住房保障制度体系的完善.doc

住房保障制度体系的完善，事关国民的切身利益与社会的和谐稳定。目前，我国正处于快速的城市化和工业化进程之中，面临着一些与发达国家曾经历过的类似的房地产市场问题。笔者运用调查研究与比较研究方法，总结了日本和韩国住房保障制度的基本安排、管理机构和制度特点，借鉴其成功经验，针对我国现行房保障制度存在的问题，提出了强化政府住房保障政策、增加中小户型保障性住房供给、拓宽住房保障资金的融资渠道等一系列对策建议。
关键词:住房保障;住房金融;政策性金融;住房公积金

一、日本住房保障制度
(一)日本住房保障制度基本安排
1.廉租房保障制度
日本的廉租房主要有公营住宅、特定优良租赁住宅、老年人优良租赁住宅等几种。其中，公营住宅是国家和地方公共团体协作，通过自主建房、收购、租赁民间住宅，再以低廉的价格租给低收入人群的住房;特定优良租赁住宅由民间建设，地方公共团体购买后租赁给中等收入者，地方公共团体负责管理;老年人优良租赁住宅由地方住宅公团直接建设或由民间建设、地方住宅公社或社会福利法人购买后租给老年人，地方住宅公团、住宅公社或福利法人负责管理。
2.城市低价出售住房制度
日本的住宅公团(现都市再生机构)在大城市及其周边修建住宅，进行城区改造，其建造的公团住房不同于公营住宅，他是以地方公共机构为主体面向低收入人群，其实质是国家出资建房或平整土地，面向中等收入群体进行出售或租赁。入住公团住房的家庭收入一般在中档范围内(目前为家庭月收入不超过33万日元)，入住采取申请抽签制。
3.住宅金融公库建房
住宅金融公库主要向难以从银行等一般金融机构借款以购、建房的个人与单位提供贷款。住宅金融公库贷款利率低，成立初期为5.5%，远低于银行的14.6%，而且不同于民间的浮动利率制，采取固定利率制。贷款对象可以是个人或企业，贷款条件优惠，贷款期限可长达35年，对于还贷困难的还可在原有基础上延长10年［1］。
4.住房保障支持政策
首先，多种形式保障土地供给。如地方政府实行类似土地银行的做法购置大片住房建设用地，又如住房都市整备公团用等价交换制度、特借制度、借受制度和民赁制度等四种制度妥善处理国家与地主的关系，使土地转化为国民住房用地［2］。其次，财政补贴。日本政府的住房财政补贴分为两种:一种是政府财政拨款，主要用于低收入家庭的租房、购房补贴和资助公营住宅建设;另一种是政府的财政投资性贷款，主要对都市整备公团住房建设的投资贷款，并将资金贷给住房金融公库，再由后者用于建设公共住房和向低收入者发放住房贷款。再次，完善的税收调节政策。日本《住宅取得促进税制》中规定，利用住宅贷款自购、自建住宅的居民，在5年内可以从每年的所得税中扣除当年年底的住宅贷款剩余额的1%。居民住房在转让时，买方应缴纳税率为3%的固定资产取得税，出卖方应缴纳利润所得税，其税率为20%—30%，以扣除项目后的金额按比例缴纳。在住房持有环节征收税率为1%的不动产税，税基按房屋评估值的80%计征。最后，金融支持。日本采用混合型金融政策模式，该模式以央行为领导，政策性金融机构为主体，民间金融机构为补充，是一种官民结合的模式［3］。其中，政策性金融机构包括住宅金融公库、住房公团、住宅融资保证协会等;民间金融机构有住宅金融专业公司、劳动金库、住房社团等。另外，大藏省(现财务省)还通过邮政储蓄、保健年金和国民年金筹集资金，投向公团、公库住房，并给予1%—2%的贴息。
(二)管理机构
1.国土交通省
日本国土交通省主要负责从住宅产业化和技术方面引导住宅产业发展，并代表政府行使住房建设决策和管理监督的职能。1948年国土交通省设立住宅局，专门负责住宅方面工作，可以说住宅局是中央政府有关住房政策的制定者与调控者，其主要职能有五方面:一是制定住房政策，并为建立住房政策操作机构制订方案;二是制定、分配国家住宅对策预算;三是住宅建设五年计划的制定与执行;四是对地方公共团体、公团、公库等进行指导与监督;五是促进与推动民间的住房建设。
2.住宅金融支援机构
住宅金融支援机构前身为住宅金融公库。住宅金融公库设立于1950年，其性质为政府全额出资的政策性住房金融机构，属于独立企业法人，隶属于国土交通省住宅局。住宅金融公库的资金来源是:财政信用，即有偿使用通过日本财政投融资体制归集起来的资金;中央政府给予的补贴;发行特殊债券;回收的借贷资金等。住宅金融公库的业务范围主要包括:为中低收入家庭建房、购房提供优惠贷款;为公团开发普通住宅提供信贷资金支持;为民间企业开发租赁性住房提供长期低息信贷资金支持等。20世纪90年代日本泡沫经济破灭后，伴随着金融自由化和房地产价格的下跌，日本民间商业金融机构逐渐加入到中低收入家庭的住房建设行列。2007年住宅金融公库被改组为住宅金融支援机构，注册资本金20亿美元，全部为政府注资，按照《日本住宅金融支援机构法案》，向内阁大藏省和国土交通省负责，为自主经营的独立行政法人。住宅金融支援机构资金来源不再依赖国家财政投资和补助金，业务范围由原来对住宅建设和购买的直接资金支持，转变为对金融机构的住宅贷款提供支持。具体职责是收购私人金融机构住房贷款资产进行证券化，在资本市场上发行房贷支持债券，为住房金融市场提供稳定的资金来源。同时，还为政策贷款和证券化提供信用保证担保，在发生大型灾害或城市改造时，还可以直接提供民间信贷机构无法提供的贷款服务，如灾后重建融资贷款。
3.都市再生机构
都市再生机构前身为住宅整备公团。住宅整备公团于1955年设立，原隶属于建设省(现国土交通省)，非营利性质，专门建设由国家财政补贴的公团住宅，向中低收入家庭出租、出售。其中，中央政府所属的住宅整备公团在各地设有支社，负责提供中等收入家庭的住房，地方政府的住房局则负责提供低收入者、单亲家庭及有特殊困难的家庭和个人的住房。20世纪80年代，住宅整备公团由主业的住宅开发转为城市的整备，并更名为“住宅·都市整备公团”，1999年又改称为“都市基盘整备公团”，隶属于国土交通省。2004年，都市基盘整备公团改组为都市再生机构，其职能由原来建设公共住宅为主转向土地储备、整理和再开发，单位性质也由原来的特殊法人变为独立行政法人。
(三)日本住房保障制度的特点
1.日本住房保障制度以国家财政支持为主
20世纪50—80年代，日本的居民住房处于短缺时代，日本中低收入家庭的住房保障主要依靠以政府为背景的住房公团、公营住宅和住宅金融公库。日本政府提供的保障性住房主要依靠国家财政出资、地方政府出地(土地优先供应)并组织建设和管理加以解决，而且主要以租赁形式提供给住房困难的低收入家庭。
2.中低收入阶层住房供给具有严格的准入准出制度
如入住公营住宅的条件规定为:必须为携带家属者(即单身除外);家庭收入在低档范围内。入住方法采取申请抽签制，对申请者通过评审后抽签决定;房租固定;入住权利严禁转让。此外，规定入住3年后将再次调查收入情况，对收入超过入住标准者或提高房租，或请其退房。
3.政府高度重视制定住房发展规划
日本的住房发展规划每五年制定一次，该规划注重因地制宜，将居民住房区分为都市型标准(指大城市中心区及周边地区住宅和公寓住宅)和一般型标准(指大城市郊区及中小城镇的独立住宅)。同时，根据收入的不同分别确定其相应的发展目标，包括基本保障性目标和引导性标准。其中，基本保障性目标是指同地区最低住房保障目标，引导性目标是指政府提倡和预期未来将达到的目标。譬如，在第六个五年规划、第七个五年规划和新的《住生活基本法》中，4人户基本保障型住房的使用面积标准均为50平方米，《住生活基本法》中规定都市型和一般型目标分别为95和125平方米，而且按照每年规划的建设量确定每五年内能达到的基本保障性目标与引导性标准之比。
三、日本、韩国住房保障制度对我国的启示
我国现行的城镇住房保障制度主要由住房公积金制度、经济适用房和廉租房制度构成，如何完善住房保障政策、弥补制度设计缺陷、解决中低收入群体住房保障问题已成为我国完善住房保障制度的当务之急。
(一)强化政府在住房保障中的责任和作用，健全住房保障政策
目前，我国在推进住房制度改革的过程中，地方政府在为当地居民提供住房保障的相关职能和作用还明显缺位。在中央政府颁布相关的住房保障政策和执行标准后，地方政府成为执行、落实中央政策的最关键环节。但是，由于中央政府对地方政府的考核完全是经济性指标，因而地方政府成为利益驱动的主体，地方政府的招商引资行为、高价出让土地，致使保障性住房发展缓慢停滞。所以，要强化各级政府住房保障责任和健全住房保障政策，中央政府可具体从以下三方面着手:一是健全住房保障法律法规，制定颁布《住房保障法》、《住房金融法》等，详细规定保障性住房的土地政策、保障对象、保障标准、保障资金来源、专门管理机构的建立和权力的划分，同时明确中央政府、地方政府及各种专门机构之间的权责划分以及对违法违规行为的惩处措施，并明晰保障性住房准入和退出的标准，为住房保障建设提供良好的法律环境和有力的制度保障。二是根据我国社会经济发展进入新阶段，以及工业化、城市化进一步加速发展的趋势，制定《十年住房保障建设规划》，有步骤、分层次地开展保障性住房建设，并将住房保障建设纳入地方政府的年度考核指标，如规定地方政府住房保障建设年度投入占GDP比重不得低于10%、保障性住房年度建设户数与普通商品房建设户数保持合理比例等量化指标。三是中央政府成立非营利性质的保障性住房开发公司，并在各城市设立分公司，在政府的监督和指导下，专门负责社会保障性住房的开发建设工作，有效地保证保障性住房的开发计划和开发项目真正落到实处，切实满足中低收入群体的住房需求。
(二)增加中小户型保障性住房供给建设，完善住房福利政策支持
从日本、韩国的住房保障建设成功经验来看，解决中低收入家庭住房保障问题的关键就是增加中小户型保障性住房供给，并提供税收、金融、财政补贴等多种住房福利政策支持。
从我国现行的住房供给制度安排来看，经济适用房是解决中低收入家庭住房供给问题的主要政策。但经济适用房实际上仅是享受了一定优惠政策的“低价房”，与日本的公营住宅和韩国的公租房有着本质上的区别，只对解决有一定支付能力的中等收入家庭的住房问题较为有效。因此，我国目前还缺乏专门针对低收入家庭的住房保障政策。有鉴于此，要实现中央政府制定的“居者有其屋”的住房政策目标，从我国目前实际情况出发，政府应在多建设经济适用房的同时，大力发展廉租住房和公共租赁住房，完善和建立收入统计制度，并明确界定和细化保障性住房的供应对象。其中，经济适用房可以分配给具有一定购买力的居民，但需严格审核条件;廉租房应出租给困难家庭，租金可以相对较低，具体标准可参照房屋周边住房出租的平均价格并下浮一定比例，但这部分住房供应不宜过多;而公共租赁住房应成为低收入阶层住房供给的主导。公共租赁住房资金来源可以分为两部分:一部分由政府投入(或委托住房公积金管理中心)，另一部分由开发商投资介入。公共租赁住房应对全社会开放，可以单纯出租，也可以采取先租后售，并实行租赁价格市场化。针对低收入家庭经济能力有限的实际情况，政府还可为其提供租赁贷款和租赁补贴。为鼓励开发商参与保障性住房建设的积极性，政府应给予适当的优惠政策，如低利率贷款、减免土地出让金和税负等。在增加保障性住房供应的基础上，政府还应仿照日本、韩国政府的做法，通过实施住房补贴、贷款贴息、减轻购房税负等措施，加大住房福利政策支持力度，妥善、全面地解决不同类型低收入家庭的住房困难，同时尽快完善与经济适用房、廉租房和公共租赁住房配套的交通、文化卫生、教育等公共设施建设，降低经济适用房的使用成本。
(三)成立专门的政策性住房金融机构，拓宽住房保障资金的融资渠道
参照日本、韩国住房金融管理经验，我国可从住建部分离出一个新的机构，专门负责全国政策性住房金融的管理，同时将各城市住房公积金管理中心改组为该机构的分支机构，改组后的住房公积金管理中应具备金融职能［5］。该机构可定名为住宅基金管理中心，属于政策性住房金融机构，独立法人，资本金由政府全额投资。住宅基金管理中心的政策性业务(如政策性住房金融总体发展规划、资金运用投向等)接受住建部的监督与指导，其他金融性业务(如利率、信贷政策、资金交易、债券发行等)接受中国人民银行、银监会的监督与指导。住宅基金管理中心可以通过国家财政投资、社会缴存住房公积金、发行住房债券、发行住房福利彩票等多种渠道筹集住宅基金。筹集的住宅基金可用于支持保障性住房建设和为中低收入群体购房提供信贷支持，具体包括发放经济适用房贷款、城市廉租房建设贷款、个人住房公积金贷款、个人住房租赁贷款等。为有效防范资金管理风险，住宅基金管理中心可参照现代金融管理要求，结合自身的经营和业务特点，建立全面风险管理体系。

市场经济条件下，为了保障每个人都有房子住，我国政府颁布了一些特殊的政策措施，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。从实际情况看，住房保障包括三个基本方面。
第一，住房公积金制度。该制度包括雇主与雇员共同缴付、对公积金部分免征个人所得税、在购房时除个人账户累积部分外还可利用公积金贷款购房、以及公积金贷款实行优惠利率等几个组成部分。
第二，针对中低收入群体的半市场化方式的保障制度。政府通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设的经济适用房就是这种制度的体现。
第三，针对低收入困难群体的非市场化保障方式。经济适用房毕竟还是让购房者去“买”。对连经济适用房也买不起的有些困难群体，由政府提供廉租房。具体办法就是政府提供贴租甚至于实物分房。

目前，我国按照所保障群体的收入情况将保障性住房大致划分为三种：廉租房、经济适用房和限价房，受惠人群为有本地户口的城镇居民。从1998年开始，我国推行租赁补贴、廉租房和经济适用房，2007年之后又将拆迁安置房和公租房等纳入保障房范围，共同构成了当前的住房保障体系（图4和表4）。我国的住房保障体系大体可分为两类：一是房屋的
配租、配售，二是旧房改造（棚户区、旧小区、城中村）。第二类在过去被归为商品房范畴，因为改造后的房屋拥有完全产权，与普通商品房并无区别；但是由于居住在这三类旧区内的居民通常收入水平偏低、住房条件偏差，因此近几年政府也将旧房改造类归入保障房范畴。

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