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财政风险的内涵及决定因素分析 （一）财政风险的内涵 财政主要是指政府在管理、调控、服务公共事务（公共产品）的过程中有关的政府预算、财税政策、债务决策、政府收支执行管理规定等一系列的制度安排。财政风险，则应当是未来政府在管理、调控、服务公共事务中出现支付危机的前奏反映，即在未来某时点政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以致于经济、政治、社会的稳定和发展受到损害的一种可能性。需要说明的是，财政风险不等同于财政危机，财政风险可以是无时不在的，但它只是将来产生财政危机的诱因，财政危机绝不是无时不在，国际上财政危机出现往往意味着政府垮台。（二）财政风险（大小）的决定因素及两个基本判断 财政风险是一种系统风险，它既来自于政府在处理公共事务中的管理体制、政策调整，也来自于宏观经济环境以及社会结构的变化等。决定财政风险转化为财政危机的临界条件应当是政府在某时点的支出责任和义务超出了其拥有（可支配）的公共资源。因此，财政风险大小的决定因素有两个，一是政府拥有的公共资源；二是政府的支出责任和义务。就政府拥有的公共资源而言，它包括资产存量和收入流量，前者主要是指国有资产，如国有银行和国有企业的股权资产等，后者主要是税收、行政性收费、国有资产收益、债务收入等。可以说，在其他同等条件下，政府拥有的公共资源越少，则其财政风险越大，这是第一个判断。政府应承担的公共支出责任和义务方面，一般可分为显性和隐性两部分。显性的公共支出，主要是全国人大批准的年度预算支出、预算追加和国债到期还本付息等，这些一般是法律规定的，是政府行为的法律责任。隐性公共支出的范围非常广泛，这种支出责任和义务在法律上往往都是推定的连带责任，主要是指依据法理规则和政府作为公共管理主体的身份而推定给政府的责任和义务，也是社会其他主体无法承担的。如“非典”救助资金，国有金融机构的呆坏账损失，国有企业的破产损失和安置费用，政府承诺的各种担保失败，国际汇率损失等。在其他同等条件下，政府应承担的公共支出责任和义务越多，则其财政风险越大，这是第二个判断。二、当前我国财政风险的主要问题 基于财政风险的两个基本判断，对照我国的现实情况，我们认为当前我国财政风险的主要问题有： （一）我国政府拥有的公共资源方面 、从存量上看，国有资源的使用不尽合理和国有资产经营效益低下甚至亏损的现象较为普遍 前者以土地为例。改革开放以来，各地在推行不同层次经济开发区、高新技术园区等的过程中，存在非法或未经合规程序报批而大量占用耕地的现象，使土地这一不可再生的国有资源（不可或缺的生产要素）大量减少，造成房价只升不降，单方面的投资经济过热，给宏观调控和经济结构协调发展带来很大的不利影响。后者，国有资产经营效益低下的案例更是不胜枚举，当前最困扰政府的四大国有独资商业银行经营效益低下和巨大不良资产问题就是其中一个典型的例子。据统计，截至年末，按五级分类口径四大国有独资商业银行的不良贷款余额为万亿元，不良贷款率为。年月，中国银行、中国建设银行剥离亿元不良资产的协议在北京正式签署，这是国家在年年初对这两家银行注资亿美元之后，再次对他们的股份制改造施以援手。尽管如此，据中国银监会统计，年末国有商业银行的不良贷款余额为万亿元，不良货款率仍达。面对加入后承诺开放金融服务时间的日益临近，这个问题将日显突出，一旦其中某一银行在全球竞争中被淘汰或出现“挤兑”等银行危机，则将给国家的经济带来巨大损失。目前四大国有独资商业银行存在很大的隐性风险，看似安全运营的主要原因是我国居民和企业储户主观上已将这些银行的银行信用上升到国家信用，最终的结果也确实如此，都由国家财政“兜底”，即“金融风险财政化”。这是我国经济体制转轨过程中的“内生”现象，既定的国有产权制度安排使所有的国有银行和国有企业的风险最后都转嫁给了财政，使财政存在巨大的隐性风险。、在流量上，近年的财政收入虽然形势喜人，但仍存在较多经济转轨中的不确定性 （）近两年良好的税收增长率并不能让政府过于乐观。年、年的税收增长率分别是和，这两年良好的税收收入增长率业绩只是积极财政政策带来的巨大公共投资所致，并不是民间投资和消费需求增加而带动的，所以税收收入的增长率仍存在下滑的风险。从年以来，政府为遏制经济紧缩，刺激消费需求，采取了一系列措施，但时至今日，由于公共投资的“挤出效应”、商业银行的“惜贷”、居民和农民对未来预期的不佳等原因，民间投资和消费需求并没有取得实质性提升。随着当前逐步实施“中性”的财政政策，再加上近期趋“紧”的货币政策，我国税收收入的增长率很有可能会下滑。（）行政事业性收费和政府性基金收入将会有下降趋势。较长一段时期以来，我国预算外资金和体制外资金规模庞大，特别是有些地方这部分资金一度大于预算内资金。这种状况造成如下结果：执收单位“坐收坐支”和“小金库”现象经常发生，企业和群众的“苛捐杂税”负担较为严重，财政宏观调控乏力等，给经济和社会带来很大的不利影响。为此，年国务院发出了国务院关于加强预算外资金管理的决定文件，以此为转折点，我国预算外资金管理逐步得以规范，并分批取消了一些非公共属性（不具有政府特征）的行政事业性收费和政府性基金，随着目前行政审批改革和实施行政许可法的逐步推进，收费和基金的项目可能会进一步减少，因此，长远而言，这部分收入在总量上将处于下降的趋势，也会使财政收入减少。（）财政收入的征缴管理过程中仍存在较多问题，收入流失较严重。税收征管方面，征收机关不按规定减免、退库，在税收过渡户中延压税金，以及企业偷税漏税等现象经常发生；在行政性收费和专项基金的征缴中，一些执收部门因利益驱动截留、挪用资金现象屡见不鲜，落实“收支两条线”政策还需有关部门不懈的努力。这些问题在经济转轨过程中将不同程度的存在，致使财政收入流失严重。（二）我国政府应承担的显性和隐性公共支出方面 、全国人大批准的年度预算中，每年的赤字和国债资金支出均较大 根据十届人大二次会议上中央和地方年预算执行情况及年预算草案的报告显示，年全国财政新产生赤字（不含债务）亿元，国债资金支出亿元，分别占年全国财政收入亿元的和，加总后，年全国财政赤字亿元，占当年收入的。虽然从年始逐步转轨到“中性”的财政政策，年全国财政仍新产生赤字亿元，国债资金支出亿元，加总后年全国财政赤字亿元，占当年收入亿元的。由此可推测，从年以来连续实施积极财政政策的年中，已累积了较多的财政赤字。、国有金融机构的不健康运行不断扩大财政隐性支出责任 年以来多次对国有金融机构的不良资产进行剥离和再注资，实际上并没有改变国有金融机构的不健康运行状况，其中最核心的问题就是国有金融机构法人治理结构并没有因此得以健全和完善，所以它们仍不断产生新的不良资产。国有金融机构的巨大呆坏账损失，不仅没有使国有资产实现保值增值的目的，更是财政隐性支出的最大源头。、深化国有企业改革将加大政府的支出责任 市场经济和国企改革，促使一部分国有企业改制和破产，由此带来的资产损失和人员安置等都增加财政支出。、社会保障支出压力逐渐加大 据劳动和社会保障部的统计，截至年末，全国参加基本养老保险人数已经达亿人。伴随参保人数的增加，从年开始，中央财政连续年大幅增加对养老保险的投入，主要用于补助部分省市的养老金支付缺口。其中，年，各级财政用于对企业基本养老保险基金的补助支出达到亿元。年，中央财政用于基本养老保险基金的补助支出高达亿元。随着国家社会保障制度改革和福利政策的逐步到位，所需的公共财政资金将不断加大。、政府担保的潜在支出较大 目前，我国政府承诺的各种担保种类繁多，总量较大，特别是地方政府为招商引资作的一些经济优惠政策和担保措施，一旦这些潜在支出都需要兑现，将给财政增加不少的意外支出压力。、我国幅员辽阔，面对自然灾害、意外事件，财政救助压力和潜在支出较大 禽流感、火灾、地震、煤矿安全事故、血吸虫病等自然灾害和意外公共损失的不断发生，都会导致政府公共支出方面的负担加大。三、防范和化解我国财政风险的对策 国际经验表明，通过立法来建立一个有效的政府债务监控系统本身并不是目的，其真正目的是为中央政府监督中央和地方财政负债状况提供法律与决策依据，并迫使那些处于财政危机边缘的地方政府主动采取措施来调整其未来财政收支政策，避免财政危机的发生。就我国的现实情况而言，我们认为防范和化解财政风险的对策主要有： （一）管理技术性措施 、加强有关管理制度建设，促进隐性财政风险显性化 所说的隐性财政风险，主要是由隐性负债（含间接负债、或有债务等）形成的不确定性。隐性负债带来的风险不容易衡量和控制的主要原因是，财政不能直接对负债的形成进行控制，也就无法对这部分风险做出承诺。如果能将隐性负债显性化，相当于政府事先对可能的风险作了规范和承诺，使潜在的各种增加政府或有负债可能性的因素将会逐渐减小。但是，目前将隐性负债显性化比较困难。隐性负债主要存在于非竞争或准竞争的领域。在这些领域中，基本上是国有垄断独资或国有寡头竞争，有较多的非市场经济做法，存在的隐性负债也难以反馈和测定，所以政府无法控制。因此，使财政隐性风险显性化的措施主要有：一是逐步实现国家政策制度明确规定，哪些是公共产品，哪些是非公共产品，尽可能地减少国家在非公共产品中的投资和竞争。二是改善担保激励约束机制，逐步实现隐性担保显性化。尽可能地相机减少政府担保范围，当政府在负外部性威胁和社会预期的压力下，不得不对显性担保框架之外的经济主体进行担保“补偿”时，应坚持谨慎原则，在补偿过程中努力做到公开透明，明确政府和利益相关主体的责任和权益，以期将道德风险遏制在最小的范围内。三是逐步提高年度财政预算的透明度，在其中尽可能地说明隐性负债（或有负债）、准财政行为的情况，同时衡量其对财政的影响度，以最终实现全口径预算制。、研究建立财政风险预警监控系统，及时、全面、动态地反馈风险状况 建立财政风险预警监控系统，重点要选择好预警指标体系和实现动态跟踪功能。建议引用并修正经济学家樊纲的“国家综合负债”论，把政府内债、银行坏账、政府担保、国企负债及破产损失等因素整体纳入财政风险预警监控指标体系，考虑通货膨胀的影响，可拟构出以下的“国家综合财政风险指数”： 国家综合财政风险指数 政府内债银行坏账全部外债 政府担保国企损失 通货膨胀率 名义（按现价计算） 参考国际上有关标准，国家综合财政风险指数应不超过，接近这种预警界限时，我们在相关财政决策特别是增加负债行为上尤需慎重。同时，在该系统中还可以增设其他相关指标，根据系统中数据的逻辑关系，像政府内债占的比重、银行坏账占金融资产的比重、国家外债率、隐性负债率等一系列财政经济指标也可以从中得到反映。由此，可及时了解和掌握财政风险状况，并根据风险大小调整财税政策和其他经济措施。、逐步实现预算会计体制，由收付实现制向权责发生制转变，建立财政资产负债管理体系 以收付实现制为基础的财政收支执行会计的最大弊端是，不能全面反映政府财政的风险状况。而在以权责发生制为基础的财政资产负债管理制度下，隐性或有负债被纳入管理范围内，政府必须从自身所拥有财政资源总量的角度，去权衡承担所有债务的最优数量。必须对从事的任何一项导致隐性、或有负债产生的活动负责并作出解释说明。这就在源头上有利于财政风险的预测、监督和控制，而且也促使全口径预算体制得以逐步建立。（二）防患于未然的根本性措施 、逐步增强国家公务员的财政风险意识 根据分析，财政风险是实实在在的，只不过财政危机还没有出现。因此须防患于未然，一旦出现财政危机，则整个经济、社会将受到巨大损害。我们认为财政风险的累积在很大程度上取决于全体国家公务员的风险意识。所以，我们建议各级政府部门应加强财政风险意识的教育和宣传，使领导干部、尤其是高级决策者牢固树立财政风险意识，懂得财政风险的危害，增强防范财政风险的使命感和紧迫感。、打破全社会“风险大锅饭”，强化利益和风险对称机制 改革开放多年来，分配上的平均主义“利益大锅饭”被打破了，各个不同层次的利益主体都有着较强烈的利益动机。但另一方面，社会中风险责任的界定仍比较模糊，仍在吃“风险大锅饭”。如在国有企业、国有金融机构与国家的关系上，“赢了自己花，亏了国家担”的局面并没有实质性的改变，政府承担着无限的责任和风险。另外，下级政府的许多债务实际上也是上级政府的“或有债务”。在政府的各个部门之间，各部门在执法或提供公共服务时所产生的风险都由国家承担。在各届政府间，一届政府通过大量负债搞各种“建设”，而风险却可以推给下一届政府。这种“风险大锅饭”，破坏了市场经济“利益和风险对称”的一般规则，导致社会上各主体的风险不断向国家财政积聚和集中。、加快国有银行、国有企业改革步伐，严格国有资产保值增值 结合深化国有资产管理体制改革和土地市场的治理整顿工作，重点改革完善国有商业银行的经营机制和公司治理结构，使其进入良性循环，重点是控制新的不良资产的增长率，这才是治本的措施；改革国有企业产业结构，在不具有公共产品性质的行业中尽可能地减少国有企业的数量，改善国有企业激励和风险机制的制度安排，实现盈利能力和其风险的均衡匹配。同时，十分珍惜各种国有生产要素的保护和合理利用，防止经济发展的要素和能源危机，严格国有资产的保值增值。、进一步推进财政体制改革，纵向上规范中央和地方财政间事权、财权和责任的均衡匹配，横向上统一预算分配权，逐步实现财政综合预算 年我国分税制改革并不彻底，其实是税收的上下级间分成，而不是真正的分税制，因为没有把一部分税政权限赋予地方政府，所以造成在执行中地方政府经常挤占中央税收，同时中央转移支付也因此大增，而其中的风险往往都在中央政府，这些政府间的财权、事权、风险责任都没有均衡匹配。没有责任的权利往往会产生很多的问题。因此，我们认为有必要清晰界定各级政府之间的风险责任，防止下级政府随意地向上级政府转移自身应当承担的财政风险，强化各级政府自觉规避风险的意识。、深化财政收入体制改革，逐步提高“两个比重”，夯实财政物质基础 在我国，这“两个比重”一度处于持续下滑的状态，年实行分税制财政后，才得以逐步提高。但目前仍处于比较低的位置，特别是财政收入占的比重明显低于其他国家。因此，建议按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，改革和完善现行税制，统一税负、减少和取消政策性税制，逐步建立符合市场经济体制和规则要求的新税制。这样，虽然在短期内可能会减少收入，但是从长远看，良好的税收制度和投资环境必将促进经济的快速、持续发展，“做大经济蛋糕”的生财之道才会真正实现。在非税收入方面，重点是规范管理，提高中央财政非税收入的比重，挖掘非税收入潜力。规范管理，主要是将预算外资金逐步纳入预算管理，加强非税收入的收缴行为监管，同时，鉴于当前非税收入主要在地方，而且占地方财政收入比重往往在以上，所以可考虑逐步减缓地方非税收入增长过快的势头，适当提高中央的比重，挖掘中央非税收入的增收潜力。