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关于完善城市居民最低生活保障制度的问题与建议

民建宣武区工委
2006年9月28日

城市居民最低生活保障是社会保障的最后一道防线。居民没有生活保障，构建和谐社会就无从谈起，所以最低生活保障对于和谐社会建设来说至关重要。随着我市最低生活保障政策的逐步完善和实施，如何进一步完善城市居民最低生活保障制度，加强低保工作的规范管理、确保贫困群体的生活温饱，创建和谐稳定的友好社会环境，建设和谐宣武，已是摆在我们面前的重要问题。
一、当前低保工作存在问题
（一）、低保养懒汉及其根源。
低保待遇的“含金量”高，产生就业不如待业的现象。各项低保政策和措施惠及低保家庭生活的方方面面，低保相关配套优惠政策大大提高了他们的生活质量，体现出政府对生活困难家庭的帮助。但是也正是由于这些配套优惠政策叠加起来的实际收入，大大高于家庭收入在低保线以上的边缘家庭。导致存在以下问题：1、有劳动能力的“低保户”没有就业积极性，千方百计不愿意就业（目前宣武区有劳动能力无业低保人员占低保对象总人数的32％；有劳动能力但不能外出就业的低保人员占低保对象总人数的17％）。2、一些实际收入在低保线上的人，千方百计隐瞒家庭实际收入情况，以骗取进入“低保户”的范围（占低保对象总人数的11％）。
最低工资标准与低保标准差距小，产生就业不如待业的现象。我市最低工资标准为640元与低保标准310元相差330元。由于差距小，致使一些有劳动能力的人虽说就业，但其实际家庭人均收入仍处于低保线以下，因此，积极就业倒不如吃低保更实惠些。例如：某家庭一家3口人，孩子上学，丈夫有工作，每月工资800元，女方无业，按有关低保政策核算，该家庭应享受低保金额230元，粮油帮困补助金40元，共计270元，如若是无房户，可最高享受廉租房补贴900元，学生学费、医疗费用等其它一切费用的减免，全家每月可享受千元以上的补贴，和计收入在2000元以上。如女方就业，按最低工资每月580元计算（一般工作只有400元月工资），该家庭就不能享受最低生活保障金，那么该家庭每月收入只有1380元（或1200元）。工作时需要付担交通费、不满出勤还要扣发工资等。因此，就业不如意不就业，有一部分人千方百计要加入低保。
外地嫁京人员因受户口限制不便就业。在宣武区享受低保队的队伍中，外地嫁京人员约占低保总户数的7%。外地嫁京人员因没有北京户口、一般文化水平低、没有基本劳动技能、基本素质较差等均造成就业比较困难。如低保户张某，男，现年50岁，无业，1999年5月和女儿一块全额享受低保，2001年12月张某与外省籍孙某结婚，年仅28岁的孙某虽有中专文凭，但因没有北京市户口，找工作比较困难，呆在家享受北京最低生活保障，由于女方是初婚，按计划生育政策孙某于2004年生下一女孩。2004年10月张某第二个女儿出生后一家四口全额享受低保金。北京市是我国首都，各项政策落实到位，社会保障、贫困救助等工作都好于全国各地的一些中小城市，使有一些京外人员降低择偶条件嫁给具有北京市户口的人，造成北京市的一个特殊群体——外地嫁京人员。
（二）、人户分离，使低保管理工作难度加大。
现行的低保政策，以户籍所在地为基本条件，城市低保待遇的审批及资金发放均由申请人户籍所在地政府部门负责。人户分离成为低保管理服务工作的一大难题。如：宣武区享受低保待遇的人员中有近700户分散居住在其他区县（占低保对象总数的10%）。客观上，对这些低保对象的家庭收入、生活状况、就业情况等一系列问题难以掌握，对其服务管理也存在困难。
（三）、低保政策罚则不力。
目前，城市低保对象的界定以家庭收入为标准，由于劳动者就业渠道和收入来源多元化，社会信用体系的缺失，家庭隐性收入难以完全核清。在实际操作过程重，只能通过个人申报、入户调查、信函索证、群众评议、通过公示由社会监督等方法来核定。加之现有机制中缺少严厉的骗保处罚条款及具体实施办法，民政部门和街道的调查受到限制。有些单位帮助本单位职工出示贾证明，在此种情况下某些人便挤身于最低生活保障的行列。低保政策只是规定了申请人的权利、义务，而没有对骗保人实施强有力的罚则，使得一些骗取低保金的人，受不到应有的处罚。如：有的人不能如实申报家庭收入；有的单位开具职工收入假证明。上述情形查证属实，民政部门除了停止发放低保障金外，无其它任何惩戒措施。
二、几点建议
（一）、加强领导，搞好协调，制定稳健的救助政策。
为了更好的做好低保工作，要加强领导，建立建全管理机构，规范管理程序，研究制定系统的管理制度；加强资金运用的监管审计，确保救助资金的合理运用，公平发放。
搞好协调，建立有关部门领导参加的低保联席会议制度，共同研究和解决低保工作中出现的问题。建立低保联合检查机制，加强低保监督机制，把好低保入口关。在住房政策上考虑研究低保家庭以外的中低收入家庭，加快实施扩面廉租，不至于使一些为享受廉租住房，不愿就业或想方设法弃掉工作（一般是低薪工作）而进低保的现象。
加强低保工作的分类救助、动态管理。建议对三无人员（无劳动能力、无收入来源的、无人照管）、丧失劳动能力无家人照管人员、靠政府救助的残疾人家庭，是否制定相关政策，使其进入养老机制（如：养老院、社会福利院）由政府提供生活保障。这样做既体现以人为本，救助弱势群体。同时又避免了层层管理，又层层不管的现象，减少了资金流动环节及渗漏，节省了人力、物力、财力，利国利民增效。对外嫁京人员，要有政策措施，使其进入劳动自救的行列，尽自所能，发挥各自的优势，成为建设首都北京的一员。对需要实施动态管理的低保对象要加大管理服务措施。
（二）、提高最低工资标准，完善服务措施，促进再就业。
拉大最低工资与低保待遇之间的差距，使劳动者得到真正高于最低保障线的实际利益。以此体现劳动光荣、勤劳致富，体现社会分配公平合理、和谐稳定。加大劳动监察力度，规范用工行为，保护劳动者的合法权益，加大处罚损害职工利益的单位。
加大对低保就业服务对象的再就业工作力度，制定工作流程，对低保就业服务对象再就业工作程序做出具体的规定。通过政策调整、职业指导改变低保对象的就业观念，组织低保对象参加职业技能培训，提高就业能力。积极开发社区就业岗位，拓宽低保对象的就业渠道，落实低保对象就业后的奖励措施，提高就业积极性。对低保人员实施再就业援助，优先进行再就业安置。建立低保人员再就业专人指导制度并要认真落实，定期宣讲再就业政策，并提供就业信息和职业指导。
（三）、人户分离的家庭应在居住地领取低保金。
建议市、区政府及相关部门研究修改完善低保的有关政策和制度，认真解决“人户分离”问题。对于人户分离的困难家庭应在居住地申请享受最低生活保障，这样便于管理机构了解掌握低保对象的家庭收入、生活状况、就业情况,有利于据实、更好的有效提高地方政府对低保人员的服务管理，减少低保管理工作的难度。
（四）、制定罚则，展开调研。
建议政府有关部门制定有力度、可执行、操作性强的骗取最低生活保障金的处罚规则，采取切实可行惩戒措施，有效制约骗取最低生活保障金的有关单位和个人的不良行为。
积极开展调研活动，及时了解困难居民群众生活变化情况，加强政府与民众的沟通，适时调整更加合理政策法规；依据上级有关低保政策的精神，制定出惩罚实施细则，更好的解决低保对象隐性收入核实难的问题。建立低保工作站、室，配备低保协管员，对低保对象的实际生活情况进行核实，维护低保制度的公正性和严肃性，切实做好弱势群体的最低生活保障工作。
（五）、加大宣传，履行职责，加强管理。
从和谐稳定社会大局出发，利用媒体舆论导向，正确宣传最低生活保障的有关政策，让广大居民群众了解享受最低生活保障的相关政策，提高让广大居民群众的监督能力，形成有效公示；提高救助质量，实现公平救助；加大再就业政策的宣传力度，引导有劳动能力的低收入群体就业自救。
要严格规范低保的审批程序，明确各个主管部门、主管领导、主管工作人员的职责。规范社区低保初审评议制度，加大民主监督力度，形成民主评议，群众监督良好工作机制。提高居民群众参与低保评审的积极性，促进低保管理的公开、公正。
加强低保人员档案管理；加强人户分离的动态管理；加强低保对象公益活动的组织管理。进一步完善社区公益性劳动的组织工作。结合社区服务需要，设立公益性劳动岗位；发挥低保人员专长和低保人员的主观能动性，实现公益性劳动自我管理。加大对低保对象核查力度，科学准确鉴别低保就业服务对象的劳动能力情况，做到应保尽保，投机者受罚而不保，避免低保养懒汉的现象，实现二次分配的公平、公正。
总之要结合实际情况，认真落实、不断完善低保政策和相关配套措施，全面完善社会救助体系，不断创新管理模式，实现救助体系与社会发展相结合，与服务设施相结合，认真落实弱势群体的最低生活保障，创建和谐社会、维护社会主义建设的稳定大局。

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