黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究.pdf

第 22 卷第 5 期南阳师范学院学报Vol.22 No.52 0 2 3 年 9 月Journal of Nanyang Normal UniversitySep.2023收稿日期:2023-05-16基金项目:河南省高校人文社会科学研究项目“黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究”,项目编号:2021-ZZJH-259;河南省软科学研究计划项目,项目编号:222400410436。作者简介:张君明(1983),女,河南省南阳市人,副教授,硕士生导师,主要从事环境法学、民商法学研究。黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究张君明(南阳师范学院 宣传部,河南 南阳 473061)摘要:黄河对我国的经济社会发展和生态安全举足轻重。从环境法角度对黄河流域生态保护和高质量发展进行分析和阐释,汲取国外流域生态保护法治实践经验,应坚持生态优先的绿色发展理念,确立完备的全流域综合性法律体系,强化协作的环境法治管理机制,打造健全的环境公众参与制度,探索完善的生态保护补偿机制,实现生态保护法治化,从而推进黄河流域的生态保护和高质量发展。关键词:黄河流域;生态保护;高质量发展;法治保障中图分类号:D922.68文献标识码:A文章编号:1671-6132(2023)05-0020-08保护黄河对于中华民族伟大复兴和永续发展至关重要。近年来,国家非常重视黄河流域生态环境保护问题,将生态保护的理念提升到“生态安全”的高度,将黄河中上游纳入重点生态工程,并将“黄河流域生态保护和高质量发展”纳入区域协调国家级战略。黄河流域生态保护的重大战略,对于推进黄河流域的生态保护和高质量发展具有重要而深远的意义。生态文明建设和全面依法治国的融合,已成为推动我国经济实现高质量发展的重要驱动力,也是落实黄河流域生态保护和高质量发展的迫切需要。一、黄河流域生态保护和高质量发展的法治现状及问题(一)黄河流域生态保护法律体系配套不足 黄河流域涉及我国多个行政区划,不同地区之间的自然资源禀赋与生态环境问题各不相同。中华人民共和国黄河保护法(以下简称黄河保护法)出台前,对黄河资源的保护主要体现在各地制定的地方性法规以及规章制度上,无法充分适应黄河流域大保护大治理的特殊需求,导致工作中出现责任不明确、依据不充足、规划不长效等难题。2022 年 10 月 30 日,十三届全国人大常委会表决通过了黄河保护法。这部基础性、综合性和统领性的专门法律贯彻了党中央、国务院的决策部署,构建起了黄河流域大保护和大治理的格局,涵盖了黄河保护治理中的焦点难点问题,为黄河流域的生态保护提供了有力的法治保障。但黄河保护法的部分配套法条亟需充实完善,例如环境影响评价、环境公益诉讼制度、环境生态考核、环境损害赔偿制度以及归责制度等配套法规细则缺位,缺乏足够的针对性和可操作性。因此,需要进一步完备流域生态保护法律体系,及时制定更新指引性和补充性规定1。2023 年第 5 期张君明:黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究(二)黄河流域法治管理协调机制效能不够黄河流域当前主要面临着水资源短缺、环境污染、生态破坏等问题,需要流域上下游、干支流、行业间等各方进行整体性保护和治理,在跨区域多部门协同合作的基础上,统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水健康管理2等。为推进黄河流域生态保护和高质量发展,黄河保护法明确建立了国家层面的统筹协调机制,全面指导黄河流域水安全工作,审议涉及黄河流域水安全的重大政策、重大规划、重大项目,协调跨地区跨部门水安全重大事项,督促检查重要水安全工作的落实情况,并强化政府监管责任,建立多部门协调治理机制,妥善、周全地解决黄河流域跨级别、跨部门、跨流域和跨区域的水安全问题。然而,黄河流域生态保护和高质量发展的协调机制以解决实际问题为导向,并没有固定的编制、行政人员和相应的办公场所等组织机构。有效的协调机制包括程序性协调和结构性协调,除了加强协调的程序安排,还要构建协调机制的组织机构。倘若缺少组织机构,黄河流域生态保护和高质量发展协调机制的效能将受到极大限制,无法保证协调效果的持续性。当前黄河流域协调机制的组织形式、启动协调方式和相关程序,以及协调不当的法律后果等都缺乏规范依据,亦会影响法律实施效能3。此外,黄河保护法对于流域管理机制的设计,主要是水行政部门担负起了保障统筹协调机制顺利运转的职责。笔者认为,其以水利部门为主、生态环境等部门为辅的流域管理方式针对性不强,水利部门与生态环境部门、自然资源部门等相互间为横向关系,当具体实践过程中出现相关问题时,不利于水利部门有效发挥作用解决当前黄河流域存在的问题。(三)黄河流域公众参与制度动力不强公众参与对于流域治理至关重要,可以为黄河流域治理体系和治理能力现代化建设提供内生动力,也有助于加强治理决策的科学性和民主性。然而,当前我国黄河流域治理多以政府主导模式为主,过于强调政府管理决策的独断性和单一性,导致公众对政府的依赖性过强,缺乏责任意识和参与意愿,同时也影响公众对于自己作为公众参与机制主体的认同感。公众参与的法律激励机制、反馈机制亦有所缺失。公众参与黄河流域生态环境保护法律规定的奖励与补偿标准不明确。现行法律中有关规定可操作性不强,未能为公众参与提供稳定的利益引导机制,不利于激发其参与的意愿与动力。从反馈机制的运行状况来看,政府部门与公众互动不足,对公众意见是否采纳并未规定详细的说明以及形式和程序。(四)黄河流域生态补偿机制亟待完善黄河流域生态保护补偿的实践主要局限于相邻行政区域,尚未建立起全流域整体性的生态保护补偿机制4。黄河保护法 专门规定了四种生态保护补偿类型,在一定程度上完善了生态补偿机制,但由于上下游存在不同的认识矛盾,导致补偿者计算的补偿资金与受补偿者计算的生态成本经常相差甚远;在生态补偿的界定、补偿标准和补偿对应的生态贡献值匹配方面亦存在一定分歧5。由于黄河流域各地的生态补偿制度往往反映了地方政府的意志,倾向于保护本地经济利益,而较少考虑整个流域的生态保护责任,不利于建设横向流域协同制度,且缺乏配套市场机制的制度安排,市场化、多元化补偿不足,易导致各地方政府之间基于生态保护问题的博弈。目前,上下游之间受限于单一的补偿方式,主要是财政拨款,财政激励机制与公法调整较多。虽然可以缓解上游城市的短期停滞,但流域上游多为经济发展受限的中西部地区,这种直接输血式的帮扶很难真正实现整体繁荣,长此以往会导致上下游两地之间的贫富差距加大。二、国外流域生态保护法治经验与借鉴虽然各国流域的客观生态情况、管理制度及法律措施等方面存在较大差异,但通过综合分析国外的流域法治实践,梳理典型流域立法的发展情况,可以总结出蕴含流域生态环境系统治理思维的法治经验,对黄河流域生态保护的法治化建设具有一定的借鉴意义。(一)美国流域生态保护法治实践考察美国的流域治理模式经历了从分散化治理模式到协作化治理模式的转变。美国自 1933 年颁布田纳西流域管理法,至 1986 年颁布密西西比河上游管理法,为流域的统一管理提供了保12南阳师范学院学报2023 年第 5 期障,逐渐将流域治理的重点从分散化转变为协作化。以田纳西河流域管理局为例,该局负责田纳西河流域的开发、利用和保护等综合规划,其职权不限于对水资源、矿产资源等进行开发和保护,而是致力于促进流域内自然、经济和社会的有序发展。田纳西河流域管理局在管理与开发方面具有较大的自主权,并可以要求其他行政部门协助。同时,流域管理局只向总统和国会负责,以确保其在流域管理事务中的独立地位,从而使得流域管理高效运转。在流域生态保护法律实践的协作化治理模式中,美国制定综合性的水资源管理计划、强化水污染控制措施并进行科学研究和数据收集。制定综合性的水资源管理计划是关键措施,涉及流域内各种利益相关者的参与和协商,所有人都有机会共同制定保护流域生态系统的方案。为强化水污染控制措施,政府规定严格的环境标准和监管措施,保障水源不被企业和个人过度污染和破坏。同时,政府投资于各种科学研究计划和数据收集工作,并采取相应的保护措施,以便更好地应对流域内的环境问题和挑战。这种协作化治理模式可以帮助实现流域环境保护和可持续发展,并有效解决不同利益之间的矛盾。(二)德国流域生态保护法治实践考察德国流域生态保护的核心理念是整体性的流域管理。根据联邦水资源管理法 和其他相关法规,德国综合考虑水生态资源、土地利用等因素,针对每个流域都制定了一份流域管理计划,以确保各种利益相关者的参与和协商,从而保护流域生态系统。德国采用纵横相结合的财政转移支付法律制度,其中横向财政转移支付制度在均衡各州财政水平、实现居民公共服务均等化目标上起着重要作用,并且与德国流域生态补偿实践息息相关。德国基本法和财政转移平衡法是统一德国横向财政转移支付制度形式与实质的两大支柱性法律,既包括宪法层面的基础性规定,也包括主体及其权利义务关系、衡量标准和计算方法等具体性规定。基本法 从确立“公民生存条件一致性”原则出发,明确各级政府的事权分配模式,并规定了分税制财政税收体系。事权、财政支出责任以及分税制是实施横向财政转移制度的前置性内容,为横向财政转移支付制度提供了宪法层面的依据,确保各级政府职责明确、权责对应。财政转移平衡法 既规定了主体的权利义务关系,又细化了衡量标准和计算方法,为实现公共服务均等化提供了可靠的制度保障。德国在易北河流域生态补偿中便采用了横向财政转移支付,这是其早期流域治理的经典案例。德国政府和捷克政府签订协议实现了易北河共治,并组建八个易北河流域治理专业小组,各司其职,制定治理计划、实时监测,解决水污染等问题,并每年提交治理报告。德国向捷克支付 900 万马克,用于资助捷克的污水处理基础设施建设,从而改善了易北河的水环境,提高了捷克政府生态保护的积极性。此外,在协议中,德国义务修建国家公园和自然保护区,禁止经济生产活动,以达到保护易北河流域生态的目的。易北河流域的例证表明,跨国际流域治理合作具有积极的实践意义,而横向财政转移支付制度在此过程中发挥了巨大的作用。我国可以从德国易北河流域生态补偿的成功案例中学习借鉴,挖掘横向财政转移支付制度在跨省流域治理中的作用,从而实现流域生态保护和经济平衡发展的良性互动。(三)法国流域生态保护法治实践考察法国拥有丰富的流域资源,并在流域生态修复管理方面积累了较为成熟的经验。该国通过以省为基础向以流域为基础的水资源管理体制的转变,建立了完备的流域管理机制。1964 年,法国新水法的颁布实现了以流域为单位建立流域委员会和水管局,明确规定以大流域为单位制定总体规划和子流域管理,实施统一规划和水资源管理,以开发与保护相结合的管理方式,建立了流域管理法律框架,包括水法民法刑法等。在对生态系统平衡综合考虑的前提下,法国将管理范围扩大到了水资源的水量、水质以及水处理,进行全面综合管理,并更加注重生物多样性的保护。在流域管理机构设置上,法国区分为国家层面和流域方面的管理机构。在国家层面,设立国家水资源和水环境局,主管水资源和水环境相关数据的监督、收集和发布,并通过国家水资源委员会集合各方利益主体向政府提供咨询和建议,设立国家林业局以保护森林资源的可持续发展,维222023 年第 5 期张君明:黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究护森林生物多样性和改善流经森林地区的水环境质量等。在流域方面,设立流域委员会,以民主的方式提出流域利用的建议并制定相关决议,同时设立相应的水务局,严格按照已有的方针政策对流域进行管理。这样的管理机构设置既能够确保国家在水资源管理上的主导作用,也能够促进流域范围内的民主参与和生态环境的保护与治理。(四)澳大利亚流域生态保护法治实践考察澳大利亚经过不断探索和发展,现已形成相对成熟的流域管理理论和法律制度体系。1917年,针对墨累河干流的水资源利用问题,澳大利亚联邦政府成立了由联邦政府和三个州政府代表组成的墨累河委员会,标志着澳大利亚流域治理中有限的协议化合作模式的确立。历经多次协议的签订,1993 年,联邦政府同墨累-达令河流域内各州通过立法确认了墨累-达令河流域协议的法律地位,并成立了墨累-达令流域委员会,规定由各州政府委派代表组成。墨累-达令流域委员会运行机制要求各委员会成员执行流域相关决策并向协议缔约方汇报工作。协议设立社区咨询委员会,负责信息搜集和汇报,规定社区民众的直接参与权,发挥流域治理社会力量。2007 年,为加强地方政府之间在流域管理方面的协同合作,平衡流域生态健康和经济可持续发展之间的关系,澳大利亚议会制定水法,针对墨累-达令流域进行管理,标志着墨累-达令流域的管理方法由主要依托于分散的州立法管理转变为强化联邦权力的流域统一立法管理。2008年,联邦政府再次与流域四州及首都直辖区政府签署了墨累-达令河流域改革谅解备忘录 和墨累-达令河流域改革的政府间合作协议,明确墨累-达令河流域管理局的职责,加强同联邦机构、流域各州及地方部门的协作,加大对墨累-达令河流域生态环境及水资源的保护力度。墨累-达令河流域管理局拥有重要的权力,可以占有和处置不动产或者实施必要的行为,以便有效地行使职能。他们负责管理流域水资源生态环境和可持续发展利用,并以法人名义起诉和应诉。在机构运行方面,墨累-达令流域管理局通过召开会议、严格财务报告以及制定流域计划等方式,对流域管理问题进行决策和处理。墨累-达令流域管理局还主导编制了墨累-达令流域规划,包括水权交易、用水和分水限制等部分,以促进流域水资源的保护和可持续利用,并将其提升到法律层面。(五)国外流域生态保护法治经验启示法治是流域管理与相关保护措施有效实施的保障。在国内外流域管理过程中,注重自然条件改善,生态环境保护和资源、环境、人口的协调发展,以及长期性战略规划综合开发利用,已成为各国和各地区在发展和保护流域生态环境方面的共识。在这一点上,国内外法治实践呈现出系统治理的特性。通过分析国外流域法治的具体制度,可以总结出流域生态环境保护的法治经验。1.推进流域立法综合化 随着对流域管理认识的逐步深入,国外流域综合立法程度不断提高。地方分散立法向中央统一立法模式的转变和单项立法向综合立法的转变都体现出了流域立法的综合化。加强中央政府在流域管理中的作用,对相关机构与运行框架进行重新调整,通过国家立法解决地方之间、部门之间缺乏沟通与合作的问题,并制定统一的流域管理框架制度。针对不同流域,地方政府之间协商确定类似于“政府间协议”的协作模式,制定彼此必须遵守的水资源开发利用保护最低标准,由中央政府批准并赋予法律效力。当某地方政府违反协议约定时,法院可以依据该协议追究其责任,督促地方政府履行义务。2.设立高效统一的流域管理机构美国田纳西河流域立法设立了田纳西河流域管理局,能够独立规制流域内生态保护与发展,进行综合性考量,自主解决流域生态环境问题。澳大利亚墨累-达令流域委员会也通过立法获得流域治理的执法权和管理权,依靠法律强制力实现对流域生态环境的有效治理。各流域主体在构建流域生态保护的管理格局下,倾向于设立能够对流域整体进行管理和治理的机构,通过立法明确流域管理机构的权力、职责和内部构成,并逐渐赋予其做好流域层面协同治理的权力。无论是设立专门的管理机构还是组成合作性质的管理委员会,都能更有效地解决流域生态问题,协调和管理流域内生态环境及社会发展事务,体现了流域系统治理的思维。32南阳师范学院学报2023 年第 5 期3.完善区域治理与流域治理相结合的综合管理模式在国外流域的法治实践中,常见的做法是将流域管理与区域管理相结合。例如,美国田纳西河流域管理局设置了董事会和地区资源理事会,为协调流域内各州间的工作提供了平台;澳大利亚墨累-达令流域则坚持流域治理与区域治理相协作,在以法治推进流域管理的过程中,整合各行政区划,适应流域的整体性和系统性特点。只有将各行政区域管理同流域层面的治理结合起来,促进流域管理机构及各行政区域间协作治理,才能更有效地解决流域存在的生态环境问题。因此,在流域生态保护过程中,要发挥流域协调机制的优势,用立法的形式确定流域管理机构和地方政府的职责,明确各自的权利和义务,推动流域间共商共建、协同治理平台的建构及运行工作。4.健全流域生态补偿横向财政转移支付法律制度德国宪法基本法 明确规定了横向财政转移支付的目标为实现财政均衡,并制定了财政转移平衡法 等配套法律,形成了系统完善的法律体系。明确各级政府之间的财权、事权和支出责任划分,逐步实现“一级政府、一级事权、一级支出责任”的逻辑。将各级政府的财权、事权和支出责任明确写入法律,并通过法律制度规范每个政府的财政权力。在财税体制改革中确立财政均衡的理念,通过法律明确各级政府之间的权责划分,逐步推进区域均衡发展。在政府之间进行横向转移支付时,进行复杂的计算和评估过程,并通过财力指数和财政需求指数的比较来确定主体资格,并规定资金用途。三、推进黄河流域生态保护和高质量发展的法治思路在推进黄河流域生态保护和高质量发展中,必须全面贯彻落实习近平生态文明思想,把绿色发展放在优先位置,树立“五水并重”(保护水资源、恢复水生态、改善水环境、治理水灾害、强化水监管)的流域生态保护理念6。加强环境保护和水资源承载能力的约束,优化产业结构,推动新兴产业的发展,实施全流域水资源统一调度,维护黄河生态的健康和稳定。坚持生态优先、绿色发展理念,平衡经济生态协调发展。一是以绿色发展理念促进经济利益和环境利益相统一。充分重视生态环境的保护和整治,增强黄河流域经济的可持续发展,促进经济提质增效。壮大绿色产业,加大清洁能源使用,转变生态保护与治理方式,严格控制高耗能产业规模,从“末端治理”向“源头防控、全过程污染控制”转变,充分平衡经济、社会和生态的互动关系。二是以绿色发展理念推动短期利益和长期利益相融合。树立长远意识,整合短期利益和长期利益,转变发展方式、调整生产结构,提高绿色全要素生产率,完善地方政府协同治理的利益协调机制,提高流域生态环境政策的执行效能。三是以绿色发展理念协调整体利益和局部利益相平衡。加强流域内的分工协作,完善绩效考核机制,实现优势互补,避免同质竞争,促进流域整体利益和共同福祉,推动高质量发展。协同共治理顺管理体制,分区施策促进高质量发展。充分认识黄河生态治理工作的系统性、整体性和协同效益,实现生态优先、绿色发展。结合黄河上游、中游、下游及河口生态治理需求实际,实施分区分类的生态保护修复治理和高质量发展促进政策。加强生态环境监督执法力度,统筹推进黄河流域环境与社会经济的整体系统治理,合理规划管理体制,明确责任分工,补齐管理漏洞,科学谋划黄河流域的保护治理和高质量发展。四、加强黄河流域生态保护和高质量发展的法治保障(一)确立完备的全流域综合性法律体系为了实现黄河流域“生态优先、绿色发展”的目标,必须全面把握、统筹谋划全流域、全要素的综合性立法模式和法律体系,包括全流域的土地、水资源、生态环境等多个方面,并明确底线约束。法律具有约束性和促进性两个方面的作用,为推动协同立法治理,针对黄河流域实际发展情况,不可缺少鼓励性、激励性的法规规范。在严格禁止对黄河流域环境造成污染和破坏的同时,要鼓励中上游地区加强生态保护,防止水土流失,通过税收转移、财政补贴等方式进行利益补偿。完善水域立法,全面规定流域管理各项内容,制定较为成熟的、综合的、422023 年第 5 期张君明:黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究有效的黄河流域生态保护法律体系7。黄河保护法 的全面有效实施,需要水法、防洪法、渔业法、行政处罚法、刑法等相关法律的协同配合,还需要对行政法规、地方性法规、规章等规范性文件加以细化、具体化。要加快现有黄河保护法 的相关法律制度的配套完善和衔接,突出重点并加快制定环境影响评价、环境生态考核、环境损害赔偿等一系列配套法规细则,以及取水许可、强制性用水定额、水沙统一调度等配套制度。同时,着眼于推进法律所规定的规划、标准、目录、名录和方案的制定,落实好各项措施,推动法律体系更加衔接协调、系统完备,同时推进治理体系从管控型向共治型转变。(二)强化协作的环境法治管理机制环境法治管理机制是黄河流域生态法治建设的基本保障。必须进一步强化推进协作的环境法治管理机制,打造政府、企业、公众参与的共治体系,完善综合协调、分部门实施的生态保护管理体制,实现黄河流域生态保护环境督查常态化机制,形成多部门齐抓共管、多主体参与治理的多中心、多环节、多层次的监管机制和工作格局,以及健全的黄河流域环境保护目标责任制和考核评价制度,为黄河流域生态保护和高质量发展提供根本性、全局性和系统性的制度保障。在国家流域协调机制和地方协作机制的原则规定下,明晰国家统筹协调机制、流域管理机构和省际河湖长联席会议之间的关系、具体职能分工及协同工作方式,确保形成流域统一治理管理的合力8。在防治污染、修复流域生态环境等作为黄河流域首要任务的前提下,以水利部门为主的流域管理体制,不利于有效解决流域存在的生态环境保护和治理问题,可考虑让生态环境主管部门与国务院水行政主管部门、黄河水利委员会及其所属管理机构之间建立起沟通协调综合机构,依法行使流域水行政监督管理职责,开展流域生态环境监督管理相关工作,共同承担支撑保障黄河流域统筹协调机制相关工作。黄河流域统筹协调机制在其组织形式、协调方式等配套规范出台之前,可暂时借助于黄河流域生态保护和高质量发展领导小组加以运转,体现保护黄河流域生态环境、促进高质量发展的职能。以加强立法和执法监督为保障,制定水资源开发利用、水资源保护、水环境整改等各项标准,完善黄河流域水资源开发保护一体化标准体系。实行环保数字化转型,提高黄河流域环境监测监管能力,达到覆盖全域、实时预警、高效执法、智慧监管、辅助决策;采用信息化网络平台监管,实现黄河流域生态环境各角度实时展示、多领域覆盖监测、跨部门协同监管、大数据归集应用。明晰黄河流域生态环境监督的程序细则,强化监督管理,规范行政行为,加大政府信息公开的力度和范围,加强制度落实情况的监督和检查,尤其是水资源税费征收、水资源生态补偿、水权、节水管理等与黄河流域水资源开发保护相关的方面。重视刑事责任在开发保护黄河流域水资源中的重要作用,实现水资源开发保护中民事、行政与刑事法律责任之间的无缝衔接。健全激励与问责机制,强化政府及有关执法部门的法律责任,落实领导干部生态环境损害终身追责制,追究行政机关及工作人员因不履行水资源保护监督管理职责的相关责任。完善环境与发展综合决策机制,健全资源环境承载能力监测预警长效机制。(三)打造健全的环境公众参与制度充分发挥调动社会公众在黄河治理进程中的主体作用,全面激发社会公众参与黄河流域生态保护治理的活力和积极性,是实现黄河流域生态法治建设的关键环节。社会公众既享有获取环境资源并享受生态服务功能的权利,也在一定程度上负有保护生态环境、维持生态平衡的法定义务。一要广泛宣传教育,提升公众环保责任意识与参与意愿,多层次搭建黄河流域公众参与环境保护的法律平台。灵活运用听证会、问卷调查、专家咨询等多种方式,积极引导公众参与决策的制定与实施,使公民牢固树立守法观念,确保决策的科学化、民主化、透明化。建立生态环境法律服务团队,提供法律意见、法律咨询、法律顾问服务,以解决黄河流域生态环境保护的立法、决策、实施、监督、救济等问题,制定法律风险防范预案,参与行政复议、行政诉讼代理等9。建立公众参与黄河流域生态环境保护网络体系,以各级政府为主导、各种形式社会组织为补充,充分利用互联网技术组建公众信息交流平台,使专业技术人员、管理人员与公众利益相关方广泛参与到黄河流域生态环境治理中。二要畅通参与渠道与激励反馈机52南阳师范学院学报2023 年第 5 期制,鼓励公众积极参与纠纷解决。设立举报信箱、热线电话,积极接受新闻媒体监督,确保社会公众通过有效渠道真正参与黄河流域执法、环境监测等工作。通过相关法规与部门规章,细化黄河流域生态环境保护的法律激励机制,健全生态环境违法行为的举报制度和奖励制度,明确奖励情形、方式以及金额,加大对黄河流域生态保护贡献突出的单位及个人的奖励力度,以增强公民对黄河流域生态环境的监督力度并促进综合行政执法的落实,进一步提升公众参与的主动性、有效性和创造性。打造常态化反馈机制,有效加强公众和政府之间的沟通,建立巩固信任关系,以参与式和协商式治理的观点来提升和释放社会组织与公众参与的活力,从精神层面提升公众参与的获得感与成就感,激发其持续参与的热情与动力。积极发挥环境公益诉讼制度效能,通过公众参与和司法途径加强对相关政府部门的监督10。(四)探索完善的生态保护补偿机制黄河流域生态保护补偿机制是在解决经济发展与生 态 环 境 保 护 的 矛 盾 中 寻 求 平 衡 的 重 要途径。一是采用多样性流域水资源生态补偿方式。国外流域生态补偿的实践研究表明,政府和市场可以协调合作,通过引导和激励等方式来实现流域生态保护。比如,美国纽约市实施流域管理计划,通过经济刺激和土地保护等手段,政府出资企业出力,双方协调管理,成功激发了自我发展的能力。鉴于我国各流域的不同特点,应该结合本地实际,制定适宜的灵活多样的生态补偿形式,激活社会化、市场化、多元化生态保护补偿方式,推动政府主导型生态补偿向市场化生态补偿转变,提高贫困地区的造血能力,促进当地的经济生态协同发展4。政府可采取财政扶持、资源税费征收等多种形式,加强水源涵养和水土保持力度,促进黄河流域经济可持续发展和环境保护的良性循环。需要注意的是,制定生态补偿政策应考虑到当地的具体情况,结合政府、市场等力量,寻求最优的补偿方式,以实现生态保护和经济发展的良性互动。在推进市场化补偿方式方面,积极推进排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式,逐步形成完善的生态补偿政策体系。进一步深化全流域水权交易的制度内容,规范水权交易市场,尽可能在水权交易、水土保持等方面扩大制度探索的范围,在水权交易制度中界定节水和用水主体之间的权利边界,形成利益调节的统一制度平台。同时,建立生态补偿资金管理使用监督机制,推动补偿方案确定、补偿资金筹措和使用监督管理。二是推进全流域横向生态补偿模式。完善黄河流域纵向和横向相互补充的生态补偿机制,制定约束性法律法规,加强黄河流域生态补偿工作的顶层设计。借鉴已有的跨省流域横向生态补偿机制建设经验,以黄河保护法 为基本依据,加快推进省际省内横向生态保护补偿模式,争取实现全覆盖12。根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素,综合确定黄河流域跨省横向补偿标准。进一步开发和扩展生态保护补偿的制度空间,将其适用范围从流域水量、水质补偿,扩展到草原、森林、湿地等环境要素上。相比于将补偿资金全盘用于环境治理项目,甚至是损害赔偿,横向生态保护补偿更应当注重私主体的生存权、发展权受限问题,比如禁牧补助、生产性补贴、生态环境日常监测经费、运转经费等关系个体生存和发展的方方面面。健全利益分配和风险分担机制,完善生态保护成果与资金分配挂钩的激励约束机制,提高上游地区水源涵养和生态保护能力,落实“谁保护、谁受益,谁破坏、谁补偿”的原则导向。我国可基于国情和借鉴德国经验,逐步建立起具有中国特色的生态补偿横向财政转移支付体系。在当前的立法模式下,依托黄河保护法规定的制度框架,强化法理研究,推广既有经验,扩大横向财政转移支付范围,进一步调动地方政府参与环境治理的积极性和主动性,提高社会和市场活力。对于黄河流域这样跨越九个省区的流域,根据德国易北河案例的经验,通过平等协商的方式来解决政府之间的竞争关系是一种有效途径。可由水利部、生态环境部等中央相关部门牵头,推动流域内政府之间的平等协商对话,签订协议加强合作,建立长效合作机制,进一步完善横向财政转移支付的生态补偿,以推进黄河流域的生态保护和高质量发展。三是强化黄河流域生态补偿的实施保障。建立以生态价值核算和生态贡献为主的测量方法,622023 年第 5 期张君明:黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究并制定合理的生态补偿标准以及相关技术指南和规范来为地方提供技术指导。健全政策和法规支持体系,规范对多元化、市场化生态补偿的指导,明晰下游受益地区向上游补偿的义务和责任,推进工作考核奖惩机制。完善生态环境监测机制,通过合理的监测点位、监测站台和检测指标,保障生态补偿的科学有效实施。此外,优化生态补偿实施的绩效评估机制,定期开展绩效评价并及时调整优化资金和项目方案。同时,推行黄河流域生态补偿数据共享机制,消除流域、部门和主体之间的数据壁垒,进一步强化黄河流域生态补偿平台建设以提高补偿实施的成效。五、结语作为中华民族灿烂文明的摇篮,黄河对我国的经济社会发展和生态安全举足轻重12。实现黄河流域生态法治建设刻不容缓,需要从生态文明建设需求、重大国家战略需求高度上予以宏观把脉,根据流域不同地区的经济发展水平和生产、生活方式,结合流域内水资源实际承载能力,将生态保护与经济发展相结合,从法治轨道对生态环境和利益相关者的不同利益冲突和诉求进行动态的协调、确认、保护、限制,从而实现黄河流域生态保护和高质量发展。这既是加强生态环境保护的重要任务,也是推动国家环境治理体系和治理能力现代化的必然选择。参考文献1孙佑海.如何健全黄河流域生态环境法治体系:对黄河流域生态环境保护规划健全生态环境法治相关内容的解读J.环境保护,2022(14):15-20.2董战峰,邱秋,李雅婷.黄河保护法立法思路与框架研究J.生态经济,2020(7):22-28.3陈海嵩.流域立法的审思与完善:以黄河保护法(草案)为中心J.荆楚法学,2022(4):73-84.4车东晟.黄河保护法中生态保护补偿的制度逻辑与实践展开J.环境保护,2022(24):48-51.5贺辉.论黄河流域高质量发展之生态补偿机制优化J.人民黄河,2022(8):13-16.6王金南.黄河流域生态保护和高质量发展战略思考J.环境保护,2020(Z1):18-21.7王晓霞.黄河上游生态保护区域协同立法机制研究D.兰州:西北师范大学,2021.8吕忠梅.黄河保护法 实现“江河战略”法治化N.中国环境报,2022-11-9(6).9夏连琪.青海组建生态环境律师服务团N.中国环境报,2019-11-1(6).10岳树梅,王蒙.公众参与黄河流域生态环境保护的缺漏及改进J.人民黄河,2021(4):13-17.11董战峰,郝春旭,璩爱玉,等.黄河流域生态补偿机制建设的思路与重点J.生态经济,2020(2):196-201.12赵俊远,李海艳,李佳悦,等.河南省黄河沿线区域经济环境旅游耦合协调时空分异及影响因素研究J.南阳师范学院学报,2022(6):1-8.Study on Legal Protection of Ecological Conservation andHigh-quality Development in the Yellow River BasinZHANG Junming(Publicity Department of Nanyang Normal University,Nanyang Henan 473061,China)Abstract:The Yellow River plays a crucial role in the historical development and ecological security of China.This paper analyzes and interprets the ecological conservation and high-quality development of the Yellow River basin from the perspective of environmental law.Drawing lessons from the practical experience of overseas river basin ecological protection under the rule of law,we should adhere to the concept of ecological priority and green development,establish a comprehensive legal system for the whole basin,strengthen the cooperative environmental management mechanism by law,create a sound environmental public participation system,explore a sound ecological protection compensation mechanism,and realize the legalization of ecological protection,so as to promote the ecological protection and high-quality development of the Yellow River basin.Key words:Yellow River Basin;ecological conservation;high-quality development;legal guarantee 责任编辑:李小峰72