国际金融组织贷款转贷项目审计实践探究.pdf

77INTERNAL AUDITING IN CHINA.AUGUST 2023际金融组织贷款，作为国家主权外债的重要组成部分，是由财政部经国务院批准代表国家统一向国际性、地区性金融机构举借的非商业性信贷。近年来，我国利用的国际金融组织贷款规模基本稳定，截至 2022 年 12 月 31 日，共涉及 1151个项目，累计承诺规模达到约 1246.07 亿美元，债务余额（已提取未归还贷款额）约 415.17 亿美元。国际金融组织贷款的实施安排分为由财政部直接划拨和转贷两种方式，对其支持的项目进行审计是我国际金融组织贷款转贷项目审计实践探究 刘凯璇 罗海标 摘要 国际金融组织贷款转贷项目是我国利用外资的重要组成部分。本文通过总结归纳此类项目的类型和特点，进一步探究其审计重点和方法，以更好地发挥审计在助力国家实现高水平对外开放中的监督作用。关键词 国际金融组织贷款 转贷 外资审计文国审计机关的法定职责。考虑到国际金融组织贷款在稳定利用外资规模、提升利用外资质量方面的重要作用以及转贷项目的特殊性，本文进一步结合审计实践探讨国际金融组织贷款转贷项目的审计重点和方法。一、国际金融组织贷款转贷项目类型笔者认为，从执行机构、资金投向和转贷方国国家审计第8期.indd 772023/8/8 下午12:3778中国内部审计.2023 年第 8 期式看，国际金融组织贷款转贷项目主要包括以下类型。一是从项目执行机构看，分为金融机构和非金融机构执行的国际金融组织贷款转贷项目。财政部与国际金融组织签订贷款协定后，会通过签署转贷协议的方式将贷款转贷给项目执行机构。项目执行机构主要包括国内政策性银行或商业银行等金融机构，以及省级政府、国务院有关部门、中央企业等非金融机构。二是从资金投向看，分为指定项目和指定领域的国际金融组织贷款转贷项目。国际金融组织贷款项目立项相关文件中会明确贷款资金的用途和投向，一种是用于指定的项目，如某省光热发电项目、海上风电项目、铁路项目等；一种是用于指定的贷款支持领域，如疫情防控、大气污染防治、节能环保、绿色发展、乡村振兴等，由执行机构在指定领域内自主选择、自主评审、自担风险，选择符合项目目标及相关资质条件的子项目给予贷款融资等支持。三是从转贷方式看，分为直接投资和间接投资的国际金融组织贷款转贷项目。直接投资主要是通过股权投资的方式直接投向子项目。间接投资包括：中间信贷，主要由银行作为金融中介，向符合贷款支持条件的子项目提供短期流动资金类贷款或中长期固定资产类贷款融资支持；设立基金开展委托贷款和股权投资项目；以及担保增信，主要是执行机构通过提供担保的方式，为符合项目目标，但银行授信额度不足且有资金需求的子项目增信，助力其解决融资难的问题等。二、国际金融组织贷款转贷项目特点笔者认为，国际金融组织贷款转贷项目主要具有以下特点。一是立项严格、投向明确。国际金融组织贷款属于国家主权外债，由国家统一对外举借，使用该资金的转贷项目主要用于公益性和公共基础设施建设投资，立项管理有严格的要求。项目执行机构首先需按规定提交相关资料申请，将项目纳入我国利用国外贷款备选项目规划，再按照政府承担还款责任的不同区分项目类别，并履行相应的审批、核准或备案手续。其中，由中央统借统还的项目按中央政府直接投资项目进行管理，其项目建议书、可行性研究报告等需经国家发改委审批或审核后报国务院审批；由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，根据项目不同情况按规定报国家发改委及国务院审批，或由省级发改部门审批；由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目，根据是否属于政府核准的投资项目目录，履行相应的核准或备案手续。项目纳入国外贷款备选项目规划并完成审批、核准或备案手续后，项目用款单位还需提交项目资金申请报告，最终报国家发改委审批，相关部门根据批复的资金申请报告对外谈判并签订贷款协定，对内签订转贷协议。上述立项相关文件中应涵盖项目目标、贷款使用范围等内容，其中对贷款资金支持的项目或领域有明确的要求或限定。二是贷款期长、层层转贷。近年来，我国实际利用的国际金融组织贷款资金主要来源于世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金、欧洲投资银行、新开发银行、亚洲基础设施投资银行、欧佩克国际发展基金和北欧投资银行，其中涉及的转贷项目平均贷款期限基本在10年以上，贷款期限较长。对于无指定项目而仅指定贷款投向领域的项目，财政部将资金转贷给执行机构后，执行机构一般会按照其内部信贷风险管理体系，对申请贷款企业及子项目进行独立审查和评估，将资金进行二次转贷；如果执行机构为非金融机构，一般会通过银行发放委托贷款，若借款人为融资租赁公司，再由其选择子项目借款人，经过层层转贷，拉长了管理链条，对执行机构的风险管控有了更高要求。三是战略协同、示范探索。近年来，国际金融组织贷款转贷项目更加关注绿色低碳发展、社会民生改善、现代能源体系等，更加符合我国在国民经济和社会发展相关领域的战略和规划。同时，通过一系列清洁能源发电、可再生能源新型利用、大气污染防治等项目的实施，以及相关技术的开发与应用，进一步体现出转贷资金的杠杆效应，即以较低成本的贷款资金带动项目执行机构和其他更多的社会资本进入相关领域，充分发挥项目在推动制度创新、改革发展上的示范作用；项目执行过程中相关经验以及成果的推广，为我国未来中长期发展规划的酝酿、制定与实施提供启发，助力国家审计第8期.indd 782023/8/8 下午12:3779INTERNAL AUDITING IN CHINA.AUGUST 2023中国经济高质量发展。三、国际金融组织贷款转贷项目审计重点和方法（一）对照式研究，关注转贷资金投向国际金融组织贷款转贷项目的资金能否用于支持贷款协定约定的重点行业、领域或基础设施建设，是否分配合理、精准投放，直接关系到项目目标的实现情况，对中国国际履约形象和参与国际合作具有重要影响。审计人员可通过研究国际金融组织贷款转贷项目的立项及批复文件，包括项目建议书、可行性研究报告、资金申请报告、贷款协定和转贷协议等，了解项目目标、项目实施的必要性和可行性、实施方式、转贷资金支持领域及子项目准入原则等相关要求，进一步获取项目执行单位遴选子项目的过程性资料及最终选定的子项目基本情况。对照检查子项目的选择是否经过充分的评估和调查，是否与项目前期设计及项目目标一致，子项目借款人是否符合相关资质要求等。一是关注是否应投未投，对重点领域的支持力度不够。项目前期立项文件中，对项目实施的政策背景和立项的必要性一般都已经进行了严格的可行性研究，明确了转贷资金应重点支持的行业、领域或特定项目，审计时要据此检查项目执行单位是否将资金投入特定方向，是否对某一领域或行业资金配置不到位，影响项目目标实现，不利于项目执行单位贯彻落实乡村振兴、绿色发展等国家重大政策措施。进一步深入分析出现偏差的原因，关注是否存在项目前期立项准备不充分、未明确具体的贷款投向使用计划等问题；面对政治经济、社会技术、行业市场等变化，是否考虑了根据实际情况统筹规划项目安排。二是关注是否不该投却投，偏离项目设计初衷。转贷项目资金服务于我国重点国家战略、支持实体经济可持续发展，具有较强的政策性。一方面，关注项目执行机构，尤其是金融机构，是否背离“保本微利”的原则，为规避偿债风险、盲目追求利润和项目执行进度，将资金投向已完工或已建成的低风险项目，对实现项目目标发挥作用不足。另一方面，检查项目执行机构在筛选子项目的过程中是否对子项目借款人的资质、子项目的基本情况、所属业务条线、资金需求及贷款归还计划等进行了严格的审核把关；是否将资金转贷给不合格的子项目，背离项目目标。三是关注已投项目是否推进缓慢，影响项目实施效果。国际金融组织贷款转贷项目一般资金规模较大，且受政策制度、市场行情和自然环境等变化的影响，具有一定的时效性，如支持疫后经济恢复发展项目是在特定时期帮助受疫情影响的相关领域企业恢复生产能力，光热发电项目对光照、天气等自然环境有严格要求。因此，项目活动是否按计划开展，项目进度是否按预期推进，对项目实施效果具有重要影响。审计时应重点关注已投资项目是否进展滞后，进一步分析原因，是否存在项目执行单位推进不力的问题；面对外部环境的变化，项目执行单位是否充分发挥自身优势，积极研究制定应对措施。（二）穿透式分析，关注转贷资金使用国际金融组织贷款转贷项目本质上属于财政性投资，关注其财政财务收支的真实合法效益性是审计监督的必然要求。国际金融组织贷款转贷项目多数由金融机构执行，或由非金融机构委托金融机构具体实施，涉及的金融产品纷繁复杂、专业性较强、链条冗长；同时，一些机构以创新为名，通过置换等手段规避监管，这对审计人员如何拨开迷雾、层层穿透至资金底层、看清问题实质提出了更高要求。审计人员可通过了解项目纳入预算管理情况，查阅项目执行单位贷前调查和评审、合同签订、资金支付和发放以及贷后管理检查等相关档案资料，分析子项目收入及支出情况，跟踪资金到底，审查转贷资金使用的合法合规性。一是以资金统筹使用为切入点，关注是否存在重复安排资金的情况。强化四本预算统筹是深化预算管理制度改革的重要内容，审计人员应围绕转贷项目涉及的环境、农业、能源、民生等领域相关国家政策，聚焦资金投向和金额，关注项目在重要产业、基础设施、战略资源、绿色发展等关键节点是否存在重复投向、支出交叉、资金统筹使用力度不国家审计第8期.indd 792023/8/8 下午12:3780中国内部审计.2023 年第 8 期够等问题。二是以风险整体管控为切入点，关注项目执行单位对转贷资金的监督管理是否到位。关注项目执行单位是否建立贷前、贷中和贷后的全流程管理制度，是否按制度相关要求和流程执行到位；关注其建立的风险管控制度是否健全，是否在重点风险领域的调查、审查、审批、审议等环节缺少关键的内部控制措施；关注是否按国内规定对转贷资金进行管理、使用和监督；关注采购管理、提款报账、验收评审等环节是否落实国际金融组织的相关管理要求。三是以资金最终流向为切入点，关注转贷资金使用的真实合法性。审计人员应追踪资金到底，关注转贷资金是否用于协议约定的用途，是否存在套取挪用的情况；关注子项目借款方是否具备相关资质，在项目管理过程中立项设计、招标投标、合同签订、竣工验收等环节是否存在违法违规问题；借款方是否提供虚假的提款报账资料，是否存在债务偿还等风险，影响贷款资金使用的安全性。（三）追踪式研判，关注转贷项目效益项目目标完成情况、成果质量安全和后续效益发挥的可持续性，是判断转贷资金投资绩效的重要因素；同时，能否通过项目成果和实施经验的有效推广，充分发挥转贷资金撬动其他社会资本的作用，对于丰富发展我国外交与经贸合作、助力实现高水平对外开放具有重要影响。审计人员可通过查阅项目进度监测报告、国际金融组织督导备忘录、项目年度总结、完工报告等资料，结合国内配套资金到位以及项目实施现状，跟进项目目标实现和绩效指标完成情况，判断是否存在影响项目可持续性发挥效益的风险或问题。一是围绕成果指标，关注项目目标完成情况。资金申请报告及批复、贷款协定、转贷协议及项目评估文件等中明确了项目目标及中间成果绩效指标。一方面关注绩效指标设置是否合理，绩效运行是否存在监控乏力的问题，是否按要求开展绩效评价，已开展的绩效评价是否流于形式；另一方面，关注是否按约定完成项目活动和建设内容，是否完成项目总体目标，是否积极回应了农业、环境、金融等领域的重点问题，是否起到了推动优化能源结构、应对气候变化、促进经济增长和就业等作用。二是围绕安全稳定，关注项目成果质量。有指定项目的国际金融组织贷款转贷项目，一般会涉及工程建设，审计时要重点关注工程项目质量管控是否严格，采用的工艺技术是否满足设计深度和施工要求，是否按设计施工，工程是否偷工减料、虚报工程量、存在质量安全隐患等。对于有指定领域的转贷项目，审计时围绕贯彻落实总体国家安全观，重点关注执行过程中是否牢固树立底线思维，有效防范和化解重点领域风险。三是围绕可持续性，关注项目后续管控。审计人员应从项目成果推广应用、项目移交、运行衔接等环节入手，重点关注项目成果是否按计划完成推广和应用，是否充分发挥转贷资金撬动其他社会资本的作用；关注项目功能是否完善，是否与项目制度、设施等衔接顺畅，运行是否安全、稳定、高效；是否存在长期闲置、毁损未修复、低效运转造成资金浪费的问题；是否对项目后续资金安排、偿债计划等进行了相应的关注和投入。四、结语国际金融组织贷款转贷项目是我国参与国际财政金融合作的重要平台，涉及金融、投资等领域，专业性较强且形式多变。审计人员要找准切入点和着力点，学会化繁为简、抽丝剥茧、把握实质、穿透到底，全面审计国际金融组织贷款转贷项目的财政财务收支和执行情况，以更好地依法全面履行国外贷援款项目审计监督职责，维护好国家利益、国家信誉和国有资产安全，助力推进高水平对外开放。(作者单位：审计署国外贷援款项目审计服务中心，邮政编码：100098，电子邮箱：)主要参考文献1 贾卫忠.加强利用国际金融组织贷款工作的思考 J.山西财经大学学报,2019(S2):25-262 李炳和.对政府投资项目审计的思考 J.中国内部审计,2023(1):74-77国家审计第8期.indd 802023/8/8 下午12:37