上访索财行为的定性研究--大学论文.doc

学校代码 10530 学 号 201330040781 分 类 号 D924 密 级 硕 士 学 位 论 文上访索财行为的定性研究学 位 申 请 人 指 导 教 师 学 院 名 称 法学院 学 科 专 业 法律（法学） 研 究 方 向 中国刑事法 二零一六年六月二日The Qualitative Analysis of Rope Wealth Behavior for PetitionCandidate Lin Qi Supervisor Associate Prof. Fan Dengfeng College Faculty of Law Program Law Specialization Criminal Law Degree Master of Law University Xiangtan University Date June 2nd, 2016 摘要近年来，上访人“敲诈”政府的事件频频出现在我们的视野里，司法实践对此类行为的处理方式也不尽相同。上访索财行为是指上访人认为自己的权益受到侵害或者应得利益没有得到满足时，实施非正常上访行为向政府机关施压，要求该政府机关给予财物的行为。行为具有以下特征：行为主体的特定性、行为对象的特殊性、行为的有因性以及行为的违法性。目前对上访索财行为定性的学说主要有以下四种：“无罪说”、“寻衅滋事罪说”、“敲诈勒索罪说”以及“增设罪名说”。“无罪说”认为上访索财行为是公民行使法定权利的行为，不构成犯罪，“寻衅滋事罪说”认为以实施非正常上访强迫政府机关给予财物属于强拿硬要公私财物的行为，构成寻衅滋事罪，“敲诈勒索罪说”认为上访人实施非正常上访行为向政府机关施压而索取财物的行为构成敲诈勒索罪，“增设罪名说”认为上访索财行为普遍具有胁迫性，现行刑法对其难以进行规制，应增设胁迫罪。上述学说从不同的角度论证了关于上访索财行为定性的观点，有其合理之处，但是或多或少存在一些不足。为了对上访索财行为进行准确定性，诸如敲诈勒索罪中“威胁”或“要挟”行为的界定、“非法占有目的”的界定以及寻衅滋事罪中“强拿硬要”行为的界定等理论问题需要澄清。上访索财行为需分类定性，对于上访诉求有正当依据但是以实施非正常上访行为向政府施压索取数额较大的财物的，索财目的本身不具有非法性，但是不排除其索财的行为方式构成犯罪的可能。对于上访诉求没有正当依据的索财行为，一般可以确定上访人的索财目的具有非法性，当上访人实施的非正常上访索财行为会侵害社会公共秩序时，则属于强拿硬要行为，构成寻衅滋事罪，非正常上访行为可能同时符合刑法第二百九十三条第四项的规定，此时在定罪量刑时予以体现即可。当行为人以将要实施会对公共安全、政府机关及其工作人员的人身安全造成威胁的非正常上访行为以达到其索财目的时，构成敲诈勒索罪。如果上访索财行为同时满足寻衅滋事罪、敲诈勒索罪的成立条件，那么依照想象竞合理论，从一重罪论处即可。其他的上访索财行为不构成与财产有关的犯罪，但是不排除行为人的非正常上访行为会构成其他犯罪的可能。关键词：上访；索财行为；威胁；强拿硬要AbstractIt is frequently seen that petitioners “blackmail” governments in recent years. In response to such acts, judicial practice handles them differently. Rope Wealth Behavior for petition refers to the act that petitioners, who think their legal rights are infringed or deserved to be met, demand a large amount of property given by governments. The characteristics of the behavior are the specific subject, special object, the reason of behavior and illegal behavior.Four principal points of view about Rope Wealth Behavior for petition have been enumerated so far, including innocence, crime of Defiance and Affray, crime of Extortion and Additive Crime. Innocence holds the view that it is citizens legal right to demand property from governments and such act doesnt constitute a crime. The crime of Defiance and Affray regards such rope wealth behavior as an act to forcibly take or demand public and private property from government organs and should be committed to the crime of Defiance and Affray. Crime of Extortion asserts the act belongs to extortion because petitioners impose pressure on governments through non-normal petition to obtain financial belongings. Additive Crime proposes to add this behavior to crime of coercion for the act is coercive at some extent. The above qualitative explanations of Rope Wealth Behavior for petition are based on their own viewpoints, unavoidably leading to some inadequacy. In order to define Rope Wealth Behavior for petition qualitatively, some theoretical issues should be clarified first, including the definition of threat or coercion in crime of Extortion, illegal possession and forcibly taking or demanding in the crime of Defiance and Affray. As for defining the Rope Wealth Behavior for petition, it should analyze to distinguish different levels of objective acts and subjective attempts. When it comes to a legitimate petition performed by a non-normal petition act to impose pressure on governments to obtain extra property beyond their rights, the means of extorting property probably constitute a crime, although the attempt of demanding property itself is legal. As to extorting property without lawful basis, it can be considered that the attempt of extorting property is illegal. Furthermore, when the petitioners disturb social order and endanger public safety to achieve the attempt of extorting property, the behavior belongs to forcibly taking or demanding thus constitutes to a crime of Defiance and Affray. Meanwhile, this non-normal petition act is consistent to Article 293 in Criminal Law of Peoples Republic of China. When the petitioners implement threat to government organs and their staffs personal security, the act can be sentenced as crime of Extortion. If the act of extorting property for petition meets the provisions in both crime of Extortion and crime of Defiance and Affray, a heavier punishment shall be taken according to an ideal joint offence theory. Although other petitioners petition does not constitute property-related crime, it cannot be excluded the possibility of constituting a crime.Key words: Petition; Rope Wealth Behavior; threat; forcibly taking or demanding目 录第1章引言11.1问题的提出11.2选题背景及意义11.3文献综述21.4研究方法41.5论文结构安排4第2章 上访索财行为概述62.1 上访索财行为的概念和特征62.1.1 上访索财行为的概念62.1.2 上访索财行为的特征92.2 上访索财行为的类型102.2.1 上访人有正当依据的索财行为102.2.2 上访人无正当依据的索财行为11第3章 关于上访索财行为定性的理论争议及其评析123.1 无罪说及其评析123.1.1 无罪说及其理由123.1.2 对无罪说的评析133.2 寻衅滋事罪说及其评析173.2.1 寻衅滋事罪说及其理由173.2.2 对寻衅滋事罪说的评析183.3 敲诈勒索罪说及其理由193.3.1 敲诈勒索罪说及其理由193.3.2 对敲诈勒索罪说的评析203.4 增设罪名说及其理由213.4.1 增设罪名说及其理由213.4.2 对增设罪名说的评析22第4章上访索财行为定性之我见244.1 相关理论问题的澄清244.1.1 敲诈勒索罪中“威胁”或“要挟”行为的界定244.1.2 “非法占有目的”的界定274.1.3 寻衅滋事罪中“强拿硬要公私财物”行为的界定294.2 上访索财行为的定性314.2.1 上访人有正当依据的索财行为的定性314.2.2 上访人无正当依据的索财行为的定性32结语34参考文献35致谢37在学期间发表的学术论文与研究成果3837第1章 引言1.1 问题的提出上访是公民向政府机关反映问题并寻求解决方案的一种重要途径，法律保护公民上访的权利，同时要求公民的上访行为要按照一定的程序和方式，但是近年来，上访人实施非正常上访行为 非正常上访行为是指信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或者禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，损害国家安全和公共安全的行为。向政府机关索财的行为越来越多，网络、报纸上出现大量的“上访敲诈政府”新闻 宋姗姗.上访农妇敲诈政府，政府成了被害人EB/OL.中国搜索,(2014-10-19)2016-03-08. 韩家慧.丈夫服刑期间离奇死亡，女子上访被认定敲诈政府获刑三年EB/OL.新华网,(2015-12-24) 2016-03-08. 错案当事人申请106万赔偿上访，被判敲诈获刑EB/OL.新浪网,(2014-11-27)2016-03-08.，引起大家的广泛关注，作为一名法科学生要在关注某个具体事件的同时，需要对此类行为进行更为深度的思考。上访人在上访过程中存在索财的目的并且实施了一些非正常上访行为时，由于其行为具有一定的违法性，很难当然给予此类行为正当性的评价，又由于行为人实施的非正常上访行为的形式非常多样，不同非正常上访行为所侵害的法益会有所不同，对社会的危害程度也不一样，所以当上访索财行为构成犯罪时，又会存在构成此罪还是彼罪的分歧。学界对于此类行为的研究，并没有给予很多关注，为数不多的几篇文章中，论者对于上访索财行为的定性不够全面和系统，只是针对行为是否构成敲诈勒索罪展开探讨。司法实践对于此类行为也是处理不一，对于类似行为的定性不一致不仅有损司法的权威，也在一定程度上使上诉、抗诉的可能性增加，产生不好的社会影响。因此，本文将上访人实施非正常上访行为向政府施压进而索取财物的上访索财行为的定性作为研究的问题，旨在针对不同类型的上访索财行为提出具有针对性的定性标准。1.2 选题背景及意义在我国，信访权是公民享有的一项重要权利，公民尤其是基层群众都将信访作为维护自己权利的一项便捷、重要的手段，信访在实践中一般被称为上访，为了和实际生活更为贴近，本文将使用上访一词。对于上访索财行为，司法实践中的处理方式不尽相同，有的倾向于进行无罪处理 江苏省盐城市一农民李某因不满当地镇政府给的征地补偿款，频频上访，当地政府为了平息事态，给了其10万元，李某保证不再继续上访。后由于对土地性质存在争议，李某带领群众多次进京上访。这个案件经过江苏省高院再审后，认为现有证据不能证明李某有敲诈勒索的行为，李某不构成犯罪。（2014）苏刑再提字第0001号DB/OL.无讼案例网,(2014-09-01)2016-03-08.，有的倾向于认定为寻衅滋事罪 胡龙飞因反应村干部贪腐问题、村集体土地流转问题而进行上访，在相关问题依法处理后，胡龙飞签订了停访承诺书。但是胡龙飞依旧以此类问题多次进京非访，并以不解决问题将继续上访等手段相要挟，向政府索要钱财。此案经一审认定为寻衅滋事罪，二审维持了原判。湖南省常德市中级人民法院.胡龙飞寻衅滋事罪二审刑事裁定书DB/OL.OpenLaw判决文书网,(2015-12-17) 2016-03-08.，还有一些倾向于认定为敲诈勒索罪 朱某某多次进京非访，要求按大病救助解决其丈夫的医疗费和按永久性征地补偿被占用的林地，当其信访诉求被认定为无理诉求之后，朱某某以进京上访为要挟要求镇政府给其2万元钱，镇政府迫于压力，分两次给了朱某某2万元钱。朱某某的行为被黑龙江省宾县人民法院认定为敲诈勒索罪。宾县人民法院.朱某某敲诈勒索一审判决书DB/OL. OpenLaw判决文书网,(2015-12-27)2016-03-08. 。在学术界中，除了对热点案件的具体探讨外，很少有对上访索财这一类行为的定性进行广泛和深入的研究，相关文章对于此类行为的定性的观点可以总结为：无罪说、敲诈勒索罪说以及增设罪名说。学界对于此类行为的定性不存在统一的标准，司法实践对此类行为的处理也不一致，这导致上访人很难对自己的行为有一个准确的认知，对于上访过程中权利行使的界限不明确，上访人头上仿佛悬挂着达摩克利斯之剑，不知道什么情况下，自己的行为就可能会构成犯罪。对于上访索财行为的定性进行系统的研究，具有很大的现实意义。一方面，对行为的定性提出一定的标准可以为司法实践提供一定的参考，减少对于类似行为定性不同的现象发生，提高司法的公信力。另一方面，明确上访索财行为中罪与非罪的界限，使得上访人知晓可为、不可为的行为，上访行为得到一定的规范，也使上访可以更好的发挥其解决问题的作用。本文在现有研究成果的基础上，结合实践中的具体案例，并借鉴其他国家处理类似行为的观点，提出自己对于上访索财行为定性的看法，旨在减轻司法实践对此类行为定性混乱的局面，提升法院的公信力、节约司法资源，并保障信访权的正当行使。1.3 文献综述关于上访索财行为的定性，学界暂时没有专著针对这个问题进行研究，但在一些刑法学书籍中对“权利行使过程中的不当行为”有所提及，例如张明楷教授的刑法学(第五版)中对“以威胁或要挟手段实现债权的行为”的探讨，日本学者大塚仁在其刑法概说（分论）（第三版）中从手段是否超过社会一般容忍度这一角度出发对该行为的评价。在论文资料方面，相关文献可以分为以下几类：首先，从信访权的特殊性、政府应受监督以及行使权利的行为不构成犯罪等方面认为上访索财行为不构成犯罪的论文。例如刘用军、王美丽的上访能否成为敲诈勒索罪的理由（河南省科技厅2009年软科学项目“刑事涉诉上访问题研究”阶段性研究成果）（载法制与社会，2010年10月）、李婧的以上访维权威胁地方政府行为的刑法分析（西南政法大学2014年硕士毕业论文）。其次，从实施非正常上访行为具有威胁性以及索要数额较大的财物或者索要其没有依据获得的财物的目的具有非法性角度出发，认为此类行为构成敲诈勒索罪的文章。例如，徐光华的从典型案件的“同案异判”看过度维权与敲诈勒索罪（载法学杂志，2013年第4期）、周博文的游离于敲诈勒索罪边缘的过激上访行为研究载（公安研究，2011年第6期）、侯莎莎的浅谈过激上访类敲诈勒索罪行为的认定（载政府法制，2014年第25期）。第三，从上访索财行为所普遍具有的胁迫性上提出增设胁迫罪对此类行为进行规制的论文。例如，李曼莎的“上访敲诈政府”行为的刑法视角（中国政法大学2011年硕士毕业论文）、蔡彤的“敲诈”型“维权”行为研究（华东政法大学2014年硕士毕业论文）。最后，针对上访索财热点案例进行分析的论文，例如张文君上访维权行为的刑法性质（载科技致富向导，2014年第3期）、陈峰的利用上访要挟政府是否构成敲诈勒索罪（西南政法大学2011年硕士毕业论文）。此外，通过对OpenLaw判决文书网以及中国裁判文书网这两个电子文献数据库中相关案例的检索和分析，有司法者从上访索财行为具有的强行索要钱财的特点以及对社会公共秩序的侵害性角度出发，认为上访索财行为应该构成寻衅滋事罪。除了上文中提到的胡龙飞案,还有孙云芝案 通化市孙云芝因其居住地涉及拆迁，以补偿标准过低和不成面积不合理为由，向区信访局提出信访诉求要求将房屋恢复原状，并赔偿精神损失、误工费等损失共计165万元。信访局联合城建局对相关事项进行审查后， 对孙云芝的信访诉求作出不予受理的决定，之后孙云芝不断进京非访以达到其目的。孙云芝的行为被通化市二道江区认定为寻衅滋事罪。通化市二道江区人民法院.孙云芝寻衅滋事罪一审判决书DB/OL. OpenLaw判决文书网,(2015-12-01) 2016-03-08. B8%8A%E8%AE%BF+%E5%AF%BB%E8%A1%85%E6%BB%8B%E4%BA%8B+%E5%BC%BA%E6%8B%BF%E7%A1%AC%E8%A6%81.，史某某案 史某某以自家养鸡场被冲为由，多次进行上访，当其信访事项经由法院二审终审后，史某某依旧采取进京非访的形式以达到其诉求，在负责稳控的工作人员对其做工作时，逞强耍横，多次向负责稳控的工作人员索要钱财。史某某的行为最终被山东省新泰市人民法院认定为寻衅滋事罪。山东省新泰市人民法院.史某某寻衅滋事罪一审刑事判决书DB/OL. OpenLaw判决文书网,(2015-09-30) 2016-03-08.等。通过对相关文献资料的理解与分析，我国对于上访索财行为的研究不再局限于个案研究，开始对此类行为进行一定程度上的系统分析，结合国内外相关理论，提出从手段的适当性、目的的正当性等角度对上访索财行为进行综合评价。但是，现有研究成果还存在以下不足：首先，缺乏对相关学说的归纳与分析。现有的文章只是在阐述作者自己对于某个事件、某类行为定性的观点，没有对现有的学说进行归纳和评析。其次，对一些刑法术语的解释上存在不同的标准，例如在如何界定“威胁”或“要挟”这一问题上，有学者认为非正常上访行为均属于“威胁”或“要挟”的行为，也有学者认为非正常上访行为即使方式不当也是对政府机关的一种监督，不属于“威胁”或“要挟”行为。最后，现有的文献对上访索财行为定性的研究仅局限行为是否构成敲诈勒索罪，但是实践中存在很多将上访索财行为定性为强拿硬要型的寻衅滋事罪的司法案例，学术研究对这一现象并没有予以足够的重视。因此，本文将在澄清相关理论问题的基础上，结合司法实践，对上访索财行为的定性提出自己的观点。1.4 研究方法任何科学都应当遵循一定的方法，离开方法的科学就不能称之为科学。 王利明.人民的福祉是最高的法律M.北京:北京大学出版社,2013:347.选择合适、正确的研究方法是对某行为进行分析的一个重要前提。为了准确认识上访索财行为的概念、特征以及类型，笔者运用文献研究法以及案例分析法，搜集大量对于研究上访索财行为的定性有帮助的著作、期刊、硕士论文以及博士论文等，对搜集的资料进行鉴别和整理，并通过对OpenLaw判决文书网以及中国裁判文书网进行案例检索，搜集相关资料，对源于学术界以及司法界的各类资料进行筛选和理解，最终为我所用。为了对不同类型的上访索财行为进行定性，笔者采用了比较分析的方法，对上访索财行为定性的不同观点归纳和分析，找出其中争议的关键点，提出每个学说值得肯定的地方以及不足之处，并提出自己对于上访索财行为定性的观点，希望能够对实践中的上访索财行为的处理产生一些帮助。1.5 论文结构安排全文由以下四个部分构成：第一部分是引言部分，分别是问题的提出、选题的背景及意义、文献综述、研究方法以及论文结构安排这5节。第二部分是上访索财行为概述，主要是从上访索财行为的概念着手，对其特征和类型进行分析。第三部分是关于上访索财行为定性的理论争议及其评析。关于上访索财行为定性的学说主要有“无罪说”、“寻衅滋事罪说”、“敲诈勒索罪说”以及“增设罪名说”。第四部分是上访索财行为定性之我见。根据上文对上访索财行为的分类分别对上访人有正当依据的索财行为以及上访人无正当依据的索财行为分别定性。在阐述定性的观点之前，笔者先澄清相关理论问题，主要从敲诈勒索罪中“威胁”或“要挟”行为的界定、非法占有目的的界定以及强拿硬要型寻衅滋事罪的界定这三个方面进行阐述。在对相关理论问题进行综合分析基础上，通过对不同类型上访索财行为的主客观方面的综合评价，提出自己关于上访索财行为定性的观点。第2章 上访索财行为概述近年来，“上访敲诈政府”的新闻引起大家的高度关注，对此类行为进行定罪处理也引起大家的质疑。对此类行为不甚了解的读者很可能会因为一些报道对上访索财行为的内涵产生理解上的偏差从而对行为的定性产生不恰当的理解，一切科学的理性认识都必须借助于概念才能进行。 李达.唯物辩证法大纲M.北京:人民出版社,2014:381.为了使上访索财行为的定性具有准确性，我们有必要首先对行为的概念和特征进行具体阐述。2.1 上访索财行为的概念和特征概念是反映事物本质属性或特有属性的思维形式。 张广荣.逻辑学M.济南:山东人民出版社,2013:2.而特征是一个事物或者现象区别于其他事物或现象的方面，通过对上访索财行为所具有的共性进行提取归纳，找出与其他行为不同的部分。2.1.1 上访索财行为的概念对于上访索财行为的概念，相关文献中并没有太多的阐述，大多以“上访要挟政府”或者“上访敲诈政府”进行简单的概括，没有太大的参考价值，因此，笔者尝试从行为主体、行为对象、行为方式以及行为目的这四个方面对上访索财行为的概念进行界定。首先，上访索财行为的行为主体是上访人 中华人民共和国信访条例第2条规定：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。（中华人民共和国信访条例，该条例在下文简称信访条例）。根据信访条例的规定，信访可以通过书信、电子、邮件、传真、电话、走访等形式，对于上访行为，有人解释为群众越过底层国家机关向上级机关反映问题并寻求解决方式的一个途径。根据笔者在基层信访局的实际调研，在信访工作中，不管是工作人员还是有诉求的公民，都是使用上访一词，上访一般表现为表达诉求的公民直接以走访的形式，信访可以通过多种方式，上访和信访没有什么本质的区别。公民可以以各种原因走上上访，上访作为一个极具中国特色的现象发生在社会的各个领域，人民群众特别是基层群众将上访作为维护自己权益的重要手段。退伍军人福利待遇问题、单位改制问题、房屋强拆问题、农村宅基地问题，甚至是原本应诉诸法律解决的交通事故处理问题，都会使一个原本普通的公民走上上访的道路，具有了上访人的身份。在上访索财行为中，上访人的索财行为一般是因为认为自己的权利受到侵害或者应得利益没有得到满足。国家信访局于2014年发布信访事项内容分类（国信发20147 号），该分类共列明信访事项一级分类十七项，其中比较常见的类型包括“农村农业、城乡建设、国土资源、劳动和社会保障、卫生计生、政法、民政”等。从该八种分类项下二、三级分类中可以看出，上访主体主要包括权益遭受侵害的农民、被拆迁者、劳动者、患者（及其亲属）、退役军人、诉讼当事人等。上访主体中女性多于男性，经济条件差者居多，调查显示，上访人中62%是农民，82%是40岁以上的中老年人。 祝翠霞.北京东庄:即将消逝的上访村J.新闻周刊,2002(05):25.因此，上访索财行为是特定的主体实施的行为。其次，上访索财行为的行为对象是具体的政府机关。信访条例第2条规定了上访人的上访诉求是向各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门提出的，各级政府及政府工作部门属于行政机关，也就是我们通常说的政府机关。上访索财行为是上访人在上访过程中实施的，并且是以实施非正常上访行为以达到其目的，那么其行为对象与上访行为的实施对象应该是一致的，也就是政府机关。虽然在实践中，上访人的上访诉求是向具体的工作人员提出的，但是如果将工作人员所具有的政府机关工作人员的身份剔除，不再将其看作政府机关的一部分，单独以一个自然人的身份作为行为对象是没有意义的，工作人员是作为政府机关这个系统的整体的一部分，以政府机关的名义接收上访人的诉求，并对其进行处理。一个活的有机体的官能和肢体并不能仅视作那个有机体的各个部分。因为这些肢体器官只有存在它们的统一体里，它们才是肢体和器官，它们对于那些有机的统一体是有联系的，决莫毫不相干的。只有在解剖学者手里，这些官能和肢体才是单纯的机械的部分。 德黑格尔,贺麟译.小逻辑M.北京:商务印书馆,1981:282.政府机关负责人或者其他工作人员的行为只有作为政府机关行为的一部分来看才具有意义，不能使其脱离政府机关这一整体而进行独立评价。单位依赖于其成员而存在，如果没有成员，单位不可能存在；反之，单位里的任何成员如果脱离了单位，就不具有其在单位中的性质与地位，不再作为单位的成员起作用，只是孤立的个人。而且，单位成员之间是按照单位的统一要求和一定秩序，相互联系，相互作用，协调一致，共同成为单位整体的。 张明楷.刑法学M.北京:法律出版社,2011:138.政府机关可以以自己的名义签订合同，在作出行政行为时，虽然是具体的工作人员对相关事项进行处理，但是最后是以机关整体的名义作出的行政行为，并且如果将来发生行政诉讼，也是以具体的机关这一整体为被告的，这也在一方面肯定了政府机关整体的主体身份。因此，上访索财行为的对象是具体的政府机关。再次，索财的行为方式是上访人实施的非正常上访行为，也就是违反上访程序、方式相关规定 中华人民共和国信访条例第16条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第20条规定：信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；携带危险物品、管制器具；侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由；在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；煽动、串联、威胁或要挟、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财以及扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。的上访行为。从2005年开始，国家信访局开始对各个省市进京非访的人次进行统计和排名，这个排名表成为对党政干部进行政绩考核的标准之一，信访排名这一机制的存在虽然在一定程度上提高了各地对于信访工作的重视，但是也使得一部分政府机关只重视排名，忽视对群众问题真正的化解。2011年，国家信访局取消了对于各个省市的信访排名，取而代之的是中央与地方以及上级与下级之间的这种一对一的通报制度。非正常上访行为会对上访人所属的行政区的党政领导、信访负责人的政绩考核以及升迁都会产生一些消极影响，所以非正常上访行为当然是越少越好，上访人正是抓住了这一点，以实施非正常上访为方式使政府机关满足其要求。实践中较为常见的非正常上访行为有进京非访、缠访、闹访、围堵政府机关、在公共场所拉横幅发传单等行为