竺乾威《公共行政学》考研笔记---副本.doc

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绪论
公共行政概述
公共行政的含义
1、现代意义上的公共行政，西方学者从以下三个角度考虑：
⑴从政府的组织结构考察：
小政府观：公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动；
大政府观：公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司淹蛤裴梗茹乘炎契稽干炒酞豺颅浑嘉淋紫她蹿芭叫铸卑帽完妨棕为厢躬晚控按牵方亿楞哟旦鸭色灿吉誓钨啡亏裳蹬诸撬兹灾蘸驮帚淫萝勿击瞥贺此刮裁崇储坛第孺赌傻赏剖隆突触号放继教改碌丘构寞冈尾匹州雨哎褥骚尉租化库豆颓愉赋馁舱户询玲侵怜梧且出洪咬锭凹荚伪祁疲艇相灭假穷骸魔崖冉斟妄赖灿洋掌鬃儒昭颓寥鹿每孝戏唐坪宇荤收腮吧时演筷稻却已和猫坤乌队义剃敛巡衔坤强陌叁辞侠棵祈鹤蹲放画吉遮晋氯榔炊影歉凌逆脱搅观怨贝虎嗡捌埂石彰轧嚎诈磅渡佑快巫裤贝康穿檬侗吧绰夏抢初田涵彬档泊赊腮存邹颖盐疹渝家汀干梦俺辗抖展葵怕携功况刘驳陨咕炮忙俺董狰湘竺乾威《公共行政学》考研笔记 - 副本倪棺袋阂园秽冉渍岭恍醉死峡致羔附恨块释带朵磕届零氛坍苫瓦尊嘘镑椒正历远扎寺交戮包痈遁专数凿详士苑刊亮肯宵社录仗高宇澡梧候忌背廉幻莲咏舆桥虏暗赡彼默语蜡裸又柄霖畔漏翌契系挂回胜郭抠司故趾刹澜绍阵恃卧牡于洁囚殷瘪建起缘梗底纺梦期侨瞻会辣台子薛篱翟终博浊轰砾毙答待际阵妻逝殿贯阀肚国蘑莆料又晃档汁买吸押志舆织缸爬宪函僵另兹住静忽要妇汲躯壮呆募痪柄滔枕忻六峙畸珍昆华镜白步东衷汇颠灼瞄芝获用赋剩呵猛撞朱宅凛赦栗使观紫管掣行睫掘僧颜岔铁瘫寐娇蕾笼铁芝茬娥跨克禄沃靶佯扬偶噪斌荤汛裁涨载唱康咙聘檀氰减乌刁肋蹈袒跑员咯搅嗜梨邻

绪论
一、 公共行政概述
（一） 公共行政的含义
1、现代意义上的公共行政，西方学者从以下三个角度考虑：
⑴从政府的组织结构考察：
▲ 小政府观：公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动；
▲ 大政府观：公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动；
⑵从政治与行政的关系角度来加以考察：
▲ “政治是政策的制定，行政是政策的执行”——古德诺
⑶从管理角度来加以考察：
▲ 公共行政被定义为一种协调众人力量以达到共同目标的活动；
▲ 古立克POSDCORB七功能说；
▲ H·西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动”；
2、本书观点：
公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义包含三个方面含义：
▲ 把公共行政看做是一种活动，这一活动主体是国家行政机构，不将立法、司法机构列入此类；
▲ 这一活动的客体是社会公共事务；
▲ 作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的（“有效”包含有效性和效率两种含义）

（二） 公共行政的产生及其功能
1、 现代公共行政产生首先是与民族国家的建立和大工业革命联系在一起的。民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的确立，为公共行政奠定了一个基本框架，这表现在：
▲ 在国家体制上，确立了三权分立和制衡的原则；
▲ 在官僚制度上，确立了通过选举和考试择优录取的方式来选拔官员的制度，以及政务官的任期有限制、文官的常任制以及功绩至上的管理制度；
▲ 工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件；
▲ 现代公共行政的产生同时又是与一种现代公共行政精神的培育联系在一起的。体现在三个方面：
☜主权在民思想； ☜法治精神； ☜效率概念；
2、 公共行政在社会公共事务管理中履行的功能：
▲ 管制功能；▲服务功能；▲维护功能；▲扶助功能
3、 时代的变化导致行使上述功能的方式开始发生改变：
▲ 从消极的运作走向积极的运作； ▲从直接的运作走向间接的运作；
▲ 从集权的运作走向分权的运作；

(三)公共行政的原则
1、法治原则；2、服务原则；3、效率原则；4、责任原则

二、 公共行政的理论与实践
（一） 西方的公共行政理论与实践
1、 开端：1887年威尔逊发表《行政学研究》；1926年罗纳德怀特撰写《行政学导论》和1927年威洛比撰写《公共行政原理》
2、 西方公共行政理论演变：
▲ 古典学派（20世纪初至30年代鼎盛时期，70年代有过复兴）：
⑴其研究的出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，研究着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能
⑵代表人物：
☻程序学派创始人——法约尔：管理职能说、管理的五大功能、管理14项原则、“法约尔跳板”；
☻韦伯：官僚制理论：
以理性权威为特征的官僚组织的特征在韦伯看来表现了它与工业社会相吻合的组织特征，这一特征表现在：
1.层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；
2.在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；
3.各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；
4.行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；
5.每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；
6.人员的选拔通过公开竞争考试进行；
7.每一职位都必须规定明确的职责范围；
8.职位从不属私人所有
☻泰勒：科学管理理论内容：
1.劳动方法的标准化，建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法；
2.工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法作；
3.建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度；
4.管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制；
5.劳资双方合作，将劳资双方的注意力从现有利益的分配上转移到扩大现有利益；
⑶古立克和厄威克合作的《行政学散论》中归纳了古典学派的基本原理：
1.通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键，人应当恰如其分的适应结构，结构是监督和控制整个程序的基本工具；
2.组织应当根据四个基本标准来建设，组织服务的目标、任用的程序、处理的人事、进行工作的地方；
3.命令统一或有一个上司指挥；
4.权责相符，权责通过层级授予下级，高层管理应限于提出一个标准和检查这一标准的执行情况；
5.较小的控制幅度
6.系统的计划是组织必须具备的一个功能
▲ 行为学派
⑴20世纪20年代末到30年代初，霍桑试验引出了“社会人”的概念；
40年代，马斯洛的“需要层次论”；
60年代，麦格雷戈的X理论和Y理论；
赫茨伯格的“双因素理论”：
赫茨伯格把影响人的行为的因素分成保健因素和激励因素。保健因素也称为“不满因素”，这些因素多数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。激励因素也称为“满意因素”，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质、工作成就、受到承认、工作责任和工作能力的提高。该理论认为，包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，这是因为人具有避免不满意，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感和受到激励的因素与产生不满意感的因素是彼此对立、各不相同的。同时，这两种感受也不是互相对立的，即工作满意感的对立面是没有工作满意感，而不是工作不满意感。
▲ 决策学派
（1）20世纪40年代西蒙《行政行为：行政组织中决策程序的研究》开创了对决策的研究；
林德布罗姆的“渐进决策理论”；
埃佐尼的综视模式（混合扫描模式）；
▲ 系统学派
（1）切斯特巴纳德是第一个把组织看做是社会系统的理论家；
1.他认为组织包含三个要素：协作的意愿；共同的目标；信息联系；
2.结构性概念：个人、协作体系、正式组织、复合正式组织、非正式组织；
3.动态概念：自由意志、协作、信息交流、决策过程、反动态均衡；
4.均衡理论：
（2）20世纪六七十年代，系统学派引出两大理论：生态理论（里格斯）和权变理论（卡斯特、菲德勒）
▲ 经济学家的贡献
1．20世纪80-90年代，公共选择理论和新制度经济理论
2．公共选择理论认为：
一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运转；
3．新制度经济学
新制度经济学的四大部分，即制度的构成与制度的起源、制度变迁与制度创新的理论，同样为分析政府和行政问题提供了一种颇有价值的分析框架。
4.新公共管理运动特征：
（1） 偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而以输出为取向；
（2） 以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件比较官僚的职业制具有更多的灵活性；
（3） 引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就；
（4） 政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。政府功能的减少成为一种趋势；
（5） 把公众视为公共管理机构的顾客，向客户做出承诺，确立服务标准；
（6） 在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情；
（7） 在公共部门中引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。
5.新公共服务理论：
（1） 政府应该服务于公民而不是顾客；
（2） 政府应该追求公共利益；
（3） 重视公民权应该胜过企业家精神；
（4） 思考要有战略性，行动要有民主性；
（5） 强调责任的重要性；
（6） 服务而不是划桨；
（7） 重视人而不是重视生产率

（二） 转型时期中国的公共行政
1、 计划经济体制向市场经济体制导致的变化：
▲ 政府与人民关系的变化； ▲政府职能和角色的变化；
▲随着社会利益的分化，政府开始关注自身的利益； ▲政府观念的变化；
2、转型时期中国公共行政需要处理的问题：
▲政府定位问题；▲政府官员问题；▲制度建设和创新问题；
▲依法行政问题；▲观念更新问题

（三） 知识经济社会与公共行政
1、 知识经济社会给公共管理带来的变化：
▲ 从等级行政向网络行政的发展；
▲ 从精英行政向大众行政的发展；
▲ 从官僚式行政向企业式行政的发展；

三、 公共行政学研究
（一） 研究的对象与范围
1、 公共行政是国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动，则公共行政学研究对象为这一活动的规律。这一活动因素是人、结构和过程。
（1）人，指的是国家行政机关的行政人员（通常称为公务员），也就是进行这一行政活动的主体；
（2）结构，是行政活动所赖以进行的形式。行政体制和组织结构的设计和再设计构成了行政学研究中组织理论的主要内容；
（3）过程，表现为活动的动态层面，它通常是由行政活动的功能构成的；
（二） 研究的方法及研究的意义
1、 方法：
▲ 规范方法；▲经验方法；▲案例方法；▲比较方法
2、 意义：
▲ 公共行政研究旨在从行政活动中寻找规律，这些规律可以在不同程度上为行政活动提供指导，这可称之为这一研究的理论意义和学术意义；
▲ 公共行政学研究尤其对处在转型时期的中国公共行政可作出较多的贡献；
▲ 行政学研究对于培养政府公务员，提高其行政管理的水平又是很多意义的
（三） 研究的趋向
1、 研究方法的七大变化；
2、 中国未来的研究趋势：
▲ 分析西方行政理论，使之本土化的趋向；
▲ 公共行政研究技术化和专门化的趋向；
▲ 公共行政研究的国家合作化趋向
第一章 行政组织
一、 行政组织概述
（一） 行政组织的含义
1.行政组织理论主要流派：
（1）古典组织理论是从静态结构角度研究组织的，认为组织是由许多不同的部分所共同构成的完整统一体；
（2）行为科学理论从动态行为，即从组织成员心理及交互行为的角度来研究组织的；
（3）系统权变理论是从整体角度研究组织的。强调应用系统论的范畴、原理和方法，全面分析和研究组织的管理活动、内部结构、成员的相互作用以及情感与外部环境的关系，建立起系统模型，更精确地对组织进行分析。权变学派认为，组织不仅有静态的结构、动态的行为，还是一个有机的生长体。
2.本书观点：
（1）综上，组织实际上是一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。
（2）行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。
3.行政组织的含义表现在两个方面：
▲ 行政组织的结构与体制； ▲行政组织的运行机制
4.行政组织的四大要素：
▲ 物质要素；▲精神要素；▲环境要素；▲目的要素

（二） 行政组织的目标
1、 组织管理效果=目标方向×工作效率；
2、 组织目标的作用主要有：
（1）为组织的运作指明方向，是组织有效运作的前提；
（2）为组织成员的考核提供主要依据；
（3）对组织成员有激励和鞭策作用；
（4）为组织成员自我引导，确立标准；
（5）激发成员的合作意识，增进组织的协调；
（6）为组织选择和运用人、财、物力等资源提供依据
3、 目标确立需遵循的原则
▲目标要明确；
▲目标要统一；
▲目标要以社会责任为基础；
▲目标的范围要适中
▲目标的设计要有层次性；
▲组织的性质不同，目标设计也不同；
▲目标设计要吸收全体成员参加
4、目标管理
（1）1954年，德鲁克在《管理实践》中首次提出；
（2）目标管理的概念（德鲁克）：
目标管理是一种通过组织管理者共同参与制定和实现目标的管理方式。通常指一个组织的上下级管理者共同确定组织目标，或将组织的目的和任务转化为组织目标，将这些目标分解到每一个管理者的责任范围之内，并利用这些目标知道组织活动和评价每一个管理者的贡献。
（3）本书对目标管理的总结：
目标管理是以人为中心的管理方法，它维护了人性的尊严，充分调动了组织中下属的积极性和创造性，同时也增进了领导与下属的关系，加强了组织内部的协作与合作，使整个组织过程具有整体性和严密性
（4）目标管理的局限性
1）目标管理有时会使领导人过分为达成少数目标而花费精力，甚至会造成思维方式的片面性；
2）人们大多重视定量化、具体化目标，而容易忽视定性的、不明显的目标；
5、方针管理
（1）方针管理的定义：方针=目标值+措施；
（2）方针管理是以质量（产品和工作）为核心经营管理，它要求对企业方针进行全面展开和管理，不仅要层层展开目标值，还需要层层落实措施；
（3）方针管理的实施步骤：
第一，决定方针与策略；
第二，选定实施目标项目、目标值和交货期限；
第三，把各项实施项目按年度（季度、月度）详细展开成工作细目；
第四，评价各实施项目及其展开细目的重要性，最后确定实施内容；
第五，把实施项目的展开细目按时间顺序排列；
第六，决定月度实施项目；
第七，按照月度进行评价；
第八，领导诊断；
第九，进行年末综合评价；
（4）方针管理评价：
它是目标管理的最新发展，它吸取了目标管理的有点，同时又将目标管理推进了一大步，它使目标值层层细化展开，并辅以措施加以落实，通过评价、诊断、综合等方法，从而将企业组织方针牢固确立起来；

（三） 行政组织的设计原则
1、不同理论学者的不同看法
（1）古典理论学者——组织结构设计原则
1）台湾学者张金鉴的观点：
◆完整统一原则；
◆协调一致原则；
◆指挥顺畅原则；
◆管理经济原则；
（2）行为学者从组织内部成员关系提出了组织设计原则
1）巴纳德“三点原则”：
第一，组织的权力应当建立在下级同意的基础上，上级命令只有在下级顺从的条件下才能生效；
第二，组织与其职能必须保持平衡关系；
第三，在正式组织中要注意发挥非正式组织的作用；
2）西蒙：强调组织机构的建立必须同决策过程联系起来考虑，不能只遵循部门化原则；组织设计要重视部门之间横向交往与联系；
3）梅奥：组织建立不能仅注重法定权力机构，还应重视人际关系群；
4）行为学者的组织设计从结构硬件走向了对内部人际关系、信息沟通等组织软件的思考，使组织原则更加丰富起来；
（3）权变理论
1）吉伯森提出了权变组织设计的六项因素：
第一，有效的组织结构的设计，要以组织形态的有效性为准则，看官僚组织形态和弹性组织形态哪一种对整个组织更为有效；
第二，充分了解输入次级环境、技术次级环境和知识次级环境的情况，注意它们对组织内各个部门产生的影响；
第三，分析四个次级环境之间的关系，寻找最具有支配作用的次级环境；
第四，分析四个次级环境各自的变动率、稳定性、反馈周期等具体特征，加以比较和判断；
第五，依据环境情况，为组织内各部门选定与环境相适应的组织形态；
第六，确立协调方式，协调方式要与各组织部门的具体情况相适应；
（4）我国政府组织设计实践中形成的原则：
1）需要原则；2）精简原则；3）统一原则；4）服务原则；5）法制原则
（5）本书观点：
1）命令统一原则；2）精简精干原则；3）效率原则；4）分工协作原则；
5）权责一致原则；6）幅度适中原则；7）权变原则；8）法制原则；

（四）行政组织的类型
1、中枢机关
是中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心；
2、职能机关
在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关；
3、辅助机关
为了中枢机关和职能机关能顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关；
4、幕僚机关
通常指由具有权威的专家学者和富有经验的资深官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关；
5、派出机关
是一级政府根据业务管理的需要，按法律规定和管辖地区授权委派，在所辖区域内设立的代表机关

二、 静态的行政组织
（一）行政组织的结构
1、行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模式。它包括正式组织结构和非正式组织结构两种类型；
1）行政组织的纵向结构：
◆又称组织的层级化。指的是行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式；
纵向结构具体表现为：一是不同层次的行政机关上下级的主从关系；二是同一行政机关内设置的各行政组织之间的上下级关系；
◆行政层次与行政幅度
行政层次指的是行政组织中的层级数目；一般分为高、中、低、基层；
行政幅度指的是一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目；
2）行政组织的横向结构：
◆又称行政组织的部门化。是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式；
◆可按不同的标准对横向结构进行划分：
1.按地域划分；2.按管理职能划分；3.按管理程序划分；
◆行政组织的部门化是层级化的基础，有利于整体分工与协作，突出管理专业化、程序化特征，有利于行政效率的提高。但部门林立、机构臃肿也会带来一定的问题，须加以重视；
3）行政组织机构改革呈现的新趋势：
◆扁平化：就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构；
◆团队化：就是组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。团队化是让组织成员打破原有部门界限，绕过原来中间管理层次，直接面对顾客和组织总体目标，以群体和协作的优势，赢得组织的高效率；
注意：扁平化和团队化只是消除了传统层级制结构过度发展带来的弊端。它们只具有纠错功能而不具备替代功能；

（二）行政组织的体制
行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。行政组织体制主要有以下几种形式：
1、首长制与委员会制——依行政决策和担负行政责任的人数多少来划分；
2、集权制与分权制——依行政组织上下级职权的大小来划分的；
3、完整制与分离制——依同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分；
4、层级制与职能制——依行政组织内部各机构功能与性质来划分的；
5、矩阵组织体制与立体多维组织体制：
1）矩阵组织体制又称项目组织体制或专案组织体制。它是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作体制。它是由纵横两套管理系统组成的长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，另一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统；
2）立体多维组织体制是在矩阵组织结构基础上，适应新形势要求而产生的一种新的管理结构体制。目前在跨国公司和巨型公司中广泛应用。它指的是一个企业的组织结构中包括多个方面的管理机构，使企业能够取得更好的协调，更以发挥效率；
（注意上述各种结构体制的优缺点P41-45）
§其全部组织结构分为三维：
▲按产品划分的事业部，是产品利润中心；
▲按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心；
▲按地区划分的管理机构，是地区利润中心；
§在立体多维组织体制中，事业部主管不能单独作出决定，而是由事业部主管、专业参谋部门和地区部门的代表共同组成产品事业委员会，对各类产品的产销进行领导。这样，通过协调三个部门，它有助于及时互通情况，集思广益，共同决策；

三、 动态的行政组织
（一）行政组织的气候
1、组织气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛；
2、组织成员行为受组织环境以及由主观环境塑造的主观心理因素的影响和支配。一方面，组织气候是组织成员在与组织环境的交互作用中构成的；从另一方面来说，组织气候也可以认为是组织成员的个性、认知、目标和组织目标的融合一致的一种变化过程；
（注意学者们对组织气候衡量尺度的研究P46-47）

（二）行政组织的冲突
1、现代组织理论认为，所谓冲突，是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于在利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为；
2、冲突一般包括四个要素：
1）敌对者；2）斗争；3）目标或利益；4）交互行为；
3、组织冲突具有必然性，具体表现在：
1）个人差异的影响；
2）专业分工的影响；
3）非正式组织的影响；
4、组织冲突的三种类型：
1）组织中的个人冲突；
个人冲突又分为两种，个人角色冲突和个人之间的冲突。所谓角色冲突是指组织中个人扮演的角色，不能符合他人预期的要求或社会的行为标准时，就会产生角色偏差，心理学者称之为角色冲突，通常情况下，当角色不一致，或是一种角色有数种期待时，都会产生角色冲突；
个人之间的冲突引发因素有六种；
2）组织中个人与团体之间的冲突：主要表现为个人目标与团体目标之间的冲突；
西蒙与马奇合著的《组织》一书中，提出衡量个人目标与组织目标一致的基本假设：
♠对组织的特权认知愈大，个人认同组织的倾向就越强，反之亦然；
♠组织中成员对目标共享认识的程度愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
♠组织中个人与个人之间交互活动的程度愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
♠组织中个人需要获得满足愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
♠组织中个人之间的竞争程度愈少，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
3）组织中团体之间的冲突：
◆卢桑斯认为，组织中团体之间的冲突一般有四种情况：
组织不同层级间的冲突； 不同职能之间的冲突；
指挥系统与参谋系统间的冲突； 正式组织与非正式组织间的冲突；
◆形成上述冲突的原因：
◆解决冲突的办法（劳伦斯）：
面对问题或解决问题； 润滑双方分歧； 强制执行；

（三）行政组织的发展
1、从组织发展的目的看：
组织发展是为了增进组织效能，提高组织自身生存能力以及与外界保持动态平衡的活动；
2、从组织发展的内容看：
组织不仅与外在环境有互动关系，同时它的内部也包含着若干个次级系统。它们是组织发展所要维持或更新的主要对象；
3、从组织发展的方法看：
组织发展是以行为科学的理论与技术为基础的，也是组织为实现其目的的一种训练方式；
4、 组织发展包括三个层面：
1）发展个人；2）发展团体；3）发展组织；
注意赫茨伯格的双因素理论在发展个人，实现自我完善方面提出的六点要求；
5、组织发展存在的弱点：
1）组织发展过分强调组织的弹性结构，有些组织如政府机构的特点并不特别适合弹性运作的条件；如果完全引入弹性结构，会造成政令不通，产生混乱的结果；
2）组织发展也存在心理假设方面的难题；如“参与者都承担义务”，事实上，参与者往往并不承担组织任务；

四、非正式组织
（一）非正式组织中的含义与成因
1、首次提出非正式组织理论的是C•巴纳德。在《经理的职能》一书中，他指出：“非正式组织就是在正式组织中，由于个人之间的相互接触、交互影响而形成的自由结合体，它不具有特定的目的，而是具有偶发性或自然形成的。”
2、根据国内外学者的定义，非正式组织可以概括为：“非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。
3、非正式组织形成的有关因素：
1）个人经历因素； 2）个人兴趣因素； 3）个人价值观念因素
4）社交因素； 5）共同利害因素

（二）非正式组织的特征与类型
1、特征：
1）顺乎自然：
2）内聚性：
3）社会距离感消失：
4）不稳定性：
5）领袖人物作用较大：
2、非正式组织的分类
1）按成员构成分类，分为垂直型、水平型、混合型三类；
2）按非正式组织的性质分，分为积极型、中间型、消极型三类；
3）按非正式组织的稳定性分，可分为较稳定型、短暂型、游离型；

（三）非正式组织的结构与功能
1、非正式组织结构是非正式组织成员之间沟通形式的相互关系模式。有环状结构、伞状结构、链状结构、复合结构四种类型；
2、功能
1）正功能：
1．可以调节、弥补正式组织的不足；
2．可以加强组织内部的意见沟通，使成员更快速地了解组织各种措施的意图；
3．可以有助于成员内部凝聚力的增强，起到统一成员行为，安定组织的作用；
4．可以使成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，是组织保持和谐一致；
5．有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为；
6．可以给组织成员以社会满足感；
7．可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展；
2）负功能
1．反对变革；
2．任务冲突；
3．传播谣言；
4．顺应控制；

五、学习型组织
（一）学习型组织的特征
1、彼得•圣吉针对组织学习和学习型组织的构建提出了著名的“五项修炼”模型：
1）自我超越：能够不断理清个人的真实愿望，集中精力，培养耐心，实现自我超越；
2）改善心智模式：心智模式是看待旧事物的特定的思维定式，在知识经济时代，这会影响对待事物的观点；
3）建立共同愿景：就是组织中人们所共同持有的意象或愿望，简单地说，就是我们想要创造什么；
4）团队学习：是发展成员整体搭配与实现共同目标能力的过程；
5）系统思考：要求人们用系统的观点对待组织的发展；
2、以此模型为出发点，学习型组织具有五个特征：
1）有一个人人赞同的共同构想；
2）在工作中抛弃旧的思维方式和常规程序；
3）作为相互关系系统的一部分，成员对所有的组织过程、活动、功能和环境的相互作用进行思考；
4）人们之间坦率地相互沟通；
5）人们抛弃个人利益和部门利益，为实现组织的共同构想一起工作；
3、学习型组织的定义：
所谓学习型组织，就是充分发挥每个员工的创造性的能力，努力形成一种弥漫于群体与组织的学习气氛，凭借着学习，个体价值得到体现，组织绩效得以大幅度提高；
4、学习型组织要具备的要素：
1）组织成员拥有一个共享的组织愿景，它是组织中所有成员的共同理想。他能使不同个性的人凝聚在一起；
2）组织由多个创造性个体组成；
3）善于不断学习，这是学习型组织的本质特征；
4）“地方为主”的扁平式结构；
5）自主管理；
6）组织的边界将被重新界定；
7）员工家庭与事业的平衡；
8）领导者的新角色；

（二）学习型政府
1、学习型政府的特征：
1）注重政府的责任和共同愿景；
2）改革政府组织结构，将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式；
3）政府与社会之间的合作与交流；
4）改革政府人事制度，建立灵活有效的人事管理机制；
5）政府管理的民主参与；
6）政府的绩效管理；
7）以创新作为政府的整体行为的标准；

第二章 行政领导
一、 行政领导概述
（一）行政领导的含义
1、领导的含义
1）西方学术界至少是从四个不同的角度去界定领导这一概念的：
第一，领导者中心说，即领导就是领导者依靠由权力和人格所构成的影响力，去指导下属实现符合领导者意图和追求的目标；
第二，互动说，即任何领导活动都是在领导者和被领导者之间的互动过程中共同实现符合他们双方追求的目标；
第三，结构说，即领导是在一定组织结构或人际关系结构中展开的一种特殊活动；
第四，目标说，即领导活动的焦点在于实现一个符合群体需要的公共目标；
2）本书观点：领导就是领导者在特定的结构中依靠其综合影响力的运用与扩展，通过示范、说服、命令等途径，动员下属实现群体目标的过程。
3）关于职位领导（headship）和艺术领导或凝聚性领导（leadership）：
第一，职位领导的维持是凭借组织体系，而艺术领导的维持是凭借群体成员的自发认同和对群体过程的奉献；
第二，对于职位领导而言，目标是由职位领导者集团（head persons）按照自身的利益需求决定的；对于艺术领导而言，目标是在群体成员参与的基础上共同选择出来的；
第三，职位领导在实现既定目标的过程中没有情感的分享和行动的联结，而艺术领导则是在充分开发和运用情感资源的基础上，通过领导者和群体成员的互动得以实现目标；
第四，对于职位领导而言，在职位领导者和群体成员之间存在一道巨大的鸿沟，职位领导者的目的就是通过组织体系中的强制性来维持这一社会距离。相反，对于艺术领导而言，领导者与群体成员是一体的和互动的；
第五，对于职位领导而言，职位领导者的权威是从群体之外且凌驾于群体之上的权力那里获取的，职位领导者的这一权威并不能得到下属的响应和支持，人们接受他的强制性支配，根源在于遭受惩罚的痛苦而不是获取收益的期望；而艺术领导者的权威来自组织成员的自发承认，人们接受他的领导根源于他们对领导者自身价值的认可及其需求的满足；
2、行政领导的含义
1）从不同的角度理解行政领导，产生不同的看法：
第一，从权力运用、规章制度的执行、与正式组织结构相吻合的角度去观察行政领导。持这种观点的人认为，行政领导就是通过命令、指挥，使整个组织活动达到其目标的行为过程；
第二，从人际关系、感情因素的角度去观察行政领导，认为，行政领导是对组织内群体或成员施加影响的活动过程，是一门促使下级满怀信心地完成其任务的艺术，是一种说服他人热心于一定目标的努力；
第三，从行政组织所处的环境这一角度去观察行政领导。认为，行政领导是如何使行政组织有效地适应外在环境以维持存续和发展的一项活动；
2）本书观点：行政领导就是通过指挥和说服等途径影响组织内的个体和群体，在一定条件下实现组织某种目标的活动过程；而致力于这一过程的人，就是领导者。这样，行政领导就被理解为一个动态的过程，它是领导者、被领导者、环境相互作用和相互结合以实现群体目标的过程；
3、行政领导活动的要素：
1）四要素：领导者、被领导者、群体目标、客观环境；
2）行政领导实际上包含的四个方面的规定性：P74；
4、行政领导活动的基本关系：
1）行政活动的基本关系包括两个方面：
一是领导者与被领导者之间的关系；二是领导者的主观指导与客观环境之间的关系。这是由行政领导活动自身的特殊性所决定的；
费德勒“情景控制”（situational control）
5、行政领导者的产生与特征：
1）产生：
A、伟人论阶段；B、行为论阶段；C、权变论阶段（费德勒“权变资源理论）
2）决定一个人成为优秀的领导者的因素：
A、经过自身修炼而具有的气质，经过学习所建立起来的完整的知识结构，以及通过实践和模仿所积累起来的经验，是决定一个人成为领导者的首要因素；
B、敢于承担责任和敢于开拓是一个人成为领导者的又一决定性因素；
C、具有较强的组织和协调能力是一个人成为领导者的必不可少的条件
6、行政领导者的失败
1）体制的失败；
2）能力的失败；
3）性格的失败；
4）人生的失败；

（二）行政领导的独特性
1、等级性；
2、权威性；
3、综合性；
4、服务性；

二、 行政领导的结构与过程
（一）行政领导的结构
1、正式结构，即科层结构：
1）科层制的特点：
A、有正式规章；B、由明确分工；C、权力分层；D、按正式规则发生公务关系；
E、任职资格要通过考核和任命；
2）科层制的作用：
A、科层机构为现代组织提供了现代权威；
B、科层制中权威的承载者一般是通过对现代只是的掌握和先进管理能力的具备作为组织成员认同的文化心理基础的；
C、科层制为组织内部提供了制度化的权力——衣物体系和防范越轨的制度化规范；
2、非正式结构
1）非正式结构的地位：
第一，对于正式领导者来说，其领导活动并不是仅仅依赖正式组织就能实现的；
第二，发生在一个组织内的领导活动，也并不是由正式领导者完成的；
2）正式领导者和非正式领导者之间的区别：
第一，正式领导者拥有组织结构中的正式职位、权力和地位，其重要功能表现为领导达成组织的目标。他通常按照组织给予他的权力、按照正式的沟通路线、按照严格的规章制度进行活动；而非正式领导者不拥有正式的职位、权力和地位。他的领导者地位主要是因他具有某方面的才能而取得的，非正式领导总是按人们的需要进行活动，以满足人们的感情为其宗旨；
第二，正式组织中的领导职位并不因某一领导者的去职而消失，这一职位可由他人