高校学生事务应急管理自治性规范的法律规制研究_年勇.pdf

2 0 2 3 年 1 月第 12 卷第 1 期Journal of Bengbu UniversityJan.2 0 2 3Vol.12，No.1高校学生事务应急管理自治性规范的法律规制研究收稿日期:2022 10 07基金项目:上海学校德育实践研究课题(2020 D 056)。作者简介:年勇(1983 )，男，安徽怀远人，讲师，博士。E mail:2589768792 qq com年勇(上海电子信息职业技术学院马克思主义学院，上海201411)摘要:高校学生事务应急管理中自治性规范的构建是推进高校治理现代化背景下全面提升高校应急管理能力的重要途径，健全和优化该类规范并充分发挥其治理效用为高校应急管理工作提供了有效思路。在重大突发性公共事件的处置过程中，分析自治性规范文件呈现的权力异化、内容越权、适用冲突以及程序混乱等困境，从形式法治、实质法治、程序法治等法治化诉求出发，探究对其进行法律规制的有效途径，促进高校内部治理体系和治理能力现代化水平的不断提升。关键词:高校学生事务;应急管理;自治性规范;法律规制中图分类号:DF3文献标识码:A文章编号:(2023)01 0110 05Legal egulation of the Autonomy of University Student Affairs Emergency ManagementNIAN Yong(School of Marxism，Shanghai Technical Institute of Electronics Information，201411，Shanghai)Abstract:The construction of autonomous norms in emergency management of student affairs in collegesand universities is an important way to promote the comprehensive improvement of emergency managementcapacity of colleges and universities in the context of modernization of college governance Improving andoptimizing such norms and giving full play to their governance effectiveness provide effective ideas for e-mergency management in universities In the process of dealing with major public emergencies，it need toanalyze the dilemmas of alienation of power，content overstepping，conflict of application and proceduralconfusion presented by autonomous normative documents，and explore effective ways to regulate them fromthe demands of formal rule of law，substantive rule of law and procedural rule of law，so as to promote thecontinuous improvement of the modernization of internal governance system and governance capacity of u-niversitiesKey words:university student affairs;emergency management;autonomy norm;legal regulation习近平总书记在二十大报告中指出:推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定。党的十九届六中全会也强调，要“统筹发展和安全”。发展和安全，犹如车之两轮、鸟之双翼，决定党和国家事业的兴衰成败。就高校而言，必须坚持安全发展底线意识，增强做好校园安全稳定工作的紧迫感、责任感。不仅如此，党的十九届五中全会描绘了我国建成社会主义现代化强国的时间表和路线图，确立了党和国家事业长远发展的宏伟目标。提高社会文明程度、提升国家治理效能是“十四五”时期经济社会发展要努力实现的两大主要目标，而社会治理特别是基层治理水平的提高、防范化解重大风险体制机制的不断健全以及突发公共事件应急能力的增强是当代中国发展进步的根本保证。作为国家治理体系与治理能力现代化建设的重要组成部分，高校治理现代化是国家治理现代化的题中之义，DOI:10.13900/ki.jbc.2023.01.021而高校应急管理体系建设则是推进中国特色大学治理体系的关键一环。在面对类似新冠肺炎疫情等突发性事件过程中，高校学生事务应急管理类自治性规范在保证高校平稳有序发展方面发挥了重要作用。与此同时，这些高校学生事务管理的实定法依据也存在着跨越办学自主权、超越上位法和侵犯学生的实体与程序权利的可能性。因此，采用法律规制使高校学生事务应急管理类自治性规范在校园突发事件中充分发挥治理效能具有重要的理论价值与现实指导意义。1自治性规范构建的必要性1 1防控化解各类风险和推进高校治理现代化的现实需求随着我国城乡公共安全问题愈发凸显，对社会风险进行识别、分析并制定相应处理预案的系统性风险管理方法变得越来越重要1。在当前和今后的一段时间内，转轨时期的我国将仍处于重要的战略机遇期，风险挑战叠加、诸多矛盾凸显仍将是实现中华民族伟大复兴进程中必须面临的基本环境，防范与控制自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发性事件的风险传导，不仅是我国国家治理现代化过程中必须提升的战略自觉，更是实现高校治理现代化的现实需求。建立科学、规范、系统、动态的风险治理机制，切实做到预防与处置并重、评估与控制结合，是从基础层面提升应急管理工作水平的必然要求2。作为一项重要的公共事务，高等教育管理要实现治理体系与治理能力的现代化必须牢固确立中国特色现代大学制度体系和公正法治的学术治理过程。在重大突发性事件面前，完善的治理体系与强大的治理能力是保障高等学校师生生命安全、维护正常教学秩序、提升综合管理能力以及把握改革发展大局的重要前提，而高校自治性规范则以高效、灵活的特点为实现高校治理现代化提供了行政法治意义上的合法性基石。1 2弥补法律规范的不足和全面提高依法治校能力的必然要求习近平总书记指出:“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”3 伴随着全面依法治国的推进，高等教育领域在高校改革发展、管理效能提升以及办学矛盾纠纷化解等方面形成了具有中国特色的现代大学依法治校的基本雏形。在国家法律法规及教育类行政规章的规范与指引下，我国高校的大学章程建设呈现出勃勃生机，为实现高校治理体系和治理能力现代化提供了自治性规范和可靠的制度保障。但是，在面对各类突然发生的或可能造成严重危害的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件时，现代大学的法治化治理程度仍明显不足，国家法律法规和高校章程的原则性与抽象性特征无法与高校办学自主性直接挂钩。法律适用性与有效性不足使得高校在应急准备、值守预警、应急联动与处置、善后与重建及责任追究等能力建设上对应急管理类自治性规范有迫切的现实需求。1 3完善高校学生事务管理秩序和实现高等教育现代化的内在要求党的二十大报告设“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”专章，再次强调加快建设教育强国、科技强国、人才强国，办好人民满意的教育等，这为当前和今后的教育发展指明了方向、提供了根本遵循。而党的十九届五中全会则描绘了教育强国的远景目标，中国教育现代化 2035 和加快推进教育现代化实施方案(2018 2022 年)等顶层设计类文件为高等教育现代化工作的推进做出了远景规划。在教育治理的格局及战略任务的部署方面，完备的教育法律法规体系、健全的学校办学法律支持体系是提升教育法治化水平、持续推进教育治理体系和治理能力现代化的内在要求。近年来，以大学章程为代表的自治性规范建设对高等学校办学理念、内部治理结构的确立及自主管理效能的提升提供了制度支撑。然而，作为保证治理可操作性和依法进行的管理性工具，包括大学章程在内的各项管理制度既是对大学内部组织及其成员的自主及主人地位的确立，又是对大学内部组织及其成员的行为提出的制度规范4。高校学生事务应急管理中的自治性规范与法律、法规、大学章程一同构成了学生事务管理的完整的规范体系，确保学生事务管理规范与其他规范间的协调一致已成为和谐有效的高等教育现代化格局形成的制度性基石。2自治性规范的治理困境2 1高校应急管理的扩张性引发自治性规范制定与适用的权力异化高校学生事务应急管理类自治性规范是高校依据上位法在自身享有的职权范围内制定和实施的处理突发事件的约束性规范，作为调整和规范内部职能部门及师生之间关系的规范性文件总和，它拥有授权性行政职权的基本保障。此外，清晰具体的条文规定、明确的效力以及法律适用后果的必然性皆赋予了该类自治性规范以强制性和权威性。“根据111年勇高校学生事务应急管理自治性规范的法律规制研究矛盾的逻辑原则，所有的权利都伴随着一种不言而喻的资格或权限，对实际上可能侵犯权利的任何人施加强制。”5 从行政应急管理权与行政相对人之间权利关系的角度而言，在对突发事件进行处理时，行政权力向相对人自治领域的延伸与扩张极易引起相对人权利及自由行使范围的不断缩减继而带来行政权力的异化。由于专业化应急管理机构和专职应急管理队伍的匮乏，在高校学生事务应急管理中，不同职能部门往往以管理便利为出发点，远离立德树人的初心与使命，通过各类规范性文件的制定便利自身管理。文件制定主体的多元性所带来的直接后果是政出多门和部门利益的集团化，不同部门行政应急管理权的扩张，对学生正当权益的侵害也屡见不鲜。2 2高校应急管理的集中性引发自治性规范内容的越权与冲突高校突发事件具有突发性和不确定性、危害性和紧迫性、多样性和频发性、敏感性和社会性、群体性和复杂性、同时涉及程序化与非程序化决策等特征6。而高校应急管理过程则是指，面对突然发生的、高度不确定性的公共事件，高校运用教育管理权力和法定步骤与方法实现法定权利和义务的过程，在突发紧急情况下，可以通过教育管理类行政命令或组建行政应急性职能部门等方式实施应急管理措施。也就是说，该类规范所指向的工作事项是高校依照 中华人民共和国高等教育法 中华人民共和国突发事件应对法 教育系统突发公共事件应急预案 等各类法律和规范性文件规定可以独立、自主开展的事项。然而，在诸如新冠疫情防控等突发性事件的应急管理过程中，由于疫情管理的集中性特征继而使类似限制学生自由活动范围的强制性措施的行为也偶有发生。学校党委会、校长办公室、教务处、学生处、保卫处等各类自治性规范制定主体的存在往往使该类规范呈现出多主体和多层次的特征，各类规范间效力位阶相互冲突以及规则清理机制的缺失所带来的直接结果是实质法治变成了形式法治、规范的越权与冲突变成应急管理的常态。2 3高校应急管理的优先性引发自治性规范程序与形式的混乱就应急法治原则中行政紧急权与法律之间的关系而言，高校应急管理的优先性既包括自然法意义上对实定法的超越，也包含实定法意义上对一般行政程序规范及正常法律体系的中断与突破，这一特性同时是高校学生事务应急管理自治性规范法律属性的体现。在符合法律、法规和规章等较高位阶法律规范的前提下，该类自治性规范应优先成为突发性公共事件处理过程中确定学生权利与义务、解决学校与学生间矛盾纠纷的基本依据。从自治性规范的可接受性来看，由于现代高等教育入学机制中学生自主择校权的普遍确立以及该类自治性规范所特有的细致性与灵活性特征使得该类规范在化解权利争议方面的可操作性更强。2018 年，国务院发布了关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知，对该类文件的起草、审查、决定、公布等环节均提出了相关要求。然而，在突发性公共事件中，应急管理的优先性使该类文件的制定和实施程序被极大压缩和简化。一些高校在疫情防控等规范的制定和实施过程中，在学生工作政策与程序、学生违纪处分程序、学生控诉听证程序、学生不公正申诉程序和形式等方面往往忽略了学生的程序性权利保障，通过“一刀切”的规定一定程度上限制了学生的陈述申辩权，对秩序的盲从追求超越了信赖利益保护，在学生的权益保障水平方面有待提升。3自治性规范的法律规制31遵循形式法治要求，塑造应急法治原则与合法行政原则相结合的规范范式在指导构建行政法律规范体系的一系列基本原则中，应急法治原则与合法行政原则是始终贯穿各类行政法律关系并制约不同行政法律行为主体的共同准则。然而，在行政管理活动中，二者往往又体现为二律背反的规范范式:面对突发事件时，应急法治原则的效率性要求必须突破合法行政原则 法律优先和法律保留被削弱，对行政权力运行方式和步骤的司法审查也表现出特殊的顺从性。作为授权型行政行为，高等学校对学生事务的应急管理过程同样遵从以上理念。因此，在高校学生事务应急管理过程中重塑二者的规范范式是遵循形式法治的必然要求。一是必须发挥应急法治原则的规范功能，保障高校学生事务应急管理过程的效率性。现实中，发生校园突发事件等紧急情况时实施的学生事务管理措施既包括一些没有明确法律规范和依据的行为，也存在一些短期限制学生教学、升学与入学、就业与考试等受教育权甚至是限制人身自由的宪法权利、法律权利等违背形式法治主义的实施行为，但这些管理举措的根本目的依然是化解校园突发事件危机、恢复和维持校园教学管理秩序并维护学生基本权利。因此，在适用程序、功能发挥和保障举措等方面仍需要遵循行政应急权与法律的基本规范要求。这些要求，在我国立法法 突发事件应对法 突211蚌埠学院学报2023 年 1 月第 12 卷第 1 期(总第 67 期)发公共卫生事件应急条例 学生伤害事故处理办法 等法律和行政法规中都有所彰显。二是仍需秉承合法行政原则，明确高校办学自主权。高校应急管理治理体系的构建离不开国家和教育系统的法律框架，权威高效的制度执行也需要法治思维和法治方式加以保障。高校作为行使公共事务管理权的授权性组织需要将应急管理类自治性规范纳入法治轨道，也需要结合合法行政原则继而实现真正的良法善治。“法律优先原则和法律保留原则是法治行政原则的两个基本要求，但实际上更能体现法治行政本质要求的是法律保留原则。”7 合法行政原则主要用于羁束行政行为，对于高校学生应急管理类自治性规范制定和实施的要求同样体现在法律优先与法律保留两个方面。高校规范性文件并非法律、法规、规章，鉴于其制定主体的性质，其亦不可界定为党政公文8。在高等学校全校范围内处理本校学生应急管理事务时，只能从教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见 中国共产党党内法规制定条例 规章制定程序条例 等法律法规以及高等学校章程中探寻其基本制定依据。在法律优先原则要求方面:首先，高校在制定应急管理类自治性规范时不得与教育法律相抵触，高校可以就教育法律未规定的事项进行规定，但是，一旦有了法律规定则必须与该法律相一致;其次，在实施该类规范性文件时，高校必须积极行使法定职权并履行自己的法定义务。而法律保留原则则体现在高校对自身办学自主权和规范制定权范畴的明确:高校在制定该类规范时必须依据上位法的明确授权和依据，否则不得作出任何规定和决定;在没有立法文件依据时，高校不得在应急管理中做出影响学生合法权益或增加其义务的行为。32顺应程序法治诉求，提升高校学生事务应急管理的程序效能一是确保程序正当，控制高校学生应急管理中权力的恣意自治。作为人类社会在公法领域发展进步的标志之一，程序正义对正当法律过程的强调有效约束了公权力的裁量空间并为社会公众权利保障奠定了过程正义的坚实基础，高校学生事务应急管理类自治性规范的程序设计同样必须遵循程序正当原则。在 普通高等学校学生管理规定 中，对学生的实体权利和程序权利皆做出了相应规定，该文件既是高校学生管理的法律依据也是高校自治性规范的上位法规定。但是，由于高校应急管理治理体系的效率性要求，尤其是在处理预防、应对和处置包括新冠肺炎疫情在内的自然灾害、事故灾难、校园安全事件等突发事件以及执行上级机关紧急命令和决定、其他需要立即执行临时性措施的情形时往往所遵循的是紧急规章简化程序。尽管如此，依照行政法学中狭义的比例原则，学生事务的应急管理治理应最低程度损害其权益并最大程度地保障其基本权利。从该类规范的程序法治诉求看要从两个方面入手。一方面，坚持有限的参与原则。在文件的起草阶段，如文件内容涉及学生的基本权利和义务应充分听取学生代表大会、学生会的意见，必要时可以组织专家进行论证，涉及征求意见稿时应在学校相关信息门户网站或以听证会的形式公开征求意见;在文件的实施阶段，对应急管理演练、教学和处置过程中涉及学生根本利益的文件，学生应当具有获得通知权、陈述权、抗辩权和申诉权。另一方面，不断完善文件的决定与颁布机制。严格落实“三审制度”，文件起草部门应将草案及说明提交校党委常委会或校长办公会研究决定，按照发文程序颁布后还应及时通过学校公报和校园网络专刊的形式进行刊登与公布。二是强化监督保障，在学生事务应急管理过程中健全依法治校工作机制。习近平总书记强调，“公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。”9 实现实质法治的依法治校不仅需要完善的法律规范，也需要高质量、规范的运行监督机制。在对校园突发性公共事件应急管理的过程中，完善高校自治性规范的监督实施是实现良法善治的迫切需要。解决高校应急管理法律规范不够完善的问题，需要坚持等级从属和关联制约原则，进一步加强法律规范体系建设10。就高校应急管理类自治性规范的制定程序与质量提升的视域来看，加大文件制定的备案审查力度并确立定期清理制度是促进依法治校和实现规范性文件统一性、科学性、规范性与合法性的必要前提。其中，以“有件必备和有错必究”为标准的备案审查制度是一个包括前置性咨询备案和规范审核查证在内的一体化审核制度。在前置性咨询过程中，法律事务办公室主要通过对该类应急性规范进行法务审查并提出立项建议的方式实现监督，而规范的审核查证这一传统法律监督形式则直接通过缓办、退回及通过审核并送交审核的方式实现对规范的备案监督。此外，该类规范在实施过程中，如遇情况变化，学校应根据需要对规范进行解释、修改和废止并将说明性内容以备案登记表的形式报送学校进行文件汇编;对与法律、法规等上位法相抵触的规范，应建立定期清理制度，清理后的文件311年勇高校学生事务应急管理自治性规范的法律规制研究不再列入学校公布的文件目录且不得作为学校学生事务科学管理的依据。33完善实质法治的制度设计，逐步实现高校内部治理体系与治理能力的现代化作为依据法律规范的正当性标准进行划分的结果之一，实质法治的制度设计所追求的是法律的实质价值，它更强调通过良法善治实现对权益的根本保障。高校学生事务应急管理状态下，限制学生的某些受教育权利、人身自由权利等是现行的通行做法。然而，这并不意味着可以任性和恣意地限制其基本权利，及时全面地切实履行管理主体的救济、救助、重建及秩序恢复职责并在应急管理后展开相应的补救措施具有更大的现实意义。一方面，“应急行政管理规划属于行政规划一种类型。它是应急行政主体在实施应急管理活动之前，首先综合提示有关行政目标，事前制定出蓝图，并进一步制定为实现目标所需要的各项政策性大纲活动。”11 行政应急管理过程是一个包括应急规划准备、值守和预警、应急联动和处置、善后和恢复重建等制度设计在内的科学的管理体系，高校在涉及这类管理活动中，可以参照教育部出台的教育系统突发公共事件应急预案 以及各省级教育行政主管部门制定的各类规范性文件。同时，也应当从校园安全管理的应急处理过程出发实现学生事务应急管理的现代化:在校园安全管理的预防与准备阶段，着力完善多元主体协同治理组织体系、信息沟通平台、法律与规章管理规定、师生应急管理教育、校园安全监测与预警机制等应急管理架构;在校园安全管理的应急处置与救援阶段，不断提升学校应对各类校园安全事件的物质保障能力、资源动员能力及措施保障能力;在校园安全事件消除后的恢复与重建阶段，努力建构完整的心理危机干预系统、新媒体整合支持系统以及校园应急管理机制风险评估系统。另一方面，补强责任追究，保障学生的正当权益。“没有责任的范畴体系是不完整的，没有责任强制力支持的法律规范是软弱的。”12 为了维护被打破的正义与秩序，法律必须以法律责任的追究为强制武器。从这个意义上而言，法律与法律责任是相伴而生的，而“有权必有责，用权受监督”则是对权力主体法律责任追究及相对人权利保障机制的基本要求。大学管理文化中很重要的一种文化就是权利文化，要使教师和学生最大限度地得到尊重，使他们的权利最大限度地得到满足，在制定规范时不应将学生当作管制的对象，而应将学生当作权利的主体13。在突发性公共事件应急管理的过程中，高校学生事务应急管理类规范所针对的违法、违规现象虽然与法治理念匮乏下的恣意自治不无关系，但该类规范制定和执行过程中责任主体的确认、法律责任的承担以及相对人正当权益损害补偿方式等规定的不足则是违法责任追究机制不完善的主要原因。实现高等教育治理能力的现代化，必须谨遵高等教育管理的责权一致原则。高等学校办学自主权的赋予，提升了高校履行应急管理职责时的管理效能，而违法或不正当行使职权时也应当承担相关的法律责任。在规范制定时不仅需要明确学校的责任主体地位，同时应当构建和完善学生合法权益救济的申诉、复议等基本程序。参考文献:1 王玉 基于敏捷治理的社区应急管理研究J 行政与法，2022(6):39 492 薛澜，沈华 五大转变:新时期应急管理体系建设的理念更新 J 行政管理改革，2021(7):51 583 习近平 论坚持全面依法治国M 北京:中央文献出版社，2020:1024 李雨潜 地方师范大学章程的师范性话语分析 基于对 21 所地方师范大学章程的文本分析J 教育发展研究，2016(11):37 455 康德 法的形而上学原理 M 沈叔平，译 2 版 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