土地利用规划发展背景与本轮创新.ppt

本轮土地利用总体规划背景与创新1某地基本农田保护区图与耕地利用等别图叠加结果高等别，一般农田低等别，基本农田中等别，基本农田2数量管护质量管护生态管护数量管护彻底改变传统的土地利用模式产能管护四位一体3土地利用总体规划与其他规划的关系土地利用总体规划经济社会发展规划城乡规划基础设施规划生态环境保护规划各业各类各地区有限土地资源统筹安排 国务院批复纲要的通知中指出：各部门、各行业编制相关规划，必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。4国民经济和社会发展规划国家中长期发展战略的总体安排,是对百年大计的分段落实战略性(未来)基础性(根本依据)历史性重点是在时间上的总体安排规划目标主要是用与时间相关的发展指标基本性质:时代特征5主体功能区规划统筹区域发展的战略性规划划分四大功能:优化开发区/重点开发区/限制开发区/禁止开发区两级规划:国家级主体功能区规划不覆盖全部国土;省级规划基本特征还在探索以县为规划基本单元基本性质:政策指导性(软规划)6城市规划（城镇体系规划、村镇规划）城市内部各种规划要素的总体安排城镇体系规划,区域内大小城市相互关系村镇规划,村镇内部各项建设的总体安排基本性质:点规划7国土规划空间规划全覆盖规划区域布局规划用地保障安排规划8土地利用总体规划生产用地部门:农业部,林业局建设用地部门:铁路部,交通部,水利部,民航局,商务部,旅游局,环境部相关用地部门:发改委,财政部,建设部,监察部,民政部,计生委9基本概念：土地利用总体规划 指在一定的规划区域内，根据地区的自然和社会经济条件、土地自身的适宜性以及国民经济发展需要和市场需求，协调国民经济各部门之间和农业生产各业之间的用地矛盾，寻求最佳土地利用结构和布局，对土地资源的开发、利用、治理保护进行统筹安排的战略性部署和措施。实质：定量、保质、定位、规定用途核心：土地利用结构和布局10县、乡级规划对具体的土地利用行为具有重要的指导作用。（实施性规划）县级土地利用总体规划划分土地利用分区；乡级土地利用总体规划把土地用途落实到地块，是建设用地审批的依据。五级体系与三轮规划11“第一轮”规划背景党的十一届三中全会以后，实行了经济体制改革，极大的促进了国民经济的发展出现人地矛盾突出的形势:“六五”期间，年均减少耕地48.7万公顷，1985年高达100万公顷1986年,成立了国家土地管理局,实施中华人民共和国土地管理法该法第十五条规定“各级人民政府编制土地利用总体规划经上级人民政府批准执行”。以实行有计划的商品经济为条件，按照我国实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求以及国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要要求编写。基期为1985年，规划期为2000年，并展望到2020年和2050年。12明确土地利用的基本方针全国土地利用规划纲要中的土地利用的方针是:切实保护耕地；保障必要的建设用地；努力改善生态环境；提高土地利用率和生产力；实行土地“开源”与“节流”并举的方针；统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。“第一轮”规划特点13构建了土地利用总体规划的基础体系 开展了国家、省、市（地）、县（区）和乡（镇）的五级土地利用总体规划编制工作完成了全国及大部分省、市、县和乡的土地利用规划工作制定了省级土地利用总体规划编制要点以及县级土地利用总体规划编制要点“第一轮”规划特点14“第二轮”规划背景“第二轮”规划是在贯彻落实中央11号文件关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知精神、1998年修订土地管理法.确立了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用建立社会主义市场经济体制的体制背景下，适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求，配合国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的实现基期为1996年，规划期为2010年，并展望到2030年。15适适应应社社会会主主义义市市场场经经济济体体制制需需要要,以以耕耕地地保保护护为为主题主题 规规划划目目标标（在在保保护护生生态态环环境境前前提提下下，保保持持耕耕地地总总量量动动态态平平衡衡，土土地地利利用用方方式式由由粗粗放放向向集集约约转转变变坚坚持持占占用用耕耕地地与与开开发发复复垦耕地相平衡）垦耕地相平衡）土土地地利利用用基基本本方方针针（把把保保护护耕耕地地放放在在土土地地利利用用与与管管理理的的首首位位；坚持供给制约和需求引导坚持供给制约和需求引导）规规划划指指标标（四四个个指指标标都都围围绕绕耕耕地地:耕耕地地保保有有量量、基基本本农农田田、非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标）非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标）表现出本次规划以耕地保护为主题表现出本次规划以耕地保护为主题“第二轮第二轮”规划特点规划特点16建立了建立了指标加分区的规划模式指标加分区的规划模式 采用指标加分区的方法，对用地进行自上而下的层层控制采用指标加分区的方法，对用地进行自上而下的层层控制主主要要指指标标包包括括：耕耕地地保保有有量量、基基本本农农田田、非非农农建建设设占占用用耕耕地地、土地开发、整理和复垦指标等四个指标土地开发、整理和复垦指标等四个指标分分区区在在国国家家级级体体现现为为土土地地利利用用分分区区，具具有有指指导导性性，为为分分区区的的土土地地利利用用政政策策服服务务。基基层层的的分分区区体体现现为为土土地地用用途途管管制制分分区区，具有操作性，为地方土地利用控制提供依据具有操作性，为地方土地利用控制提供依据 “第二轮第二轮”规划特点规划特点17规划指标大面积提前突破规划指标大面积提前突破耕地保有量指标，大多数省的数量早早突破耕地保有量指标，大多数省的数量早早突破20102010年的指标。年的指标。客客观观上上与与我我国国征征地地制制度度、收收购购储储备备制制度度、土土地地市市场场建建设设等等有有关关，而而且且，我我国国的的经经济济形形势势发发展展了了比比较较大大的的变变化化，比比如如中中央央加加大大了了拉拉大大内内需需的的积积极极财财政政政政策策，加加大大了了基基础础设设施施建建设设的的力力度度，实实施施生生态态退退耕耕的的工工程程，加加快快城城镇镇化化建建设设的的步步伐伐等等，都都是是使规划指标提前突破的原因使规划指标提前突破的原因如如何何改改善善编编制制的的方方法法，加加强强规规划划的的基基础础研研究究提提出出了了进进一一步步的的要求。要求。“第二轮第二轮”规划特点规划特点18县乡级规划县乡级规划土地用途管制区作用有限土地用途管制区作用有限县县级级和和乡乡级级规规划划通通过过土土地地用用途途分分区区，确确定定每每一一块块土土地地的的用用途途，为为实实施施土土地地用用途途管管制制奠奠定定了了基基础础。各各地地在在规规划划修修编编中中，根根据据新新土土地地管管理理法法关关于于实实行行土土地地用用途途管管制制的的规规定定，着着力力提提高高规划的可操作性。规划的可操作性。但但是是,由由于于规规划划管管制制措措施施的的制制定定未未能能够够与与区区域域的的条条件件相相适适应应，未能取得应用的效果。未能取得应用的效果。“第二轮第二轮”规划特点规划特点19协调城市规划的矛盾十分突出协调城市规划的矛盾十分突出 依依据据新新土土地地管管理理法法规规定定：“城城市市总总体体规规划划、村村庄庄和和集集镇镇规规划划，应应当当与与土土地地利利用用总总体体规规划划相相衔衔接接”，各各地地在在土土地地利利用用规规划划编编制制中中依依照照法法律律规规定定和和用用地地标标准准对对城城市市、村村镇镇建建设设用用地地规模进行了严格审核，落实了建设用地范围。规模进行了严格审核，落实了建设用地范围。越越来来越越多多的的城城镇镇规规划划把把土土地地规规划划甩甩到到了了背背后后。现现行行的的全全国国土土地地利利用用总总体体规规划划管管到到20102010年年，可可是是许许多多地地方方已已经经或或正正在在编编制制20202020年年城城市市规规划划、村村镇镇规规划划等等专专业业、专专项项规规划划，甚甚至至有有的的已已经把规划经把规划“超前超前”做到做到20502050年。协调与被协调关系混乱年。协调与被协调关系混乱.“第二轮第二轮”规划特点规划特点20从审议过程看规划从审议过程看规划耕地红线不紧耕地红线不紧占用规模过大占用规模过大补充耕地不实补充耕地不实保障措施不硬保障措施不硬“第二轮第二轮”规划特点规划特点21本轮规划从四个方面着手：本轮规划从四个方面着手：正确把握正确把握编制背景编制背景切实加强切实加强耕地和基本农田保护耕地和基本农田保护切实加强切实加强规划管理保障措施规划管理保障措施依法有序依法有序做好规划前期工作做好规划前期工作22新思路新思路危机性危机性战略性战略性历史性历史性v立足科学发展立足科学发展v着重自主创新着重自主创新v完善体制机制完善体制机制v促进社会和谐促进社会和谐规划背景规划背景23耕地耕地“三少三少”：人均耕地少、优质耕地少、后备资源少人均耕地少、优质耕地少、后备资源少19.5119.51亿亩亿亩 18.2618.26亿亩亿亩（19971997年）年）（20082008年）年）净减少净减少1.251.25亿亩亿亩减少的主要原因是减少的主要原因是1亿亩左右的生态退耕亿亩左右的生态退耕第三轮土地利用总体规划第三轮土地利用总体规划耕地与国土整治耕地与国土整治24 耕地数量快速减少耕地数量快速减少 1998=0.13 billion ha;2009=0.12 billion ha Total decrease 10 million haRate of decrease 0.75 M ha/yr生态退耕生态退耕25 耕地质量现状耕地质量现状15等，平均等别为等，平均等别为9.80等，优、等，优、高、中、低等地面积高、中、低等地面积比例比例分别分别为为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。低于全国平均耕地。低于全国平均耕地等别的耕地约占等别的耕地约占57%以上以上。中国耕地等级质量调查中国耕地等级质量调查与评定与评定：26耕地后备资源约耕地后备资源约2 2亿亩，水土光热亿亩，水土光热条件比较好的不条件比较好的不足足40%40%。水资源耕地 到到20202020年，我国人口总规模将达到年，我国人口总规模将达到14.514.5亿人，为保障亿人，为保障粮食安全、生态安全、经济安全、政治安全、社会稳定，粮食安全、生态安全、经济安全、政治安全、社会稳定，必须稳定一定数量的耕地面积。必须稳定一定数量的耕地面积。27第三轮土地利用总体规划第三轮土地利用总体规划建设用地建设用地1997199720082008年，全年，全国城镇建设用地增国城镇建设用地增加加2.82.8万平方公里，万平方公里，同期城镇人口增加同期城镇人口增加2.242.24亿人，人均亿人，人均125m125m2 2。城市化进程中新增用地高位运行城市化进程中新增用地高位运行当前的形势建设用地28第三轮土地利用总体规划第三轮土地利用总体规划建设用地建设用地英国英国A级公路级公路我国高速公路我国高速公路基础设施超前建设、重复建设现象严重基础设施超前建设、重复建设现象严重29第三轮土地利用总体规划第三轮土地利用总体规划建设用地建设用地 城镇用地结构不合理。城镇用地结构不合理。我国城市工业用地比例超过我国城市工业用地比例超过20%20%，很多超过，很多超过30%30%，甚至，甚至50%50%；用地产出效率低。用地产出效率低。我国我国1717个城市抽样调查，工业用个城市抽样调查，工业用地产出率不到发达国家地产出率不到发达国家2020世纪世纪8080年代的年代的2%2%。40%40%以上低以上低效利用，效利用，5%5%左右闲置（左右闲置（400400万亩）。万亩）。农村空闲住宅多，农村居住用地与农村人口迁移逆农村空闲住宅多，农村居住用地与农村人口迁移逆向发展。向发展。96-0796-07年，农村人口减少约年，农村人口减少约1.231.23亿人，农村居亿人，农村居住用地反而增加住用地反而增加130130万亩。万亩。国外大城市一般不超过国外大城市一般不超过15%。30土地利用现状与形势土地利用现状与形势人口高峰逼近，耕地保护人口高峰逼近，耕地保护持续快速发展，建设用地持续快速发展，建设用地人地矛盾激化，土地生态人地矛盾激化，土地生态区域行业用地矛盾加剧，统筹协调区域行业用地矛盾加剧，统筹协调土地利用粗放，转变利用和管理土地利用粗放，转变利用和管理31 伴随着经济高速发展的过程，农地伴随着经济高速发展的过程，农地大量减少，非农用地比例不断提高。大量减少，非农用地比例不断提高。人地矛盾日益突出，耕地保人地矛盾日益突出，耕地保护任务日渐艰巨！护任务日渐艰巨！如何在区域经济又好又快发展的前提如何在区域经济又好又快发展的前提下，实现有限土地空间的可持续利用，下，实现有限土地空间的可持续利用，确保经济社会确保经济社会可持续发展？可持续发展？32新规划需要破解的重大问题新规划需要破解的重大问题加强耕地和基本农田保护问题加强耕地和基本农田保护问题促进节约和集约利用土地问题促进节约和集约利用土地问题优化城乡用地结构和布局问题优化城乡用地结构和布局问题统筹区域土地利用问题统筹区域土地利用问题协调土地利用与生态建设问题协调土地利用与生态建设问题强化规划管理保障措施问题强化规划管理保障措施问题解决之道土地利用总体规划33逻辑框架逻辑框架投入：投入：要素、技术、管理、制度要素、技术、管理、制度 总抓手：总抓手：重大计划工程重大计划工程产出：产出：规划定位、行政能力、经济手段、政策工具、共识共建规划定位、行政能力、经济手段、政策工具、共识共建行动：行动：建设、节地、调整、调控建设、节地、调整、调控任务：任务：耕地、占用、生态、空间、创新耕地、占用、生态、空间、创新目标：目标：耕地、节地、结构、耕地、节地、结构、布局、整理、生态、调控布局、整理、生态、调控目的：目的：粮食安全粮食安全持续发展持续发展区域协调区域协调生态文明生态文明参与调控参与调控34重重点点把把握握调整思路：调整思路：耕地保护（退、占、调、补）耕地保护（退、占、调、补）建设用地（总量、边界、功能、开源、节用）建设用地（总量、边界、功能、开源、节用）区域统筹（人均核算）区域统筹（人均核算）摆正关系：摆正关系：存量流量（重存量）存量流量（重存量）布局规模（重布局）布局规模（重布局）结构数量（重结构）结构数量（重结构）土地规划：土地规划：调整生产空间（决心调整，严格管理）调整生产空间（决心调整，严格管理）优化生活空间（宜居城市、美好家园）优化生活空间（宜居城市、美好家园）保护生态空间（优先布局，认真整治）保护生态空间（优先布局，认真整治）35七个目标七个目标18亿亩耕地红线亿亩耕地红线地用水平明显提高地用水平明显提高结构优化结构优化区域城乡统筹用地格局基本形成区域城乡统筹用地格局基本形成土地整理全面推进土地整理全面推进土地生态建设明显见效土地生态建设明显见效土地宏观调控能力不断增强土地宏观调控能力不断增强36五项任务五项任务前提：严格保护耕地，统筹安排农地前提：严格保护耕地，统筹安排农地重点：控制建设用地规模，推进节约集约用地重点：控制建设用地规模，推进节约集约用地手段：加强国土整治，协调土地生态手段：加强国土整治，协调土地生态主线：调整结构布局，统筹区域用地主线：调整结构布局，统筹区域用地突破口：规划制度创新，加强实施管理突破口：规划制度创新，加强实施管理37四大行动四大行动以建设促保护（耕地、基本农田）以建设促保护（耕地、基本农田）以节约促保障（建设用地）以节约促保障（建设用地）以调控促人地和谐（生态环境）以调控促人地和谐（生态环境）以统筹促均衡发展（国土均衡发展）以统筹促均衡发展（国土均衡发展）38指标指标20102010年年20202020年年指标属性指标属性总量指标耕地保有量耕地保有量1212012033约束性约束性基本农田面积基本农田面积1040010400约束性约束性园地面积12121333预期性林地面积2409224992预期性牧草地面积2619126025预期性建设用地总规模33743724预期性城乡建设用地规模城乡建设用地规模24882665约束性约束性城镇工矿用地规模8481065预期性交通、水利及其他用地规模8821022预期性增量指标新增建设用地总量195585预期性建设占用农用地规模157460预期性建设占用耕地规模建设占用耕地规模100300约束性约束性整理复垦开发补充耕地规模整理复垦开发补充耕地规模100300约束性约束性效率指标 人均城镇工矿用地（平方米）人均城镇工矿用地（平方米）129127约束性约束性39 在基本农田保护区划定中，可多划一定比例的在基本农田保护区划定中，可多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划。同时，列明可在基基本农田，用于规划期内补划。同时，列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单。本农田保护区内安排的建设项目清单。在不突破规划确定的基本农田规模的前提下，在不突破规划确定的基本农田规模的前提下，列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，简化相应用地报批程序。简化相应用地报批程序。1）预留建设占用耕地规模基本农田保护制度的完善 创新之一：40基本农田保护制度的完善 创新之一：2）划定基本农田集中区与整备区基本农田集中区 市级规划中，将基本农田分布集中、市级规划中，将基本农田分布集中、优质基本农田比例较大的区域，划定为优质基本农田比例较大的区域，划定为基本农田集中区，重点保护和整治。基本农田集中区，重点保护和整治。城乡建设用地规划布局应尽量避让城乡建设用地规划布局应尽量避让基本农田集中区。基本农田集中区。41 基本农田集中区 （武汉市）42基本农田保护制度的完善 创新之一：2）划定基本农田集中区与整备区 乡级规划中，可结合新农村建设和土乡级规划中，可结合新农村建设和土地整治项目的实施，划定基本农田整备区。地整治项目的实施，划定基本农田整备区。基本农田整备区内，要加大土地整治基本农田整备区内，要加大土地整治的资金投入，引导建设用地等其他土地逐的资金投入，引导建设用地等其他土地逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成集中连片、高标准农产品生产基地。形成集中连片、高标准农产品生产基地。基本农田整备区43基本农田保护区基本农田保护区基本农田整备区基本农田整备区4445 建立健全建设用地空间管制制度是这一轮规划建立健全建设用地空间管制制度是这一轮规划修编的新要求，也是修编和实施规划的重点。修编的新要求，也是修编和实施规划的重点。借鉴美国城市增长管理等经验，在市县乡级土借鉴美国城市增长管理等经验，在市县乡级土地利用总体规划编制指导意见中，明确提出划定城地利用总体规划编制指导意见中，明确提出划定城乡建设用地管制边界和管制区域（乡建设用地管制边界和管制区域（“三界四区三界四区”），），确定了划定要求和管制规则。确定了划定要求和管制规则。1）划定“三界四区”创新之二：规划的弹性46 允许建设区土地主导用途：城、镇、村或工矿建设发展空间，土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束。在面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整。1）划定“三界四区”现状城镇用地现状边界现状边界规模边界规模边界规模边界规模边界允许建设区允许建设区规模边界划定，应在建设用地适宜性评价以及与其他相关规划充分协调的基础上，进行多方案比选，优先选择有利于保护耕地优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的和环境、节约集约用地的方案方案，尽量利用存量建设用地和未利用地。净增量有条件建设区有条件建设区有条件建设区有条件建设区扩展边界应尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物，在无原则性冲突时，可采用其他相关规划的同类边界。有条件建设区的确定，应充分考虑城市发展趋势、空间拓展模式和主要发展方向，避让优质耕地和重要的生态环境用地，其规模原则上不超过新增建设用地规模的20%。有条件建设区土地用于规划建设用地区的布局调整。符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。扩展边界扩展边界 创新之二：规划的弹性47现状城镇用地可以分成若干个小可以分成若干个小规模，分散在扩展规模，分散在扩展边界范围内边界范围内位置和形状改变位置和形状改变位置和形状随意变化位置和形状随意变化 创新之二：规划的弹性48现状城镇用地不能超出扩不能超出扩展边界展边界 创新之二：规划的弹性49现状城镇用地不能超出扩不能超出扩展边界展边界 创新之二：规划的弹性501）划定“三界四区”现状城镇用地现状边界现状边界规模边界规模边界规模边界规模边界允许建设区允许建设区净增量有条件建设区有条件建设区有条件建设区有条件建设区扩展边界扩展边界禁止建设区禁止建设区禁止建设区 规划范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域为限制建设区 自然保护区核心区、森林公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，应划入禁止建设区。区内土地的主导用途：生态建设、环境保护和自然与文化遗产保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。禁止建设用地边界不得调整。限制建设内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。禁止城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立建设项目建设。创新之二：规划的弹性51xx市市中中心心城城区区空空间间管管制制图图52有条件建设区禁止建设区允许建设区限制建设区基本农田保护区基本农田整备区村镇建设控制区53