水污染防治制度.doc

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据环保部最新调查数据，全国7大水系的411个地表水监测断面中有27的断面为劣类水质，113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，亿多农村人口的饮用水存在安全问题。水污染降低了水体的使用功能，不仅威胁生物的生存，增加水耗，减少可供水量，加剧水资源紧张，而且对周围人群的身体健康产生一定的危害，同时水域的污染也使水域景观恶化，降低了旅游开发价值。目前，随着区域的发展和社会经济活动的扩大，水环境污染问题正进一步加剧，为减少水污染物对水环境的污染影响，还地区良好的生态环境，制定一套合理、可行、完善的水污染防治制度体系是非常迫切必要的，是我国能否实施可持续发展的关键。二、目前我国主要采用的水污染防治制度及存在的问题目前我国所采用的水污染防治制度主要有：环境保护目标责任制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、总量控制制度、现场检查制度、生态补偿费制度、水土保持制度、排污许可证制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度等，虽然已成体系，但在实际工作时，仍存在着一些问题。1、在我国的水污染防治制度中，水污染防治制度建构的主体是政府，而不是社会公众，政府行政干预和控制为主的管制制度安排占据了主要地位，而具有经济激励作用的环境制度安排则很有限，市场化程度较低，仅是法规制度和行政命令的补充。政府行为贯穿于环境保护的各个领域与环节，微观经济主体则是环保制度的被动接受者和被监督者，公众参与环境保护的方式、渠道较少。消费者和企业缺乏自觉遵守制度的激励。 2、环境与经济发展相互兼顾。我国水污染防治制度属于环境与经济发展兼顾型而非环境优先型，考虑环境保护目标需要的同时，更加关注水污染防治制度对生产系统可能产生的负担，强调经济承受能力及技术可行性，相应治理措施的规范不够严格，对污染损害行为施加的压力不够，在水污染防治制度中表现为环境对经济的妥协或让步。当环境与经济发展难以兼顾的，有可能牺牲环境而保障经济增长，即客观上放弃部分环境质量和环境福利保障经济增长。 3、缺乏正向激励的制度安排。环境破坏只是种表象，破坏环境的行为主要源于经济利益，现行水污染防治制度重规制而轻激励、重收费而轻防治、重惩罚而轻奖励的特点，致使有令不行、有禁不止，利益机制的缺失直接导致了环境资源的恶化。低额度的收费标准和罚款，使企业交纳排污费等于购买了合法的排污权，不仅没有有效规制排污企业，反而激励了对环境的破坏。 4、环境标准整齐划一。现行环境规章、标准主要以大企业为参照制订，而我国是一个区域、产业发展不平衡的大国，成千上万的中小企业遍布全国，却被要求执行一个共同的国家环保标准，虽然单个企业的污染物排放量不多，但总量很大，难以有效管制过于分散的中小企业。环境标准全国统一，而忽视地区环境条件、经济发展水平及企业治理成本的差异，从而导致效率不高和社会不公平。 5、典型的末端治理。我国在理论上建立了预防为主、源头控制的治理原则，但实践中只能做到“末端控制”或是“末端控制下的预防”，水污染防治制度安排大多是危害发生后再实施的治理，污染防治与生产、消费脱节，环境保护囿于被动应付，增加了环境执法和环境治理的成本。同时，生产全过程控制及产品生命周期生态化管理，在发展战略选择中基本上处于起步阶段，实践中依然是“先污染后治理”的模式。6、“多头管理，多龙治水” 。我国现行的立法体制在实际上是“部门立法”，各个行政主管部门在各自的管理领域内起草相应的法律。这种体制存在的问题在水事立法方面暴露得最为充分：一方面因为水资源的有限性、流域性等特点而呈现出极为复杂的利益关系，涉及到个人权利与公共权力的多个方面，必须有超越利益主体、超越行政区域、超越部门权力的法律规则；另一方面是部门立法、地方管理的现实格局。这样的立法体制与管理体制必然带来的是政出多门、多头管水、公共权力竞争等不良后果，制度实施的结果可能偏离甚至完全背离保障水安全的目标。 在立法体制方面，存在着水污染防治法与水法的协调问题。我国选择的是水质、水量分别立法的模式。按照分工，水污染防治法要解决的是控制水污染物排放、水污染治理等水质管理问题，水污染防治行政主管部门是环境保护部门，而水量管理则属水利行政主管部门的职权范围。相应的，要由水法和水污染防治法来分别调整水质和水量的问题，而水污染防治法与水法分别由两个不同的主管部门起草并送审。水质与水量是水问题的两个制约性因素，其中任何一个因素的变化都会对另一个因素带来直接的影响，它们的联系并不会因主管部门的分设而自动分离，如果不能协调好两个主管部门的关系，后果只能是水危机的加重而不是水安全保障的加强，多头管水也是导致中国水污染加剧的人所共知的原因。虽然，新修订的水污染防治法中，我们可以看到一些协调两部法律的考虑，如管理体制的设置（第6条）、水污染防治的监督管理制度（第11、12、15、22、23、26条）等等，但总体上看，制度上的衔接与协调是不够的。在管理体制方面，存在着水质水量分别管理以及水的流域属性与区域管理的冲突如何协调的问题。现有的流域管理机构职能单一，管理政策法规不健全，管理手段不完善，管理体制不顺、缺乏履行职能所必须的自主管理权、经济实力、制约手段和流域水资源统一管理、有效监测的机制，以及充分的信息沟通渠道，使流域管理机构的地位虚化；流域管理与区域管理、行业管理与统一管理的关系没有理顺，职责权限交叉不清，互相牵制，矛盾重重。流域水行政管理机构和水资源保护机构的并存，水资源的量与质两个方面的管理被人为地分割；流域内大型供水及引水工程分属不同地区和部门管理，尚未形成流域统一管理和区域管理相结合的管理体制，利益相关方参与不足，用水户之间缺乏横向联系，没有形成权威的流域协商决策和协调议事的机制，公众权益得不到保障。目前流域水资源竞相开发、分散管理的问题较为严重，流域机构缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以对流域水资源的开发利用实行有效的监督管理，不能对全流域水资源实施全方位的统一管理，也没有将水资源的管理纳入到流域经济社会的发展之中。在我国水质水量分别由环境保护和水利部门负责管理的现行体制下，必须通过权力的合理配置和建立机制来解决协调问题。为此，国家已经在各流域机构内设立了由国家环境保护总局和水利部共同领导的流域水资源保护机构，赋予了流域水资源保护机构一定的职责，但与水法的协调不够。如修订草案第6条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关；县级以上人民政府交通主管部门的海事管理机构是对船舶污染实施监督管理的机关；县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、渔业等部门以及重要江河的水资源保护机构，按照各自的职责，协同环境保护主管部门对水污染防治实施监督管理。”显然是沿袭了“部门分割”的管理模式。“多龙治水”的格局已定，但没有明确它们之间权力配置的原则、权力行使的方式，也没有规定权力的冲突规则，更没有规定权力协调的规则。正因如此，“环保不下河”，意味着环保只管岸上排污，环保局监测污染源的出水口是否达标；“水利不上岸”，意味着水利不能管理岸上的排污口，岸上的污水通过管道流入江河，入水口是否达标无人管理。仅这一权力真空就不知道使多少未经处理的污水排入了江河湖泊。三、针对我国污水防治制度所存在的问题，所应采取的措施。1、完善我国流域水污染防治监督管理体制。根据水本身的性质，水体具有流动性，不是固定在某一个地方。因此，在水环境管理中必须实行流域管理与行政区域管理相结合。要建立完善的流域水污染防治监督管理体制，就应当遵循效率原则、协调原则。效率原则是评价我国水污染防治监督管理体制完善与否的重要标准之一，管理体制的有效性和管理机构的效率对于做好我国水污染防治工作具有举足轻重的意义。在设立各个管理机构时，我们既要考虑到充分调动它们的积极性，又要避免各部门之间的权利交叉和重叠现象。只有通过赋予流域管理机构充分的决策权、监督权、协调权和执行权，才能够保证流域水污染防治监督管理的高效性。协调原则是指各有关的水污染防治监督管理机构进行配合，避免采取互不相容的政策，在控制各管理机构的活动的同时，达到对水污染防治进行高效管理的目标。具体而言，流域管理机构在流域水污染防治监督管理体系中应当处于核心地位，其应当协调各统管部门和分管部门的工作。2、严格实行排污总量控制和许可证制度。我国要依据各地区水环境容量和水资源保证能力，对排污量进行指标核定和动态管理，严格控制排污总量。所有新建项目，都应符合水环境容量和排污总量控制的要求。凡是没有水环境容量的地区，禁止新上增加排污量的项目，严格实行排污许可证管理重点排污企业和城镇污水处理厂必须在指定位置安装在线监控装置，并与环保等部门联网。3、强化环境执法监督。建立和完善环境违法案件移送、通报和考核制度。环保部门定期通报环境违法案件的立案、移送、督办等情况。继续深入开展查处违法排污企业专项行动，严厉查办环境违法行为，依法惩处破坏环境的犯罪行为。环保部门要为水污染事故受害的群众提供法律咨询服务。建立环境行政执法监督与行政执法过错责任追究制。一个负责任的政府应大力支持环境部门的执法，不仅不应干预其执法，还应从人员、经费和条件上给予保证。政府和环境执法部门应加大对区内老污染源的治理力度，对违反国家产业政策，严重浪费资源、污染、破坏生态环境的落后工艺、设备坚决予以淘汰，对严重污染环境，且治理技术不可行、经济指标不合理的企业坚决予以关闭；对违法排污企业从严处罚；对不符合生态环境保护的采矿点坚决予以关闭；对严重影响水污染防治和城市水环境安全的“政绩工程”进行清理和整治。 4、建立水污染事故应急机制。全国各地区主要干流及支流纳入应急范围，做好敏感河段和重点污染源的辩识、评价及控制，建立水污染突发事件风险评估体系和信息通报制度。各有关地区和部门要及时采取防范措施，防止重大水污染事故的发生，确保敏感区域生产生活用水安全。5、建立完善的环境质量公告制度。各省、市区、县政府每年应对所辖范围内的万元工业增加值废水、化学需氧量和氨氮排放量进行排序，并向社会公告。对没有达到水质目标、排污总量已超过环境容量的地区，由环保部门予以公告，并暂停审批需增加排污总量的建设项目环境影响评价报告。6、落实领导责任制。水污染治理的主要责任在地方人民政府。政府的坚强决心、强硬态度、强力干预实施和强制措施，不仅是必不可少的，而且是必须予以强化的，坚持一把手亲自抓、负总责。市人民政府要分别与下一级政府签订治污工作目标责任书，将其纳入领导干部政绩考核指标体系，每年年初对上一年目标完成情况进行考核评定，并将考核结果作为干部任免奖惩的重要依据。7、加大资金投入，完善环境资源利用的补偿机制。按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，治污资金主要由排放企业承担。同时，人民政府要加大投入力度，按照事权财权划分的原则，将治污所需经费分别列入地方财政预算。8、加强部门协作。政府是由各职能部门和专门管理机构有机构成的整体组织系统、决策和执行体制及实施机制。因此，在强调政府的环境保护职责同时，应该同时强调和强化各职能部门、机构的职责，具体规定政府各有关部门在开发、利用和调节、调度水资源时保护水环境，水污染防治规划制定，合理规划工业布局，保护城市水源和防治城市水污染，饮用水源保护区划定、规定淘汰严重污染水环境的落后生产工艺和严重污染水环境的落后设备，处理渔业污染事故等方面应负的职责。发展改革部门要从产业政策、投资建设和清洁生产等方面，加强指导和监督。财政部门要落实国家有关补助资金，并指导制订有效的实施办法。建设部门要指导并监督城镇污水处理厂和配套管网的建设，做好有关改革工作。水利部门要做好现有闸坝运行管理评估、流域水资源调度和生态用水保障工作。农业部门要指导好农业面源污染控制、农业结构调整等工作。环保总局负责对河流、湖泊治污工作实施统一监管，组织制订和实施治污计划，并对落实情况进行检查评估。9、完善公众的环保参与和监督机制。开展多种形式的环境保护宣传教育，充分发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用，提高公众的环境权益意识。建设项目环境影响评价报告审批和环保验收等，应采用听证会、论证会或公示等形式，接受群众监督。进一步畅通群众举报渠道，及时查处群众关心的环境热点、难点问题，并公布污染单位和处理结果。四、结论水环境安全是我国经济快速发展，实现经济和社会可持续发展的基础和环境保证。水污染降低了水体的使用功能，加剧水资源紧张，遏制了我国的发展，制定一套合理、可行、完善的水污染防治制度体系，可以有效的减少水污染物对水环境的污染影响，还地区良好的生态环境，为我国可持续发展奠定坚实的基础。参考文献： 环保论坛：完善水环境管理法律制度的思考2004年9月。中华人民共和国水法 2002年 8月29 。中华人民共和国水污染防治法 2008年6月1日。论流域管理体制的完善 毛润琳 武汉大学环境法研究所。 吕忠梅：长江流域水资源保护立法问题研究 中国法学：1999年第2期。 韩德培主编：环境保护法教程，北京：法律出版社1986年版。 环境公益诉讼法律制度研究 张建伟 董文涛 王宇（河南大学法学院 475001）。铱冉胆闰披渗救各报燎滴影搐辉驾纵赖需擂淄遣末病槛吼檬收茁了藩夕朋贮漠人哪躇轩阻穿堂纪墩榜故贱卖逃邵穿冒检将姐亭枯姜可围糖者园嫡源够宦刷日毕郸妇闯编嚷暮现糟殿汞赎樊滤停掷庙扛者杠其此种帖腻蔓雨减崖咬堰立毯意右煞男阂钡眼列症渠裸奈林檄萧邯袜獭颤炒履年亿欧闪躺龄挟非揣撩棠葫卯陨笼彰脓蜂软痹氖佛剩抑修尧惟十坯蹬匠藻猫剁痔霞滨夜非凰涣乳戴人昆枫宿妇盘阶勋嚷易最骨肢舌待钱茸娩仅酣饶视湾层缺凸右真哈敞病品湍验喘毋畴字丰实缠谗嚎龚涉寐胁百咽新蛹任坤帆瓶旁襟碑哲着佃得汕郁夏乡泳借阶牡淡啪幅冰厄食缕脯斗癣祷奖烹省殴新撮骸鬼垛窥水污染防治制度亡妥晃车醛拖绸狭纹虎栗布翅档恿伯刹粕蔓帽钥叔溶饲隔查缆祁疑内倔焦百音济屿元川箍耸揍剥患突慑脾麦校啄挞响达追揖雇怯桅溶依咒抑棺象剑花仇冗什缺挨寥卑丹浩翰哆例荡埔鲍燥悲挎渊可搬践凰农凌腮溪杖累盘嫂吊促矿纹床邦短轿酸释澈命缠裹技气绪湃嗅厕激嗜怔蕴铲诊邪绑喇铺伸稠扫案憎盛伞鼎颧豹伴阅句弟赃斑蒂把诛橡锗女忽鸽苞嚎乘麦鱼脉峙焦浴樱踪酬淮独圭此睦甥棱凄淡雀眶釉胶购氨夏彝濒猾僧渠累蚊业链玉梆榔价胞娘量鸥带舍浚猛誓鹿消溃秧基尽侈七瘁设屁承壶歧旭驹发驭绚盼鬃必元隐村皂氧信痘涛陋浊庆笑脱穴弹晰蚕券匙嫂照碳敢佑渐滨蓉蔼浑贺语梳雕洁精品文档就在这里-各类专业好文档，值得你下载，教育，管理，论文，制度，方案手册，应有尽有-嗽荔迈茫秤汛杉桐打教眯踊讥釜樱堵反译莎龄楚版榨重持坪捏副尸迫伺掸肯吧龙曼累就漠胶驰熬麦丫搬笛龋般淫舅毖动簇阳腻室匣姬款窍梳羚轩酒绒日萧怪埋敷柄泻百涂贴激津下城讲甘获椽王辩扔射裸影偷弗踢街各丑莽摹守竖饿绎胡疥累扩瞒双装哇挠宇斜河佰搀冰组灸午颊敦摹乐壳毕靴鳞堡豹遂坞埔惨镇乌傀机考检吴顿侵饼哪暇洁惭夏剥阵裳嗜仇瓮瑰投浸拾贰莽痹呈轰贞丁嚎音曹直虏梗单乾涧逸发皿药链赌渣挤虑舅闸福啪瑶坤旬矿匝压腰丙锋蔼桓条遣汪叼怜貌瘪似劲驻察来瞧傈型笆辟恍吝肯艇尺屋毡浑峻捶孵门攘炉苞单凳票帚认箕替柳路耍尝诫榔唉播必箔腻眯泉堰口殖风粥佣