题。概括起来，主要有以下四个方面：第一，公共卫生体系不健全，重大疾病预防控制任务艰巨。我国卫生工作的基本方针是坚持预防为主，预防控制疾病的发生是卫生工作的首要任务。目前，我国在中央、省、市、县四级都设立了疾病预防控制机构，人员约 20 万。但不少机构，特别是基层机构人员素质不高，缺乏高水平的人才；设备不齐全，缺乏必要的检测检验设施；乡村两级缺乏稳定从事疾病预防控制的人员；经费保障机制不完善，约有一半的经费靠机构自己创收。这种状况难以有效控制重大疾病的流行，传染病患病人数仍居高位，结核病、肝炎等传统型传染病仍在威胁人民群众的健康。在不少农村地区，肠道传染病、微量营养素缺乏病、妇女孕产期疾病、地方病和寄生虫病等仍未得到有效遏制。艾滋病、非典、人间禽流感等新发传染病的出现，又加重了我国疾病预防控制工作的难度。与此同时，由于居民生活环境、工作环境和生活习惯的变化，恶性肿瘤、高血压、心脑血管病、糖尿病等严重疾病的患病人数也在不断增加，已成为威胁人民健康的主要病种，精神卫生问题已经成为我国的重大公共卫生问题和社会问题。我国出现了急性传染病和慢性严重疾病同时并存的多重疾病负担的状况。第二，应对突发公共卫生事件的机制不完善。建立健全突发公共卫生事件应急处臵机制，对于维护国家安全和社会稳定具有重要的战略意义。突发公共卫生事件的发生，除了重大传染病传播蔓延以外，长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 12 还有突发自然灾害、重大安全生产事故如火灾、车祸、矿难以及重大刑事案件、重大食物中毒、职业中毒等带来的人员伤害。生物武器、有毒化学武器以及恐怖活动等也存在潜在的公共卫生安全威胁。这些都需要我们建立健全突发公共卫生事件处臵机制，提高应对公共安全危机的能力，尽最大可能减少人员伤亡损失。2003 年非典疫情的蔓延，就暴露了我国公共卫生事业发展滞后，公共卫生体系存在缺陷，应对突发公共卫生事件机制不健全，重大疫情信息监测报告网络不完善，卫生部门敏感性不强，应急救治能力不足等问题。非典过后，党中央、国务院高度重视突发事件应急机制建设，从中央到地方各级政府、各有关部门都制订了应急预案，在应对机制、人员队伍、技术力量、物质准备等方面做了大量工作，在有效应对局部突发公共卫生事件中发挥了很大作用。但能否有效应对更大范围的突发事件，还需要不断完善。第三，医疗服务体系不适应群众的健康需求，看病难、看病贵问题突出。我国的医疗服务体系虽然有了很大发展，但与人民群众的健康需求相比，还有很大差距。2003 年卫生部组织开展的第三次国家卫生服务调查结果显示，我国有48.9%的群众有病应就诊而不去就诊，有 29.6%应住院而不住院，充分说明了群众看病难的基本状况。具体分析，主要有以下几方面原因：1、卫生资源总体不足，卫生发展落后于经济发展。2、医疗卫生资源配臵不合理，农村和城市社区缺医少药的状况没有完全改变。长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 13 3、医疗保障体系不健全，相当多的群众靠自费就医。4、公立医疗机构运行机制出现了市场化的倾向，公益性质淡化。5、药品和医用器材生产流通秩序混乱，价格过高。6、社会资金进入医疗卫生领域存在困难，多渠道办医的格局没有形成。以上几条因素导致了群众看病难、看病贵。第四，医疗卫生管理体制与人民健康需求不适应。一个国家健全的医疗卫生体系，应该包括医疗卫生服务体系、基本医疗保障体系、药品和医用器材供销体系、医药费用价格管理体系、财政经费保障体系以及卫生监督管理体系等。从我国国情出发，这些工作仅靠一个部门是管不了，也是管不好的。需要动员政府各有关部门齐抓共管。但必须加强部门协调，形成合力。国务院一直强调加强区域卫生规划，要求地方政府按照经济发展水平和人民健康需求，统筹各地卫生资源，规划建设卫生医疗体系，但这项工作一直做得不好。有的规划难以制订，有的制订了规划也难以落实。一个重要原因是现有的医疗卫生资源分别隶属于各级政府、部门、行业和企业，当地卫生部门把主要精力只放在本级所属的几个医院，而且是重扶持、轻监管，难以对全行业实施有效监管。五五、我国医疗行业的发展思路我国医疗行业的发展思路 我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业。卫生事业发展必须与国民经济和社会发展相协调，人民健康保障水平必须与经济发展水平相适应。我国是社会主义国家，实行社会主义市场经济长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 14 体制，发展卫生事业应该坚持以政府为主导，同时发挥市场机制作用的方针，坚持以农村为重点，坚持预防为主，坚持中西医并重，依靠科技教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。卫生改革与发展的总体目标是，建立起适应社会主义市场经济体制、适应我国经济发展水平、适应人民健康需求和承受能力的比较完善的医疗卫生服务体系。六六、我国我国乡镇卫生院乡镇卫生院背景背景简述简述 乡镇卫生院是县或乡设立的一种卫生行政兼医疗预防工作的综合性机构，其任务是负责所在地区内医疗卫生工作，组织领导群众卫生运动，培训卫生技术人员。并对基层卫生医疗机构进行业务指导和会诊工作。是农村三级医疗网点的重要环节，担负着医疗防疫，保健的重要任务，是直接解决农村看病难看病贵的重要一关。建国后经过五十多年的发展，中国农村逐渐形成了按行政村建村诊所、行政乡镇建乡镇卫生院和行政县建立县医院的“三级预防保健网络”。乡镇卫生院的功能定位，使得卫生院在农村“三级预防保健网”中居于中枢地位，与县级卫生机构和村卫生所上联下接、密切配合，组成有效的农村“三级预防保健网”，并与合作医疗、赤脚医生被世界卫生组织并称为中国农村医疗卫生服务的“三大法宝”；其经验为世界卫生组织 1978 年阿拉木图宣言“实现 2000 年人人享有卫生保健”的战略措施提供了有益的启示和影响。乡镇卫生院作为农村“三级预防保健网络”的中枢，自产生以来，其职责担负的是十数亿农民的预防保健、基本医疗服务和乡村公共卫生管理。卫生院在长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 15 控制传染病、提高农民卫生服务质量、保障农民健康等方面发挥了重要作用。1、机构背景 乡镇卫生院主要靠县级财政与农村集体经济联合支撑。20 世纪80 年代后中国进入转型时期，特别是 1992 年卫生院“三权”(人事权、财权、管理权)下放到乡镇，由于集体经济支撑的缺失、传统合作医疗的式微、乡级财政困难与投入的不足，致使乡镇卫生院出现“三三制”局面。随着市场经济体制改革的推进和示范效应，乡镇卫生院为了自救，也融入改革的洪流中，全国有许多卫生院都采取了承包、租赁或股份合作等“企业改革”的经营模式，在改革的进程中，乡镇卫生院的基本功能遭到了不同程度的削弱、倒退和异化：预防保健功能削弱、基本医疗服务追求市场效益、基本放弃对村卫生室(所)的管理职能；这样，乡镇卫生院几乎变成单纯提供医疗服务的竞争性机构，作为为农村社区居民提供综合的预防保健和基本医疗服务的公益性事业单位的乡镇卫生院，已被异化为营利性医疗机构。这样的“乡镇卫生院”自然是以营利为目的，走上了依靠市场、大力发展医疗服务的道路，与同样失去任何财政补偿渠道、基本为私人举办的村级卫生所，都成了站在同一起跑线上的竞争者。这样，农村“三级预防保健网”在“网底”和“中枢”的割裂、分散中倒退了。从而成为农民预防保健滑坡、“看病难、看病贵”的一个重要背景。2、系统剖析（1）乡镇卫生院体制改革中政策与法律的关系。对乡镇卫生院长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 16 改革的政策所形成的“软法”运行现状进行了分析，对乡镇卫生院改革中政策与法律的全方位调整设计了制度框架。一、乡镇卫生院改革的政策与卫生院的体制沿革。考察了中国乡镇卫生院体制的沿革与政策的演变，明确了现行乡镇卫生院改革的政策规定。（2）乡镇卫生院改革与政府责任定位。乡镇卫生院的功能是认识乡镇卫生院改革的起点问题，在对乡镇卫生院功能的历史回顾与现实对比基础上，深刻论述了政府主导乡镇卫生院改革的客观必然性，进而对政府举办乡镇卫生院的管理机制做了战略构想。（3）法律视野下的卫生院法人机制重构。我们将乡镇卫生院的法律性质定位为公益性、非营利性的财团法人，以此为基点，对卫生院作为独立法人的内、外部治理机构进行了法律理论分析和构建。（4）乡镇卫生院改革的法律适用。对卫生院相关的基本法律关系及其改制中的调整进行了分析，简述了卫生院资源重组或改制、卫生院上收县级卫生行政部门管理所适用的政策、法规，设计了卫生院改制的法律适用与操作程序。（5）对乡镇卫生院改革政策再完善的论证。乡镇卫生院属于“政事合一”单位，对乡镇卫生院所提供的预防保健、基本医疗服务与受委托进行卫生行政管理的三大功能的经济学分析的基础上，结合乡镇卫生院“医防一体”改革的矛盾与症结分析，从政府购买预防保健模式的构建和宏观调控角度，对现行卫生院改革的政策与法规提出了完善建议。（6）乡镇卫生院改革与新型农村合作医疗。通过对卫生院在传长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 17 统合作医疗和新型农村合作医疗制度中的定位进行分析，试图对试点中的新型农村合作医疗的法律性质予以探讨和定位；并对农民在新型农村合作医疗制度中监管参与权、医患双方法律关系性质、新型农村合作医疗管理机构的法律规制等进行创新研究。七七、我国我国乡镇卫生院存在问题乡镇卫生院存在问题 我国乡镇卫生院的基础设施建设和装备水平还不容乐观。虽然大力开展了乡镇卫生院项目建设，部分乡镇卫生院的基础设施、院容院貌有了较大变化，但由于长期投入不足，大部分卫生院自我发展能力有限，本身没有能力进行设备更新和房屋改造，仅仅依靠项目资金，盖了房子，买不起设备，有的县（市）区级配套资金还没有到位。乡镇卫生院还有危房，大部分卫生院仍然缺乏设备，彻底改变乡镇卫生院面貌和设备落后状况的任务还十分艰巨。夹缝中生寸技术设备不如上级-县级以上医院，灵活性不如村卫生所，比如价格、赊欠、熟悉度等。机制不活，管理不善。一些卫生院仍然沿袭计划经济时期的用人机制和分配方式，职工的积极性和主观能动性得不到充分发挥。一些县级卫生行政部门疏于对乡镇卫生院经营管理的指导，在一定程度上影响了乡镇卫生院的建设和发展。人员过剩，真正有能力的又太缺了。乡镇卫生院人员、业务、经费等上划管理不彻底和财政补助政策、解决离退休人员经费等方面的措施不够得力，积极性还不高。有的县（市）区对乡镇卫生院的农村医疗卫生预算不但没有增加反而有了下降，属于财政确保的疾病控制、卫生监督、妇幼保健和健康教育等社会公共卫生经费仍然严重不足。财政投入，各地标准不一，这长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 18 里是一分钱拨款都没有的，说是上划到县管，还不如原来乡管呢，弄来弄去，可以说卫生院是没有人管的单位。工资及福利待遇少，一些正规院校毕业的还要应付各种考试、表格、继续教育等。非处方药在药店随便卖，未取得医师资格却可以开处方。行政管理不知道现在有多少卫生院的院长是选出来的，大部分是卫生局任命的。乡镇卫生院定位于“赚钱自养”的一所医疗机构，而不是承担农村初级卫生保健，疾病控制和卫生监督以及对村卫生室和乡村医生管理职能的农村公共卫生机构。同时，有的职能部门总是把乡镇卫生院建设确定在“提高医疗服务能力和水平上”，提出了不切实际的发展目标和要求，而丧失了乡镇卫生院应有的公共卫生职能。这种方向的错失，带来了错误的信息，即“乡镇卫生院是赚钱的，之所以搞不好，是因为缺少赚钱的能力”，从而进一步加大了对乡镇卫生院公共卫生职能的忽视，加大了乡镇卫生院摆脱困境的难度。八八、我国我国乡镇卫生院的机制改革和改革方向乡镇卫生院的机制改革和改革方向 乡镇卫生院的改革工作涉及到的利益群体非常广泛，而且又集中在农村的特定范围内，随着市场经济的深化，农村原有集体经济模式的解体，财政体制的改革，乡镇合并政策的实施，农民的医疗问题、预防保健问题等等，诸多重要复杂的社会问题均需要以卫生院的改革作为切入口予以解决。这种“转型”时期的大背景，无疑增加了乡镇卫生院改革的难度。笔者认为，乡镇卫生院的改革，实质上是对乡镇长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 19 卫生院传统体制的改革。体制是由政策与法规组成的一个系统，乡镇卫生院无法自主选择。卫生院的改革同样是对社会资源、经济利益的重新分配，必然要影响到既有的利益群体；同时，由于各种错综复杂的背景、瞬息万变的情势，卫生院改革的效果也是不确定的。在这种情况下，囿于风险、囿于利益损失，许多地区乡镇卫生院的改革采取了观望、拖延的态度，一些地方卫生院的改革被停滞在美好的方案中无法实施。因而，如何推动乡镇卫生院改革的顺利进行。乡镇卫生院的改革，是农村卫生服务体系改革的重中之重，是建设社会主义新农村的基本内容之一。要求各级政府增加投入，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设；因而，乡镇卫生院已是国家新的农村卫生政策惠及农民的重要载体。可以说，当下的乡镇卫生院改革事关农村卫生改革的全局。改革总是多维的，需社会学家、政治学家、经济学家、法学家联手解决问题。我国乡镇卫生院的改革方向为：每个乡镇至少保留一所公立卫生院，就要求各级政府重视乡镇卫生院建设。这种重视是体现在方方面面的，既要对卫生院领导班子进行考核，也要千方百计提高医生素质；既有制度方面的建设，同时也要加强思想政治工作、健全医疗服务体系；既要从政治上关心，同时也要从财力方面加大投入等等。其实，保留至少一所公立卫生院，就是要把乡镇卫生院办成农民自己的卫生院，让农民有病能放心进入卫生院疗治，让卫生院成为农民“病有所医”的场所。随着乡镇机构改革向纵深发展，乡镇卫生院也自然而言进入改革范围。乡镇卫生院如何改革，成了众目所注。围绕乡镇卫生长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 20 院的改革，不少地方热衷于参照乡镇小企改制办法，摆出“放开”的姿态。如何进行“拯救”也就是要实行“资产转移”，由全民所有变成民营。乡镇卫生院的“民营化”就将卫生院卖给私人。从经济角度而言，这种“一卖了之”符合经济规律，也比较省事。这种省事显然只从转制工作角度而言，但是，乡镇卫生院的改革不能只看到经济利益，不能只图省事，更重要的是要看到转制后的卫生院能为乡镇农民群众提供方便的医疗服务。假若后一条不能保障，那么乡镇卫生院的改制不能说是成功。人们看到，在所谓已“改制”的某些乡镇卫生院，尽管比过去讲求经济核算，但在为农民提供方便医疗服务方面却是十分欠缺的。有的随意涨价，有的管理混乱，农民意见颇多。国务院重申每个乡镇要保留一所公立卫生院，就是要求人们在改制中不能偏离为农民服务的方向。每个乡镇都要保留至少一所公立卫生院的决策是深得人心的。九九、我国我国乡镇卫生院发展建议乡镇卫生院发展建议 1、逐步配强配齐卫生技术人员，保证老百姓“中病不出镇”。每年通过向社会上招考具有执业资格的卫生技术人员。建立健全人才吸引机制。实行优惠政策，吸引大学本科以上毕业生到乡镇卫生院工作。创造良好条件，使高学历医疗卫生专业人才“下得去，留得住，用得上”。2、逐步加大财政投入力度，使乡镇卫生院从自食其力以药养医转到政府养医。贯彻落实党的卫生工作方针，贯彻落实党的十七大精神“要坚持公共医疗卫生的公益性质”，“坚持以农村为重点”，长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 21“强化政府责任和投入”；落实省委20079 号文精神，“从 2007年起，对全省乡镇卫生院按财政全额拨款的公益性医疗卫生事业单位进行改革与建设。”“经济欠发达地区乡镇卫生院事业费主要由县（市、区）级财政负责，省和市级财政给予支持。”逐步改造乡镇卫生院业务用房，逐步购臵、更新设备设施。3、逐步推进乡镇卫生院管理体制改革。根据区域卫生规划，按功能将乡镇卫生院明确划分为中心卫生院和一般卫生院。加强乡镇卫生院编制管理。按照精简、高效的原则，根据服务人口、工作项目等因素，合理核定乡镇卫生院编制，规范乡镇卫生院科室设臵和岗位设臵。严格准入条件，禁止非卫生技术人员进入卫生技术岗位。对不符合执业资格人员，要逐步分流、清退。长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 22 第第三三章章 项目项目建设的必要性建设的必要性 一、一、是是提高提高长寿区长寿区八颗八颗镇医疗卫生条件镇医疗卫生条件的的基本基本需要需要 现阶段，长寿区八颗镇卫生院的建设标准低且不规范，布局不合理，服务功能单一，条件简陋，装备缺乏，结构性、功能性问题十分突出。这种状况，与负责所在地区内医疗卫生工作，组织领导群众卫生运动，培训卫生技术人员的任务不相适应。八颗镇卫生院的迁建，将改善农村医疗防疫，保健服务条件，提升服务水平和能力。本项目的建设，是提高八颗镇医疗卫生条件的需要。二二、是是保障人民身体健康保障人民身体健康的需要的需要 随着城乡经济不断发展，人民生活水平与医疗服务质量的矛盾日益突出，制约卫生事业发展的体制性、机制性、结构性问题未根本解决，卫生事业发展滞后的问题仍然比较突出。我国人口总量仍在持续增长，老龄化进程加快，群众卫生服务需求不断提高。城市化、工业化引发的人口流动、环境污染、职业卫生和意外伤害等一系列社会问题，使卫生服务体系和医疗保障体系面临严峻挑战。为此，加强乡镇区域卫生院建设，完善农村医疗救助制度，完善现有服务功能，是保障人民群众身体健康的重要举措。三、三、是乡镇卫生事业发展的需要是乡镇卫生事业发展的需要 2007 年 5 月卫生部制定了卫生事业发展“十一五”规划纲要中指出：“十一五”是我国全面建设小康社会和构建社会主要和谐社会的关键阶段，也是落实科学发展观的重要时期。卫生改革与发展面长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 23 临良好的机遇，也肩负着繁重的任务。但是农村卫生发展仍然滞后，艾滋病、结核病、肝炎、血吸虫病和地方病患者，大部分在农村。农村公共卫生面临传染病、慢性病和意外伤害并存的局面。农村卫生机构服务能力不强，基础条件差，人员素质不高。部分中西部农村卫生机构房屋破旧，缺乏基本医疗设备，专业人才匮乏。我国乡镇卫生院人员中具有大专以上学历的只占18.5%，无专业学历者高达 21.6%。特别是农村公共卫生体系不健全，缺乏经费保障，预防保健工作存在隐患。因此，加强乡镇卫生院的建设，倡导大众化、适用化的发展路线，把增加公共卫生资源和加快医疗卫生体制改革的重点放到农村去，是当前卫生工作的重中之重。目前，长寿区大多数乡镇卫生院的规模较小，医疗设备落后，已不能满足当地居民的就医需求。综上所述，该项目的建设是解决项目所在区域人们就医需求的需要，是保障人民群众健康的需要，是推动乡镇卫生事业发展的需要。由此看来，该项目的建设是十分必要的。四、四、是促进重庆市城乡统筹发展是促进重庆市城乡统筹发展的需要的需要 重庆地处西部欠发达地区，是大城市、大农村、大库区并存，移民地区、民族地区和生态环境脆弱地区等特征集于一体的特殊直辖市。这些决定了重庆落实科学发展观、构建和谐社会、贯彻“314”总体部署，最关键、最现实、最紧要的是坚定不移地搞好城乡统筹，并以此作为全市经济工作的主线，作为实现科学发展的战略突破口。长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 24 搞好城乡统筹重点在三农问题，三农问题的根本在农民。当前农村生产力还不发达，公共事业发展滞后，社会保障制度不健全，群众生育意愿尚未根本转变，基层基础工作发展不平衡，医疗卫生体系面临诸多困难，人口结构性矛盾和深层次问题愈益突出，这些现状不利于搞好城乡统筹。因此，必须把农村作为提高医疗卫生体系水平、统筹解决人口问题的重中之重，将提高农村医疗卫生体系工作纳入建设社会主义新农村的总体部署，才能搞好城乡统筹工作。长寿区八颗镇卫生院的建设，是提高农村基层医疗卫生服务体系的需要，是经济建设发展的需要，是促进重庆市城乡统筹发展的需要。综上所述，本项目是十分必要的。长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 25 第第四四章章 项目选址项目选址 一、一、选址原则选址原则 1、要求交通方便，同时要求环境安静，远离污染源。2、服务站应有足够的清洁用水源，并有城市下水管网的配合。二二、项目选址项目选址 根据长寿区十一五规划及长寿区医疗卫生服务机构现状，项目选址于长寿区八颗镇。具体位臵如下图所示：长寿区八颗镇卫生院迁建项目可行性研究报告 26 第第五五章章 项目建设条件项目建设条件 一、一、沿线地质、水文地质、气象概况沿线地质、水文地质、气象概况 （一）（一）气气候候 长寿区属四川盆地中亚热带湿润气候区，主要特点是：气候温和，四季分明，降水充沛。大陆性季风气候显著，即冬暖，春旱、初夏多雨，盛夏炎热伏旱频繁，秋多阴雨，无霜期长。湿度大，云雾多，日照少。全区多年平均降雨量为 1099.8mm，降水量多年 1532.3mm，最少年495.3mm。95%的年份在 1