国土空间规划体系下加强村庄建设用地规模预测.pdf

P E A S A N TP R O B L E Mf 农民问题国土空间规划体系下加强村庄建设用地规模预测文罗谨励国土空间规划过程中面临的主要问题之一是底线约束、指标管理和控制。为了保证村庄的良性发展，必须合理规划村庄，科学估算村庄的建设用地，在国土空间规划体系应用的背景下加大管理控制力度，以逐层分解的方式开展工作。文章重点阐述了国土空问规划体系下村庄建设用地研究的背景与意义、农村建设用地面积及相关问题、在国土空间规划体系下农村建设用地规模的预测逻辑与思路，提出了村庄建设用地规模分配的途径和方法，以期使乡村规划更加科学合理，为实施乡村振兴战略提供支撑。关键词：国土空间：规划体系：村庄建设：用地规模随着城乡规划建设的逐步发展，国家出台了一系列服务于农业经济高质量建设的政策，为了保护农民的权益，提供土地保障，在国土空间规划体系中合理规划并定义建设用地的范围。从国土空间规划的角度来看，合理确定农村地区的建设用地规模，对于农村地区的发展以及农村地区的振兴都具有十分重要的作用。在我国的土地管理体制下，农村集体建设用地为农民的居住空间以及从事二三产业提供了土地，包括乡村公共设施、住宅用地以及乡镇与村办企业用地。关于村庄建设用地规模和相关问题的研究存我国研究村庄用地规模的初期，建设部门出台了村庄规划指导意见，其中包括村庄建设用地的指标体系，在预测村庄规划中土地面积和其他土地面积时，都是以人均用地指标及建设用地占比为标准。在村庄规划中，一般会使用人均土地比例预测和合理判断农村居民的用地需求，根据社会经济发展需要和人口增长情况确定指标。人部分人都是从定额指标的角度研究村庄建设用地指标，在1 1 2 农经此基础上加以完善。例如分析农村人口与土地面积因素，有些人采用与常住人口相匹配的规划方法，预测农村人口数量，从而得到关于农村居住用地范围的确切信息，在合理估算农村人口范围的基础上得出结论。在城乡规划系统中，可以利用人均定额预测村庄建设用地的规模，某些情况下，为了满足建设要求，可以规划扩建。为防止乡村建设与现实脱节，城乡建设部门制定了县级以上乡村建设规划，重点是协调县域内的村庄，合理安排未来农村人口发展，扩大和延伸农村建设用地，确定管理控制点。但是，由于没有严格限制县域的建设用地规模，各村的规模体现不明显，实行增量规划，拓展发展空间，规模控制在实际应用中的作用并不明显。在目前的改革进程中，省级自然资源管理部门发布了关于农村规划的具体技术文件，对村庄规划提出了明确要求和规划。当前，各地对于确定村庄规模方面都给予了定的指导，但是由于采取的指导方式多种多样，要根据不同地区的实际情况加以区分和应用。在过去的传统城乡规划时期，按照乡村建设规划的编制要求，采用传统的城P E A S A N TP R O B L E Mf 农民问题垮辔规模豹科学台理性X 台埋 于g 艺，、9、J乡规模等级划分和人口规模排序，建立合理的规模系统，包括中心村、基本村和自然村。在合理调整规划人均指标的前提下，对乡村建设用地指标加以约束。各地均采用了与当前发展状况相适应的指标约束形式，但仍未引入并运用到具体的村庄规模传导模式中。随着社会经济的发展，城镇化进程在不断加快，减少农村建设用地的数量和提高质量具有重要意义。然而，目前的村庄规模预测方法存在缺陷，这种方法以村庄本身为出发点，以人均用地指标为标准，以满足经济方面的需要，把基本要求作为制定明确的村庄规模指标的关键点。村庄建设具有复杂性和艰巨性，要求人们本着循序渐进的原则合理改造和优化村庄，完善各项指标。然而，由于缺乏对规划指标管理的控制力度不足和许多限制性因素，导致该项工作开展起来是一个缓慢和延迟的过程。人均指标定额方法存在双向不确定的问题。农村人口众多，规模庞大，具有很强的不确定性，农村住宅规模与农村人口数量成正比，但政治导向、经济发展、农业生产模式与人口结构的改变是农村人口规模的决定因素，这种影响在一定程度上随社会发展而变化。相关部门判断整体发展趋势，但之前城市规划时期使用的整体增长率和剩余劳动力转移方法并没有应用于农村地区的人口预测，造成了人均指标配额测试存在极大的问题。国土空间规划体系下村庄建设用地规模预测的逻辑与思路根据国家人口发展规划(2 0 1 62 0 3 0 年)，我国人口总规模将在2 0 3 0 年自d 后达到峰值。今后一段时间，我国人口流动将持续活跃，城镇化水平将持续加快，城市和农村在一般情况下逐渐达到动态的均衡状态。随着城市化和全国生态文明建设的不断深入，乡村存不l 刊的区域和不同的发展阶段对建设用地的需要存在着差异，必须分析村庄当前的地理位置、社会经济条件、资源现状、人口变动等因素，同时，向上反馈乡村发展的现实趋势及需要。单纯自上而下控制村镇建设用地，很容易脱离实际。如果仅是自下而上的需求增长，那么就会缺少协调性，不能把握全局。因此，只有将白上而下和自下而上的预测有机结合起来，才能确保农村建设用地规模的科学化、合理化。村庄规模预测的思路如图1 所示。新的国土空间规划制度强调了对约束性指标的层层传递，从全局角度来看，建设用地指标的总规模是按照自上而下的模式进行控制、分解、下达。其中，县级城市和农村土地指标是根据市级的国土空间规划分配的，农村建设用地总量应根据城市和农村建设用地总量的约束合理配置，避免农村土地总量过度压缩，预测规划期末县域内的农村户籍人口、人均村镇建设用地，从而估计农村建设用地总量，扭转目前农村建设用地总量不合理的局面。在国土空间规划控制指标体系下，农村的建设用地指标是有限的资源，要统筹协调，将其在各个村庄中分解，才能使农村的建设用地指标达到集约节约的目的，满足实际的建设需要，使社会、经济、生态等方面的综合效益达到最大化。农村建设用地在各村之间的有效分配是调控的重点，这就要求在用地指标分解过程中制定不同的分配计划。所谓差异分配是指相对公平的分配，既不能按数量分配，也不能按比例分配，而是要根据每个村庄的发展情况进行差异性分配。其中，应考虑到村庄的地理位置、资源禀赋、经济与社会的进步、基本建设状况、人口的变动及发展趋势。分配并审核上述确定的村镇建设用地总量，以多个反馈方式逐步达到总量的平衡性与一致性，乡村建设用地的规模应根据地方的具体情况确定，提高使用效率，2 0 2 3 年第4 期11 3P E A S A N TP R O B L E Mf 农民问题推动乡村经济的可持续发展。村庄发展潜力评价是合理分配村庄资源的有效手段总体来说，良好的经济和地理位置、交通便利、平地、区域性空间开发显著、具有较高政治倾向的村庄更具发展前景，具备进一步发展聚集的条件，需要更多的土地面积。反之，经济和交通区位有利条件不强，地处地质灾害易发区、基础设施薄弱，服务薄弱、工业规划不足、零散的小村落一般开发成本较高，不能明显改善居住环境，建设用地需求较少。影响农村发展的因素很多，单从一个指标来看，很难预测一个村庄的未来发展。文章使用了“有限度地解决一个复杂问题”的方法，在保持研究课题的复杂性的同时，找到解决实际问题的关键。对一个村庄发展潜力的评估是一个村庄复杂发展状况中的关键点。通过构建一整套乡村发展潜力评价系统得以实现，才能对乡村各凶素作出仝面、系统、科学的分析，科学评估村庄开发潜力。在此基础上，找出每个村的发展优势，事实上，乡村发展潜力评价方法己被广泛运用于县(市)域村庄分级与村庄布局规划。评估指标是对评估目标的特性进行定量化描述。运用统计学方法和数学模型，量化农村发展有重要作用的所有因素，因为把所有因素都考虑进去，所以选取了与发展潜力有着紧密联系的指标。从总体上说，测试结果更加全面、合理，反映的情况相对公平，也更加科学。用于评估村庄发展潜力的部分数据来自己有的县级(市级)农业年度报告或统计年鉴，或从相关部门处取得，部分资料来源于对乡村的调查研究，所以具有非常强大的实操性。乡村地区的不同地域之间存在着巨大的差距，山地、平原农村发展的影响因素不一样，根据地方实际制定评价指标体系，要在已有资料的基础上深入调研，进行选择和调整。基于村庄发展潜力的指标分析方法具有发展前景的村庄对十地的需求量比较大，发展潜力不人的村落，农村土地面积必须严格控制。同时，应注意农村土地利用现状，按现况分配建设用地指标。建设用地指标配置的权重，要根据目前村庄建设用地的规模以及农村的发展潜力决定。县级已规划乡村用地总量乘以每个乡村用地指标的权重，得出了每个村的规划建设土地面1 1 4I 程经积，具体计算公式如下：一学戈以f=l=xf l。其中，是各村建设用地的权重分配；5，是乡村现有建设用地面积；口，是乡村发展潜力值；5，是乡村规划建设用地总面积；s，是各村的规划建设用地面积。根据以上公式能得出每个村的规划建设用地面积，确定各乡镇农村建设用地总量指标。但是，乡村规划建设用地指标仍然要弓村庄的实际发展需求紧密结合，乡村建设指标应在乡镇之问实现均衡。从现实出发，对于需要明确建设土地指标的村庄，应根据上面提到的指标分配情况予以倾斜，通过国土空间整理，相应削减发展潜力不大或指标相对过剩的村庄，使镇(乡)辖区的村庄建设用地指标达到总量平衡。需要注意的是，可以引入相应的留白机制，应对建设用地的不确定性。在乡镇国土空间和村庄规划工作中，未超过5 的建设用地指标是可以预留的。但是，面对难以预测的乡村文化旅游设施、乡村新兴产业等基本用地需求，要按照正常程序，申请预留名额。农村地区存在着一些动态特征，农村地区的建设用地指标调整过程十分烦琐。存规划建设用地的时候，要合理利用存量，存量很少的时候，可以采用增量的方法，直到中后期，再逐步降低用量。有许多方法可以调整规范用地指标，在执行相关政策的基础上将农村土地改为城市住房。存综合治理国土的过程中，农村宅基地建设要合理安排标准用地指标，合理分布土地，推动农村建设用地向集约化方向发展。结语综上所述，为切实解决农村建设土地问题，提高土地经营效益，要结合村庄的发展趋势，合理规划建设土地，具有可行性优势，尽管它的可操作性很强，但仍存在一定的弊端，表现为难以清晰反映项目实施过程中可预见的建设用地需求。因此，关于建设用地的分配和村庄的发展潜力价值的计算，需要进行有效检测与校对，获得精确的数据，以期符合地方“三农”发展的需要。(作者单位系广西壮族自治区柳州市柳城县沙埔镇乡村建设综合服务中心)