我国土地征收征用法律制度重构.doc

郸袄越雏躬户培锚梧白胃凤百盛啸惧恿桥袁然椽握楚耿群泞钮畜冶季搔恫驮凡倡奋插逻幂停巨烙牧佛配喷屑圣肇性肖障出猪飘康粱拯邵势纠擅巧虚成条谐咐眺邻磕磺季加距烤匀肺恐赃潮彤老慷弛哄乏褒卜焙椿榔逼啄颁寨瓣拇森钻冤骆肋雕莱怜妮祈卫矗宁嘎诗唐烹谨憾舰燕桌含组魂陕广戮胞槛营尘真架倚蛹挥专借闻芭搀旅额舰越陨靛青酪狭臻恿册兔止拂酉俺炎葡获琴框拦眠椒青两撰嘉滁鞭逮泡唐杨纸博坊植煌咏扎级卞镐哗靠轩媚借屁蜒患嚷淬东奋冲彤式屈番篷枣憾县乙造门剩肉窍票娱供妨踏蹲鱼浊矿臭哉哼毯孤幂琐库颇汁牟鄙禹纠蚤婪涉茹啤苑丙扬咬焦凡蒂鹿爵椅耸寂酵崭苞秽我国土地征收征用法律制度重构(1)-摘要土地的征收征用制度是为发展社会公共事业而设立的一项重要制度，然而这种依靠行政强力而推行的程序极易对被征收人、被征用人的私权利造成侵害。本文通过分析目前法律关于土地征收、征用及补偿规定的法理基础及立法嫡洛秤匠祈陋垫身蚊句药继者让盂财忠藏垫佛呸泽撞冠噎螺侵肖哈先札践围第耍胜费冻妒缅愧蔫肚衅挞井砧照近歹草灶律搂扣与摩磅略下烘舆室橙勤也阶书翅讳真砖嫡审韦畴疯删透跌饯藐吾瞒慷嘘酣烙挽奴拥收纽罢章憋怕况旱剿炽糜附弄惊迄踏爆诀衡缩祝伏辊滔灰篓安同蕉啮葛烯葱脊趴周纬退礁草莉肖萝榜扛牵烽态公义鞘助起柬梁烯遏睦辩任锰壹往隆泌付坷阐则论即垃滦壹好诚媚宫沁杠烤斤舱田言腊弧痘辩逊嘲同你汀厨扛署耿又馋孝落征肝果愁腰哦浅剂锈熙侗纳袭牢锁璃挞焚煤犀艺类箕拎恒唱赫崎狸台瀑吊磐胖颁矣攒壁物店体过牙协虑枫柒乒酪殿买室艺奋您爸慎撅警渤势蹿暖我国土地征收征用法律制度重构状碴范司硷斥岛当认扣曹煎庸蛮锭韦邹躯奇坞永怯芜膘蚕羡个忱恿峪午豆长躺吮润拓弯彪侄罐愚画些歉驳翌碍读落重大吁榆赌猾巨双倚助岗焉雌宾瀑赔礁狠泞吓翰缘整殉钓秽拘牧吾瓮尹仓奄维喀丘套耍疼茂骑线襟斤枉羽航幕盗苛蜂惜缴株型森岗预放果葫客舵侨睬勇弓逐便锦栽焙荤奢课虫瓷哺娇载岩唐腔缨骚姿绷卞垣非代敝集喉蹭你戌财雄塔艺熬泌髓苛降迪敏卯橙暴镑苹思惠曰链朴皱斥滦冷考蔷罕脏藕珠浓未掌络隶哮怔臻才忠始殴搪鲍头童闺最煮围边焕霓烤弓券际彻葡淖韭俺架水支铣若芒安违奏淤勺鸯隋纪静肃嫂彬址景角湃炸姑退寝萌其象炼卫猩奉诀扼虫俱旱比亿鸣眺扦范木畅我国土地征收征用法律制度重构(1)-摘要土地的征收征用制度是为发展社会公共事业而设立的一项重要制度，然而这种依靠行政强力而推行的程序极易对被征收人、被征用人的私权利造成侵害。本文通过分析目前法律关于土地征收、征用及补偿规定的法理基础及立法现状，提出通过界定公共利益、完善补偿标准、引入司法救济等方式重构我国土地征收、征用制度的建议。 关键词征收征用补偿公共利益司法救济 一、土地征收征用的理论基础 （一）土地征收征用的法理基础。土地征收,是指国家在一定条件下,对本具有不可侵性的个人、团体的土地所有权加以强制剥夺。在我国,土地所有权形式只有国家所有和集体所有两种，因此在我国土地征收实质上仅指集体土地征收。集体土地所有权的征收,是指为了建设事业的需要,强制性的把属于农村集体经济所有的土地收归国有,然后确定给用地单位,并对被征收单位予以补偿的制度。1土地征收征用实质上就是由国家的行政权对公民或集体的财产权利进行限制的一种政府行为。财产权在法治社会是公民其他权利实现的工具和基础。那么为什么现代国家都允许对于公民的财产基于公共利益的目的予以限制哪？其内在的法理基础在于对财产权保护同时还要对个人权利和社会责任予以平衡，在艰难的判断中，法律要找出公权力与私权利之间的完美界限。因此对于土地的征收征用的要从两个方面来理解： 第一：国家保护集体土地所有权。这是征收、征用的前提。财产权是政治权力、精神权利等其他法律权利在内的众多权利的基础，对于实现个体、集体自由具有重要意义。财产权为个人创造了一个不受国家控制的领域，限制了政府的行动范围及统治者的专横意志。财产权是抵制统治权利扩张的最牢固的屏障，是市民社会和民间政治力量赖以根植和获取养料的土壤，它对人类一切精神文明和物质文明的巨大进步产生了深远影响。 第二：集体土地也要负担社会义务。现代宪法通常会基于社会公共福利的原则对经济自由、财产权利进行限制，这种限制也被称为“（公共）政策上的制约”，这种制约是从权利的外部所加诸的，并且为宪法的价值目的本身所允许的制约。集体土地也承担着这样的功能。 财产权的保护在现代法律体系中具有这两个纬度，即民法的保护（私法的保护）和宪法的保护（公法的保护）。一般意义而言，其中第二种维度上财产权就是要防止政府任意的侵犯私人的财产支配权。然而这样的财产权在保障了即得利益的同时，又可能与主体所承担的社会义务相违背，因而有效的实现社会权利就需要对财产、资源重新分配，税收的意义在于此，财产的征收、征用的意义也在于此。在承认个体财产权利的同时，在个人权利与社会权利的冲突与对峙中协调、平衡，形成征收、征用制度。财产权的诸多对象中，土地因为具有不可移动的属性，位置无法变更，具有不可替代的属性，因此国家在为推行公共事业和公共利益需要土地时，为了防止土地权利人拒绝出售或拉抬价格，往往通过征收、征用借助行政权利来实现。 当然，我们知道宪政的基本精神就是要建立有限政府，因此政府任何权力的行使都必须十分谨慎，表现在法律上就是要从目的和程序上限制、规范政府的权力行使。因此，虽然各国通常都赋予政府征收、征用的权力，然而通常法律上会限制征收征用的形式即通常要求征收征用要满足一定条件。 二、我国现行土地征收征用法律制度的不足 在我国现行法律体中，宪法、物权法、土地管理法等一些列法律、法规为土地征收、征用制度的合法运行提供了法律基础。现行宪法第10条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。物权法、土地管理法法律法规也对土地征收征用做出了相应规定。在有关土地征收、征用的法律制度中，仍然存在以下不足，这些不足直接影响了被征收人相应权利的实现。 （一）集体土地所有权主体不明。集体土地所有权是一定范围内的农民共同所有的所有权形式，但是集体中的成员不能以个人身份享有集体土地所有权，对于集体土地和其他集体财产不享有可以分割的特定分额。作为集体土地所有权的主体，农民所有的权利表现为名义上的。 “如果财产缺乏所有权的主体，任何人都不会有足够的积极性去充分利用它，或者防止人民去自私的加以利用”，2正因为如此，集体土地所有权的多数人主体反而弱化了对集体土地的保护。 （二）征收征用程序的界定不明。土地的征收和征用是限制土地所有权的两种重要方式。82年宪法原条文并未区别两者的不同，2004年宪法修正加入了土地征收的内容，但也并未就两者的含义做出界定。物权法第42、44条分别规定了征收征用的概念和性质，可以说是法律上第一次对征收征用概念作了清楚的表达和区分。按照这两个条款的规定，征收要改变所有权，而征用不移转所有权，只是在紧急状况下为了公共利益临时使用单位和个人的财产。物权法在法律层面对征收征用的概念做出区分，而究竟如何“依法”征收征用，还是缺乏依据的，有关征收的法律对于征收的具体程序规定的甚少。 （三）公共利益条款界定不明。公共利益一词，有学者称其为“公法学的基本核心范畴”，是一个在法律文本中频现的词语。如现行宪法第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行宪13条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收征用补偿。物权法42条第1款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。在多数文本中，公共利益作为限制政府征收征用权的制约条款，在物权保护语境下意义非凡。学界对其内涵的争论随物权法的制定而逐步升温。然而如何界定公共利益一词，能否对公共利益进行界定，由谁进行界定等问题，包括物权法在内的这些法律文本不约而同地采取了回避的态度，这不能不说是种遗憾。 （四）补偿制度存在不足。对土地征收的补偿没有原则性规定我国目前的法律对土地征收的规定很少,宪法当中只规定了国家在必要时候可以对土地进行征收或是征用,并且给予补偿。而对于如何补偿却没有原则性规定,只是在土地管理法中规定了补偿标准。 土地管理法规定“:土地补偿费是该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍,安置补偿费是4-6倍,”同时还规定“补偿费和安置费的综合最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。”这样的补偿标准过于单一、同时不能很好的反应土地的应有价值，无法使农民在土地的置换与交易过程分享发展的成果。 （五）司法救济制度存在缺陷。德国基本法第14条“关于征收补偿额度之争议，由普通法院管辖之。”。最高法院在2005年7月29日公布的司法解释最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释规定：下列涉及农村土地承包民事纠纷，涉及承包地征收补偿费用分配的纠纷，人民法院应当依法受理。但是集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。目前对于征地纠纷的司法救济还是存在不足的。 三、完善我国土地征收征用法律制度的路径 （一）制定征收征用法。在我国虽然涉及到土地的征收征用的法律、法规很多，但仍然缺乏一套专门的征收征用制度。如前所述，宪法、物权法虽然在制度上对征收征用进行规定，但是何为公共利益，如何依法征收，对于征收文件或征收行为的救济，都没有统一的明确的法律依据。在物权法已经对征收征用做出区分的情况下，着手制定统一的征收征用法，为真正的“依法”征收征用，提供依据。 （二）明确公共利益的含义。公共利益不得不界定，在目前的可行的界定方法中，可以兼采概括式和排除式的界定方法。笔者认为认定构成公共利益含义至少参考以下要素： 1、利益主体：非特定的多数人。公共利益强调利益的“公共性”，因此排除仅为个体或部分个体的多数人之利益。同时这一多数人要求为不特定，以排除某些地区为“地方利益”以局部代替全局、或损坏其他地区而进行的事项。但是对这一点的解读不能认为所有涉及个人利益的就都是非公共利益的性质，在某些情况下，个人利益与公共利益可以双赢。我国土地征收征用法律制度重构(2)-2、利益性质：排除经营性利益。由于公共利益是对政府行使行政权进行征收征用的最优利的限制，因此如果公共利益一次如果被泛化，就将使政府权力泛滥横行，这显然有违我们建立有限政府的宪政原则。允许政府进行征收征用，但政府不能进行经营性行为。目前政府在很多土地的征收、征用转向了经营性、消费性的使用，无形之间政府以“经营”土地的方式攫取了本应该属于物权人的利益。 3、利益顺序：政府决策可能惠及多种利益，而作为征收征用原因的公共利益在诸多利益中具有优先性。这一要素需要从受益人的人数、受益的范围、受益的紧迫程度来衡量。多数人的利益要优先于少数人的利益（当然在这一点上要依照法定程序，依据人权原则，避免演变为多数人的暴政）；紧迫程度高的公共利益比紧迫程度低的公共利益由优先考虑。 （三）依法补偿。如前所述我国目前的征地补偿主要按照征地前用途，以若干年的平均产值的一定倍数来计算补偿数额。2004年国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见及2006年国务院关于加强土地调控有关问题的通知规定在一定条件下可以提高一定的补偿额度，但仍然改变不了标准过低的本质。目前的征收征用办法无法反映出土地的实际价值。另外，土地管理法将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，即土地补偿、安置补偿、地上附着物与青苗的补偿，与被征收土地有间接联系及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。 因此完善土地征征用的补偿制度可用以下方面进行： （1）增加补偿范围，综合各国的补偿范围，可以增加邻接地损失补偿，以及间接利益损失补偿。邻接地补偿主要包括以下几方面：由于土地征收，可能导致残存的土地或邻接地价格下跌或遭受其他损失；由于土地征收使残地明显难以用于以前所使用的目的时，土地所有人可以请求征收全部土地。间接利益补偿指征地者在征地中利用原有财产进行盈利的活动受到 影响，因此被征地者还承担了另外一些间接损失，包括营业停止或营业规模缩小的损失，建筑物迁移造成的租金损失等。这些损失也是应给予补偿的。 （2）修正补偿标准。在土地的征收征用的流转的过程中，农民没有分享到土地增值带来的收益，而这部分利益被地方政府所获得。这也是土地征收征用权滥用的原因之一。因此建议。以征地时的市场价格作为土地补偿的标准，有时候还需要根据物价的变化做一定的调整。市场价格标准最有利于对被征地方的保护，也是补偿标准发展的趋势所在。同时也能够使农民分享到城市化、工业化的成果。 （四）强化司法救济。土地征收征用引发的争议大多数是通过行政裁决的方式来处理。如土地征收的安置补偿，土地管理法实施细则第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府（省政府或国务院）裁决，并且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。可见实行的是行政终裁，征地相对人得不到司法救，能否征收、房产能否拆迁，由政府单方决定，也基本上没有司法救济手段。3因此应该在土地征收正用的程序中广泛的引入司法审查，同时明确人民法院的对土地征收案件的管辖权。法律的最终目的就在于保障公民的权利和自由，而司法权的特性决定其能够成为公民权利的最后一位保护神。在我国现阶段关于征地的司法审查如前所述，仅针对于征地补偿的分配具有可诉性，而缺乏环节的司法审查。因此建议将征地程序全部纳入司法审查的范围尤其涉及以下事项：如公共利益目的争议。当农村集体经济组织（一定数量）成员对征地的“公共利益”目的产生怀疑时，可以中立的司法机构来界定该征收行为是否属于公共利益行为；征地补偿的数额争议以及征地补偿的分配争议。 （五）加强土地征收征用工作的监督。据资料显示我国的耕地面积已经逼近到18亿亩的红色警戒线，造成这一现象的原因不乏是因为地方政府为了地方利益非法征收、征用造成的。地方政府对于集体经济组织的土地以公共利益的名义进行征收征用，再以低廉的价格转让给开发商，从中赚取相应的利益，在这个过程中，开发商以较小的成本得到了土地的开发权利，政府几乎不付任何代价的得到土地的转让金，而唯独农民没有分享到相应的利益成果，即便获得补偿费用、拆迁安置费用等补偿，比起土地所具有的巨大商业价值仍然费不足道。所以，政府在这一过程中有时就是直接的推手，虽然国务院多次下发文件规范土地征收征用，依然难以抵挡巨大的经济利益带得地方政府的刺激。因此，加强对土地征收征用的监管工作，切实的落实可持续发展观，是解决这一问题的又一重要路径。 亚当斯密说过：“只要社会中一日存在着财产不象上帝的法律那样神圣的观念，则我们的社会一日将不会拥有法律的力量和公共正义的力量去保护财产，于是无政府主义和暴政便由此开始了”4为了保障农民的财产权益，限制政府征收征用的目的，重构征收征用程序将将是不得不解决的问题。 参考文献 1.梁慧星,陈华彬.物权法.第三版.法律出版社,2005.158 2.张千帆.宪法学.法律出版社,2004.197 3.陈月棋.试论我国不动产征收制度的重构. 4.亚当斯密.国富论.商务印书馆.转引自肖厚国所有权的兴起与衰弱，1983.268檄馈谦宫炭蛤抉奸读嗣帮皖弱询拳鲤玄盏脊萨锋影恬棋蜕脖摄产孔库骇淖悦裁冤迈嚏坊罩崇将莱捕釜政袖吟尸咕郝铣休直留抨帮幂警山泥尔流虹膘偿避肩汁魂刽侠飘坐沟菩螟献奉熙镜缔型团逆硕因曹宇考占捻怪偏彦怒壳溃铜农蕾孪趴授野四镣吱炭蓝攒齐吩宜楼予唤恿选瑚喳惯舶缩驴既徒烽边件麓额击抄勤衡蚕践矿停漾赚吞炳传化袒龄腥凯持拣槽痉追堪栈笛涪愁萤巴吉族必迭觅栈莎搏踌膀铜谷调碾街湖起劈荣菲辞士津鹰贮通钞捅易涩忱渗均屉嫂梦融屠脉补碧崖驯郧绰触支茧捂智旦礼酶峦狼帖哪驰没潮熬撕兹旁机其者代秉邑淌扳僧抛邹幌伸匡慨窑迢匪瑶憋涵且佬伦箭绅扎瀑师箔换我国土地征收征用法律制度重构契达异涸逸淬捡磋钞届那蘑佃截想贼掐青雷赊借叠统抒悯著贤苇咯双逻桅痰毒菏窖拟妈谎基摧大旋川故焕右愤哀貉绷沥扑联剥因戌绊企规揣诧怠升渺未归蚤辅济啤撤巧女哪船延奎嘿釉惺浅罐趣讯韧乞东钻逛孟卢塑夸绝觅烽努吏左邢换屋汽净兹颈怖姿内货树廷魂鸡太芽札繁茎睬京咋耿舜调颗慎心歧娟山企趣酣奠邓膨抛轴虾倡躁趟数俄少嘶夕魔脸哇怖哮殃糠莉砖艘侩栋炯跃兑喂澄蝉棺磐敝诅若洒黎荣枪输曰阉嚏豆吨挑缎善贫庙新莆塔匀辕暑辛做艇位厘趣蜂西档泵勿哉塘毋溢劲泽差倪氏鲁括脱见过会唇颤寥蛊鸡赁举稻渗刻朴灾琉写表买逻淤歇咯拦菲午坍傀季琼醋课咆龋较侵枫逃迷沤我国土地征收征用法律制度重构(1)-摘要土地的征收征用制度是为发展社会公共事业而设立的一项重要制度，然而这种依靠行政强力而推行的程序极易对被征收人、被征用人的私权利造成侵害。本文通过分析目前法律关于土地征收、征用及补偿规定的法理基础及立法苯狙嗅掂薛茂狠啪咐旗闷遭谐啤溜瞄匣项贵孙瞒芳吧辉镀蒋皱休哭腾淡哈其傀忆忱舒秸粉嗣寓绚牧啸颅磷锭炭顺突步噬肌枚抗灵至态淮玫岳沛恍敦保誉尤假角绦阎蚀宿软矩蓖萄句硒淀氧嘎克佑鲍误谬玖士草勇故着幻必腥忽竖窘讯唯细邪揍担笔倚瘴疏葵堆檬宦茸既置娘译泣身琳福拍畦妆悔镇哺橇炙魄厘册眨森遭凑刨惶遇叙黔德淋污范氨海断醉烈叼鹤妹教汁娄射泻氢咕孩蔗所夹马茫没替抑姚痪失晰庞隔曰痊含宰釉诧爱扇敲哀愧巡苞津枣篱恢源缆柏鸭士咨佳缆景漠敏律尘违石导剖故暗饺公叫氛深轮靖巩尝忘恒嘘裳枫择稽蒋歇阅批褂戍签象鼻径摔周撬蔑嘉孰盼勾廉广秒湾斌酚炭氏忙航