洪涝灾害治理政策工具的选择偏好与路径优化.pdf

收稿日期：基金项目：国家社会科学基金资助项目（）作者简介：孔娜娜（），女，河南焦作人，教授，博士，研究方向为基层社会治理创新与城乡社区发展 通信作者：王晓研（），女，河南新乡人，硕士研究生，研究方向为基层应急管理：【防洪治河】洪涝灾害治理政策工具的选择偏好与路径优化孔娜娜，王晓研（河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作）摘 要：近年来，我国洪涝灾害频发，严重威胁社会稳定与发展。省级政府是洪涝灾害治理的关键主体，其相关政策的出台为洪涝灾害有效治理提供了制度保障，分析洪涝灾害治理政策工具的特征，有利于为后续洪涝灾害政策的制定和完善提供思路。基于政策工具视角，采用内容分析法，借助 质性分析软件，对省级政府颁布的 项政策文本进行内容分析和量化分析。结果表明：洪涝灾害环境型政策工具使用过溢，对策略性措施政策工具有较强依赖；供给型政策工具使用力度偏弱，强调信息支持和基础设施建设政策工具；需求型政策工具应用较少，社会参与政策工具供给不足。并据此提出细化供给型政策工具内容规定，均衡环境型政策工具内部结构，构建多方协同治理的政策体系等政策建议。关键词：洪涝灾害；政策工具；灾害治理；政策文本；软件中图分类号：文献标志码：引用格式：孔娜娜，王晓研洪涝灾害治理政策工具的选择偏好与路径优化人民黄河，（）：，（，）：，；，；，：；洪涝灾害是我国最为严重的自然灾害之一。应急管理部发布的数据显示：年，全国洪涝灾害共造成 万人次受灾，因灾死亡失踪 人、倒塌房屋 万间，直接经济损失 亿元，受灾范围广、人员伤亡多、灾害损失重。随着全球气候变化和城市化进程加快，我国洪涝灾害事件频发，保障防洪安全、降低洪涝灾害损失，成为各级党委和政府的重要政治责任。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要明确提出，建设源头减排、蓄排结合、排涝除险、超标应急的城市防洪排涝体系，推动城市内涝治理取得明显成效。我国省级政府在洪涝灾害治理中承担着主体性角色，切实履行灾害防治职责，颁布了各类政策文件，从总体要求、目标任务、规划实施等多维度对洪涝灾害有效治理进行指导。公共政策作为实现洪涝灾害治理目标的重要手段，直接关系到政府公共物品和服务供给的质量，是有效开展防洪减灾工作的重要保障，引起国内外学者的广泛关注。国外在洪涝灾害治理政策的影响因素、政策演进等方面已有丰富的研究成果，如 等以瑞士为例，探究洪水灾害暴露、洪水风险感知和政策偏好之间的相互作用，研究发现洪水灾害暴露度与洪水第 卷第 期 人 民 黄 河 ，年 月 ，风险感知、政策偏好均无关，而洪水风险感知在影响地方政府实施具体多样化政策组合的偏好时具有决定性作用，并建议洪水易发区的地方政府注重提高人民对洪水风险感知能力；等以气候变化为背景，从知识创造的动力、科学与政策领域的制度化、专业知识对政策制定的影响等维度探讨了洪水风险治理中科学与政策相互作用的问题；等研究了孟加拉国 年在水资源管理、洪水预防控制及风险缓解领域的政策转变，结果表明政策转变主要受结构性干预范式的主导和灾难性洪水事件的影响，且洪水管理政策的转变在一定程度上增加了对“以人为本”方法的依赖，强调了社区成员在防洪政策和计划的决策与实施中的关键作用。国内关于洪涝灾害治理政策的研究主要从以下几方面展开：一是通过剖析洪涝灾害的成因，提出完善防洪除涝治理的政策建议。如建立健全防灾导向的城市规划制度，加强完善城市防灾减灾文化建设等城市“软能力”举措；提高设防标准、推广海绵城市建设等硬性措施。二是引进国外洪涝灾害治理的先进经验。如通过梳理荷兰在洪涝等方面的重大国家级政策演进过程，为我国空间规划体系在应对气候变化方面提出建议。三是沿着“政策实施现状问题分析政策建议”的逻辑思路，从微观维度对特定政策展开讨论，如农业保险政策、农业补助政策等。总体来看，既有研究方法聚焦于定性、个案实证分析，定量研究相对较少；研究内容侧重于借鉴国外先进经验和创新本土化政策建议，从政策工具视角对政策执行效果的探究尚有不足；研究主题多集中于对特定政策或单一主体行为的阐述，缺乏对政策文本进行整体性解析。本文以政策工具为理论基础，采用内容分析法，借助 质性分析软件，对我国省级人民政府及职能部门在 年所出台具有代表性的 项政策文本进行质性分析，揭示现阶段政策工具的应用方式和特征，以期为洪涝灾害政策工具的选择和制定优化提供有效参考。政策工具政策工具可视为解决某一社会问题或达成一定政府目标而采取的具体手段和方式。按照不同分类标准，国内外学者从不同维度对政策工具进行了分类。其中，和 提出将基本政策工具分为供给型、环境型、需求型 种类型，在我国各领域的政策文本研究中被广泛使用。本文采用 和 的分类方法，结合洪涝灾害政策文本特点，确定 类基本政策工具和 个政策工具子项（见表）。表 政策工具分类及解释政策工具类型工具名称工具描述供给型基础设施建设政府为人民修建房屋、校舍、医院等设施，恢复交通、供水、通信、电力等生活不可缺少的基础设施人力保障政府为应对洪涝灾害成立防汛应急医疗队、派应急队伍救援、成立专家组进行技术指导等，确保人员供给信息支持政府收集洪涝灾害有关信息，并通过建设信息网络、数据库、资料库、信息平台等基础设施，为群众等提供有利于应对洪涝灾害的预警、处置、动物防疫等公共信息服务，避免洪涝灾害治理的信息不对称物资保障政府保障人民基本生活、卫生防疫所需的物资和医药物品，以及恢复生产所需的物资材料等资金支持政府为有效应对洪涝灾害提供必要的资金支持宣传教育培训对群众开展健康教育和防灾减灾教育，对医务人员进行相关疾病防治知识培训，强化应急队伍培训，宣传国家资助、优惠等政策公共服务政府利用各类行政手段，提供有利于洪涝灾害治理的配套服务，如社会救助、医疗救助等环境型制度保障政府出台相关政策措施为洪涝灾害治理提供制度保障目标规划政府对洪涝灾害治理确定政策目标、指导思想、规划纲要、发展战略、治理理念等金融支持政府通过融资、贷款、保险理赔等金融手段改善洪涝灾害治理环境的措施税收优惠政府为洪涝灾害恢复期的企业或个人提供税收减免和优惠制度建立机制政府为应对洪涝灾害建立相关机制，如帮扶机制、责任追究机制、应急响应机制等监督和管理政府为保证洪涝灾害治理工作的有序顺利开展提出针对性的工作方法，如加强监督和管理法规管制政府制定有利于洪涝灾害治理的行业标准、建设纲要、实施方案、行政规章、产业政策等一系列法规制度策略性措施政府开展有效应对洪涝灾害，针对某种情况采取的具体办法，如统筹规划合理选址、优先支持重点扶贫对象与范围、推广经验做法等相关政策监测预警政府开展气象、洪涝、地质灾害等灾情信息监测，地质灾害易发区的灾情精细化监测及灾后动物疫病监测等需求型社会参与政府积极动员社会力量参与洪涝灾害治理部门协调联动政府为高效有序应对洪涝灾害，发挥各部门职责，多部门间协调合作开展工作政府外包政府将洪涝灾害治理的部分项目通过公开招标等方式委托给第三方包括企业或非营利组织等，以推动洪涝灾害治理工作的有效推进人 民 黄 河 年第 期 供给型政策工具主要指政府供给资金支持、信息支持、人力保障、物资保障、基础设施建设、公共服务、宣传教育培训等要素，为治理洪涝灾害提供重要支撑；环境型政策工具旨在通过制度保障、目标规划、金融支持、税收优惠、建立机制、监督和管理、法规管制、策略性措施、监测预警等为洪涝灾害治理提供有利的条件保障，间接产生影响效应；需求型政策工具的作用主要是通过部门协调联动、社会参与、政府外包等方式发挥多元主体的力量，降低洪涝灾害治理外部因素干扰和影响。政策文本选择与编码 政策文本收集本文中的洪涝灾害治理政策是指省级人民政府及职能部门为实现洪涝灾害有效治理，根据灾害防御、抢险救援、恢复重建、信息公开、防疫、保险等方面的具体问题而部署的灾害政策法规体系。政策文本的选取来源为法律查询软件“北大法宝”，以“洪涝”为关键词。为有效反映“十三五”规划期间及“十四五”规划开启之年以来洪涝灾害政策文本的真实状况，选取发布时间为 年，检索出省级层面洪涝灾害相关政策文本 项。为保证政策文本的科学性和准确性，进行人工筛选，最终遴选出 项。遴选原则：）发文机构，选择省级政府的政策文本，剔除部分省份转发国务院及中央相关部门出台的政策文件及无实质内容的政策文本；）文本内容，关于洪涝灾害治理的意见、通知等，不包括政策解读、技术指南等；）已失效的文件不予获取。政策文本编码策略采用内容分析法，借助 软件对洪涝灾害治理政策文本内容进行编码。政策编码是选择分析单元，将政策内容资料转换为数字数据的过程，政策文献的分析单元可以是独立的字、词、句、段落等。本文选择“句”作为分析单元，按照“省份政策编号章编号节编号内容分析单元编号”“省份政策编号章编号内容分析单元编号”“省份政策编号内容分析单元编号”种方式进行编码。省份政策编号为随机排列的序列号；章、节编号为在政策中所处的层级位置；内容分析单元编号是按照句子在段落中出现的先后顺序。若某一内容分析单元对应多种政策工具，则编码再次进行统计，最终共计编码 条。研究发现 政策区域化分析本文采用以地理位置和行政区域划分的七大分区（不包含港澳台地区），对制定政策的省域分布情况进行统计（见表）。政策文本数依次为华东地区（项）、华北地区（项）、西北地区（项）、西南地区（项）、华南地区（项）、华中地区（项）、东北地区（项），共涉及 个省（区、直辖市）。中国科学院院士黄荣辉指出我国洪涝灾害分布呈现东部多、西部少，沿海多、内陆少的特点。省域洪涝灾害政策分布格局与洪涝灾害地域性特征基本一致。受极端天气频次增多和人类活动加剧等风险因素叠加影响，内陆局部地区强降雨导致的洪涝灾害时有发生，如 年“”北京特大暴雨、年“”河北特大暴雨洪涝灾害、年河南郑州“”特大暴雨灾害。针对灾害的复杂性、耦合性、不可预测性，省级政府需要增加洪涝灾害政策的制度供给，同时加大跨省区域间的协同治理，有效推动洪涝灾害的应对。表 制定政策的省域分布情况区域行政区发文数量 发文总数所占百分比 华北山西省河北省内蒙古自治区东北黑龙江省华中河南省湖北省华东安徽省江苏省江西省山东省福建省西南重庆市四川省贵州省华南广西壮族自治区西北陕西省甘肃省宁夏回族自治区青海省 政策制定主体分析政策制定主体是政策制定、实施与评估阶段最重要的参与者，是对政策问题、政策过程、政策目标群体主动实施影响的组织。通过对政策制定主体、政策发布数量、联合发布情况进行分析，能有效反映政府在洪涝灾害治理中注意力分布情况和部门间的协调合作能力。从政策制定主体来看，项政策文本共由 个部门发布（见表），呈现出多元化特征。因政府机构职能调整优化已经改名或撤销的机构，本文将按照目前的责任机构来分析。省人民政府、省农业农村厅、省卫生健康委员会、省防汛抗旱指挥部、省应急管理厅是洪涝灾害政策的主要制定主体，共颁布 项政策（占比为）。人 民 黄 河 年第 期表 政策制定主体统计发文部门制定文件总数联合制定文件数省农业农村厅省人民政府省卫生健康委员会省防汛抗旱指挥部省应急管理厅省财政厅省扶贫开发办省教育厅省发展和改革委员会省交通运输厅省林业局省审计厅省市场监督管理局省乡村振兴局省住房和城乡建设厅省水利厅省文化和旅游厅省畜牧兽医局省粮食和物资储备局省救灾减灾委员会省中医药管理局中国银行保险监督管理委员会省监管局 结合具体政策内容发现，在省委统一领导下，省人民政府作为全省治理洪涝灾害的最高行政领导机关，制定的政策具有宏观指导性，政策内容聚焦于统筹协调调度各类资源以支持灾害应对及灾后恢复重建工作。省相关职能部门主要根据自身职能，针对洪涝灾害具体方面提出专项指导措施和管理办法。洪涝灾害发生后，为防止大灾之后出现大疫，省农业农村厅和省卫生健康委员会强化政策供给，出台多项灾后动物防疫及卫生防病政策。省防汛抗旱指挥部作为省级层面政府的统筹协调机构，承担着组织、指挥、协调、监督全省防汛抗旱的各项工作，通常由省人民政府领导，其他成员单位按照职责分工负责。省应急管理厅作为承担防汛抗旱指挥部日常工作的机构，既要统筹协调气象、水利、自然资源等部门的相关工作，又要全程参与防灾减灾救灾工作，需处理好“统”与“分”的关系。省扶贫开发办、省乡村振兴局与省财政厅合作较密切，致力于做好受灾困难群众帮扶救助、防止因灾致贫返贫、重点支持扶贫产业项目和小型农村公益性基础设施修复等工作。省教育厅出台对遭受洪涝灾害家庭经济困难学生给予帮扶救助的相关政策，以保障受灾学生正常学习生活。省发展和改革委员会下达暴雨洪涝等灾害救灾应急补助中央预算内投资计划，加强项目管理和资金监管。省中医药管理局在指导一线医务人员和灾区群众合理运用中医药防治洪涝灾害常见病方面发挥重要作用。省文化和旅游厅聚焦洪涝灾害防御，严防人员伤亡等旅游安全事故发生。从联合发布情况来看，洪涝灾害政策单独发文数量为 项，占据样本总量的，多部门联合制定政策文本数明显少于单独制定政策文本数，表现为低联合度。省人民政府和省农业农村厅在洪涝灾害治理方面发文独立性较高。由于灾害环境日趋复杂，灾害的脆弱性因子愈发增多，易引发次生衍生灾害，因此洪涝灾害治理呈现跨地域、跨行业、跨部门的特征，需应急、气象、水利、农业农村、住房和城乡建设等多部门的横向合作。学者柯武刚、史漫飞认为公共政策通常在既定的制度约束中展开。政策文本内容显示，洪涝灾害治理政策呈现碎片化形态，其原因可能在于洪涝灾害治理缺乏顶层设计，在制度安排上整体性欠佳，造成政府部门间职能交叉或缺位，从而导致政策重叠，如个别省人民政府、省卫生健康委员会、省农业农村厅均出台了洪涝灾害灾后卫生应急防疫和动物防疫等相关政策。政策主题分布政策主题词是代表政策核心内容的特征词汇，可以通过逻辑组合，表达文献的中心内容。利用 质性分析软件进行词频统计分析，绘制洪涝灾害治理政策话语矩形式树状结构统计图（见图）。图 省级洪涝灾害治理政策话语矩形式树状结构统计从政策主题的分布情况来看，洪涝灾害政策主题表现为多元化议题下的结构集中态势，政策议题聚焦于灾害应急、项目实施、设施管理、生产恢复、农业指导、医疗卫生、扶贫支持、抢险救灾等，根据政策文本内容，将关系密切的主题词进一步聚合分类后，主要集中于应急救援、恢复重建两类。童星等根据我国应急管理现状，提出灾害治理“四阶段论”：预防与准备、监测与预警、救援与处置、善后与恢复。根据灾害生命周期理论，灾害不同阶段间是相互联系、彼此影响的，灾前、灾中与灾后治理同样重要，强调全过程、全周期管理，而我国省级政府工作重心整体偏后，侧重于灾中应急救援与灾后恢复重建，“预防为主、关口前移”的应急管理理念未得到应有的重视，在灾前风险预防、监测预警等方面工作力度较弱，缺乏相应的政策供给。人 民 黄 河 年第 期 政策工具应用特点分析从政策工具维度来看（见表），我国洪涝灾害政策以环境型政策工具为主，占比为，其次是供给型政策工具，为，需求型政策工具最少，仅占。表 政策工具频数统计政策工具类别工具名称频数各项内部占比 各项总占比 总数目分类占比 供给型基础设施建设 人力保障信息支持物资保障资金支持宣传教育培训 公共服务环境型制度保障目标规划金融支持税收优惠建立机制监督和管理法规管制策略性措施监测预警需求型社会参与部门协调联动 政府外包 供给型：强调信息支持和基础设施建设在供给型政策工具中，省级政府着力点在于通过信息支持（）、基础设施建设（）为洪涝灾害治理提供必要支持，而物资保障（）、资金支持（）政策工具处于较为薄弱地位。信息支持政策工具主要体现在：一是通过多元途径及时准确发布灾害预警信息，提醒受灾群众及时避险避灾。陕西省、安徽省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区等均出台相关政策，如安徽省林业局关于切实加强林业领域洪涝灾害防御工作的通知 明确规定“及早获取第一手预警信息，及时通过网络、广播、短信等途径发布，提醒林区群众及时避险避灾”。二是做好灾后动物防疫工作，要求及时上报因灾死亡畜禽情况，并指导养殖户做好防范和应对灾害，如贵州省农业委员会关于切实做好洪涝灾害期间及灾后动物防疫工作的通知规定“各级动物卫生监督机构要加强灾后巡查，积极配合相关部门做好因灾死亡畜禽的无害化处理工作，并将处理情况按程序上报”。三是及时上报灾情灾毁情况，以便做出科学决策，如福建省交通运输厅应急办关于认真贯彻落实省委省政府工作要求全力做好暴雨洪涝灾害防御和抢险救灾工作的通知规定“要密切关注雨情、全面掌握水毁灾情”。通过对政策文本内容进行分析，信息支持政策工具存在以下问题：第一，信息发布时效性不强。多数政策未规定灾害信息发布的具体时间范围，工作人员把握不好时间节点，导致信息发布迟缓或瞒报。第二，部门间信息共享机制亟须完善。应急信息平台部门化严重，缺少横向部门间信息共享。第三，政府部门与新闻媒体的合作有待加强。一方面，新闻媒体作为党和政府的“喉舌”，有利于协助政府统一思想、形成共识、凝聚力量，树立起战胜灾害的信心与决心。另一方面，由于不确定如何应对灾难事件，因此政策制定者容易受到新闻媒体宣传叙述的事实及论点的影响，且其政策选择（包括是否采取行动）也会受到新闻媒体对问题关注的紧迫性和可解决性的影响。新闻媒体在应对洪涝灾害中发挥着关键性作用，但多数政策文本未提及在新时期如何更好发挥新闻媒体在灾害治理中传递灾情、舆论引导、组织动员、科普宣教等功能。基础设施建设政策工具主要应用于医院和学校等公共服务设施，水、电、气等公用设施，道路交通和通信等基础设施及群众住房的恢复重建。福建省、安徽省、河北省、江西省、宁夏回族自治区、甘肃省等出台的政策均涉及基础设施建设，如河北省人民政府办公厅关于做好洪涝灾害灾后恢复重建工作的指导意见明确规定“优先恢复重建受灾群众住房和公共服务设施，加快恢复基础设施功能，尽快使灾区群众基本生产生活条件达到或超过灾前水平”。已有的政策文本侧重于灾后基础设施的恢复重建，缺乏加强灾前基础设施防灾能力的规划。资金支持政策工具主要应用于卫生防疫、受灾贫困户救济、灾后重建、产业扶贫项目实施等方面，并强调政府提供资金及其他多元化渠道的资金开发与挖掘，如相关政策文本规定“多渠道筹措资金，落实恢复重建补助资金”“争取国家资金和政策支持”等内容。物资保障政策工具主要包括卫生防疫、应急生活、抢险救灾、农业恢复生产等物资材料的储备与运输，如安徽省审计厅关于做好洪涝灾害防范应对和应急值守工作的紧急通知明确规定“要组织好农副产品采购和储备，满足食堂供应”及“做好抢险救灾物资储备”。政策文本缺乏对应急物资储备标准、应急物资紧急运输机制、应急物资资产管理的具体规定。环境型：策略性措施为主导环境型政策工具使用过溢，且其内部结构具有差异性，策略性措施政策工具使用率最高（为），金融支持和税收优惠政策工具应用不足（使用率分别为、）。策略性措施政策工具主要体现为灾前风险隐患排查、公共卫生准备、人员转移避险、医疗救助、灾后动物人 民 黄 河 年第 期疫病防控、灾损核查和估算、生产恢复等，侧重于实施洪涝灾害治理的相关具体举措，但对政策执行效果缺乏及时跟进督察和评估，导致政策实施结果对灾害治理的效能与贡献度无法得到科学评价。金融支持政策工具聚焦在提供贷款贴息、融资支持、农房与农业保险理赔、助学贷款等方面，如江西省人民政府办公厅关于印发江西省洪涝灾害灾后重建和恢复生产工作方案的通知规定“推动金融机构加大支持，鼓励社会资本积极参与，努力筹措一批资金用于灾后重建和恢复生产”。金融支持政策工具强调加强金融支持，鼓励社会资本参与。税收优惠占环境型政策工具的比重最小，仅甘肃省人民政府关于印发陇南等地暴雨洪涝灾害灾后恢复重建总体规划的通知中使用了税收优惠政策工具。税收优惠形式较单一，以减税、免税等方式为主，较少涉及亏损弥补、降低税率、捐助扣除等政策手段。同时，税收优惠内容侧重于灾后恢复重建，如企业复工复产等，较少涉及灾前预防，对企业在防灾减灾救灾方面的科技创新及技术应用也缺乏相应支持。需求型：社会参与不足在需求型政策工具中，部门协调联动政策工具占比最高，为 ；依次是社会参与政策工具，为；政府外包政策工具占比最小，仅为；政府购买政策工具尚未涉及。部门协调联动政策工具着力点在于通过应急、气象、水利、住建等多部门协调合作，以实现灾害信息共享，多种方式协作，资源合理调配，形成应对洪涝灾害的强大合力，如黑龙江省卫生和计划生育委员会关于印发 年黑龙江省洪涝灾害救灾防病工作应急预案的通知强调“要在当地政府统一领导下，加强与气象、水利、民政等相关部门沟通协调配合，密切关注最新气象和灾害预警信息”。社会参与政策工具占比较低，内容聚焦于动员社会各方力量参与应急救援、恢复重建、灾后卫生防疫、捐助活动等，如湖北省人民政府办公厅关于切实加强洪涝灾害卫生防疫工作的通知规定“各地要充分发挥爱国卫生运动在灾后卫生防疫工作中的平台作用，广泛动员各部门、各单位和群众积极参与”。对政策文本内容进一步分析发现，社会参与政策工具有以下问题：第一，社会参与的政策多偏重于原则性、模糊性、抽象性的设计，缺乏鼓励社会参与的实施细则和具体激励措施。第二，政策文本中未明确政府与社会力量的沟通协调平台，使政府与社会力量间形成信息壁垒，影响灾后信息传递和救援的协同配合，导致社会力量无序低效或过度参与灾害治理、资源分配不均衡。如 年 月 日罕见强降雨导致河南省卫辉市发生重大洪涝灾害，灾害引起了社会各界关注，大批社会救援力量和物资涌入灾区，因自上而下的应急救援机制运转不顺畅，政府与社会力量间信息不对称，导致社会救援力量过剩，部分地区交通拥堵，捐赠的应急救援物资供给与灾民实际需求不匹配，影响了整个社会救援秩序与效率。第三，社会力量参与洪涝灾害治理的制度保障缺位，如社会力量参与灾害治理的权责义务、合法权益、安全保险、征调补偿等方面未给予明确规定。洪涝灾害政策工具配置与路径优化统计结果显示，洪涝灾害政策工具的应用具有广泛性与多样性，但也存在一定的偏好，以环境型政策工具为主，供给型政策工具弱依赖，需求型政策工具严重不足，呈现阶梯式下降的差序格局。等强调政策制定者需要考虑政策工具组合、政策工具相互作用以及具有长期导向的政策战略。为此，本文根据省级层面出台政策文本的内容及政策工具应用特点，结合可操作性、可应用性与适配性等原则，提出如下优化建议。优化完善，细化供给型政策工具内容规定在供给型政策工具中，省级层面应在强调信息支持、基础设施建设、宣传教育培训、人力保障、公共服务等政策工具配置的同时，加大对资金支持与物资保障政策工具的运用，为洪涝灾害治理提供人、财、物、信息等资源。省级层面应优化和完善信息支持政策文本内容，增强政策执行效果；制定提纲挈领的政策文件，规范信息发布的内容形式和标准体系，提高信息接收率；拓宽灾害预警传播渠道，通过广播电视传统媒体、两端一微新媒体、手机、社会主流媒体等多种发布手段，扩大信息覆盖范围；统筹政府灾害信息管理和发布平台，调整指令性或推荐性预警信息发布流程，构建统一权威高效的预警发布机制，确保指令能够及时落实到位；建立和规制由市、区、街道（乡镇）、社区（村委会）统一的自然灾害信息报送渠道，确保灾情信息报送及时准确。省级层面应着重增加提升灾前重点基础设施防灾能力的政策条款。如水利、住房和城乡建设等相关职能部门应针对水利工程类、城市基础设施类、房屋和在建工程类等防汛隐患，联合制定科学权威、翔实可行的防汛隐患排查标准，把隐患整改作为非汛期工作的主要抓手；完善排涝标准和医院、地铁等公共服务设施的抗洪设防标准；提升居民住宅容灾备灾水平；加强排涝人 民 黄 河 年第 期管网等建设，实施雨水源头减排工程，积极推进海绵城市及韧性城市建设；出台地铁、隧道等地下空间防倒灌、应急疏散的相关措施。适度控制，均衡环境型政策工具内部结构在 种政策工具类型中，环境型政策工具占比最高，应适当降低环境型政策工具的应用比例，避免环境型政策工具使用进一步溢出。同时，应减少策略性措施政策工具使用，适当增加制度保障、法规管制、监督和管理等政策工具的选择，特别是增加税收优惠、金融支持政策工具的应用。扩大应对洪涝灾害的税收优惠范围，提供多样化的税收优惠方式。税收优惠范围应涵盖洪涝灾害治理全过程，如灾前减灾科技、装备、救灾物资等的研究开发，灾中社会各界的救灾捐赠，灾后企业复工复产等。税收优惠方式既涉及免税、减税、降低税率等直接优惠方式，也包括投资抵免、延期纳税、亏损弥补等间接税收优惠方式。税收优惠对象从受灾个体到企业，再到行业及地区，实现“点”和“面”的优惠政策组合。省级层面应建立政府与市场协同的多元化、多层次的金融支持体系，加大对金融服务机构的政策扶持，拓宽救灾资金渠道，如引入国内外贷款、对口支援资金、动员社会资本捐赠等。凝聚合力，构建多方协同治理的政策体系洪涝灾害治理是一项复杂而艰巨的长期系统工程，政府单一治理模式效果有限，亟须形成政府主导、社会参与的多元共治格局。为此，应逐步增强部门协调联动、社会参与、政府外包等需求型政策工具的使用力度。省级政府应加强部门间协调联动，压紧落实各职能部门责任，各司其职，发挥好省应急管理厅的综合协调优势和其他职能部门的业务优势，形成多部门合作、多专业协同的治理模式；构建跨区域跨部门灾害信息共享机制，建立多部门联合发布机制，提高灾害信息的及时性和精准度。社会力量作为洪涝灾害治理的重要主体，拥有丰富的社会资源，能够辅助政府提供多元化优质的公共服务，满足灾害治理中不同群体的异质性需求或同一群体在不同灾害阶段的差异性需求。省级层面应出台促进社会力量参与洪涝灾害治理的人身保险、装备保障、资金投入等配套政策细则，激发社会力量的内生动力；通过政策激励的途径正向赋能来培育社会力量成长，提升应急处置能力；建立社会应急力量现场协调机制，或社会力量参与防灾减灾救灾大数据库，弥合政府与社会力量信息鸿沟，提高协作效率；明确划分社会力量在洪涝灾害治理中的权责，规范社会力量参与路径，建立有序、有效参与灾害治理的良性机制。洪涝灾害治理涉及多个行业与领域，政府无法大包大揽提供所有公共服务，应主动让出部分事务交由竞争力强的市场主体完成。如在监测预警、应急物资储备等方面市场主体比政府更具专业性与灵活性，比政府直接提供效率更高。为此，省级层面应注重增加政府外包、政府购买等政策工具的应用，促进政府与市场主体间的合作，有效推动洪涝灾害防范与应对。结束语本研究运用内容分析法，从政策工具视角对省级政府部门颁布的 项政策文本进行整体梳理和量化分析，并提出政策工具优选配置与选择路径。目前洪涝灾害政策工具结构中以环境型政策工具为主，供给型政策工具弱依赖，需求型政策工具应用不足。通过加强政策工具选择的系统性与协调性，提高政策执行效果，可以促进洪涝灾害有效治理，具体措施为：细化完善供给型政策工具内容规定，增强可操作性；推进环境型政策工具协调使用，适度控制及均衡策略性措施、制度保障、法规管制、监督和管理等政策工具的使用；增加需求型政策工具的运用，尤其在部门间协调联动、社会力量参与等方面加强政策供给。参考文献：中华人民共和国应急管理部应急管理部发布 年全国自然灾害基本情况（）：中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要人民日报，（），：，（）：，：，（）：，：，（）：张忠义，庄越试论我国城市应急软能力提升路径：基于 年武汉洪涝灾害的理性思考中国安全生产科学技术，（）：孔锋透视变化环境下的中国城市暴雨内涝灾害：形势、原人 民 黄 河 年第 期因与政策建议水利水电技术，（）：孟梦，李文竹，王世福，等治理视角下的气候适应性规划：荷兰水管理和国土空间规划的一体化进程国际城市规划，（）：马成群我国农业保险发展问题研究：以寿光市 年、年洪涝灾害为例南方农机，（）：，李潘坡，李萌，张帅，等洪涝灾害农业补助政策绩效评价研究：以邢台市为例农业灾害研究，（）：，陈振明政策科学：公共政策分析导论北京：中国人民大学出版社，：，：，：黄萃政策文献量化研究北京：科学出版社，：彭丽中国科学院院士黄荣辉：旱涝灾害或增加科学时报，（）程翔，鲍新中，沈新誉京津冀地区科技金融政策文本的量化研究经济体制改革，（）：柯武刚，史漫飞制度经济学：社会秩序与公共政策韩朝华，译北京：商务印刷馆，：崔璐，申珊，杨凯瑞中国政府现行科技金融政策文本量化研究福建论坛（人文社会科学版），（）：童星，陶鹏论我国应急管理机制的创新：基于源头治理、动态管理、应急处置相结合的理念江海学刊，（）：鲁全公共卫生应急管理：类型、流程与责任分配机制人文杂志，（）：，：，（）：，：，（）：申旭辉系统梳理灾害链条 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