市委书记市长关心的十大焦点问题(三).doc

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市委书记市长关心的十大焦点问题（三）

市委书记市长关心的十大焦点问题（三）

经营城市必须按照市场经济规律，引入市场化的城市运营机构，着眼于盘活城市资源，搞活增量资本，激活无形资产，把城市整体进行市场经营和运作。经营城市要走制度创新之路，防止以经营城市为名出现新的政府垄断和政企不分。加快建立城市建设投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制，加大基础设施建设的投入，实现城市建设的可持续发展。■避免跌入支柱产业选择困境的办法是，地区重大的产业结构的选择，要从市场出发而不是从政府主观愿望出发，培植支柱产业而不是“制造”支柱产业，要有社会的第三方力量参与战略规划可行性研究。焦点之四：经营城市与城市竞争力大连经营城市的示范意义大连是全国第一个提出城市经营理念的城市，十年来“不求最大，但求最好”已使它发生了天翻地覆的变化：大连由一个污染严重的重化工城市变成了绿树成荫花团锦簇的花园城市。这个城市经营理念是前大连市长薄熙来在１９９３年提出来的。他当时认为，要限制城市的建设规模，提高建筑水准，关键在于质的提高，而不是量的扩张，如果盲目求大，“水多了加面，面多了加水”，就会越来越麻烦。因此，作为一市之长，薄熙来对城市和市长的角色认识十分清楚。在上世纪９０年代之初，他就明确指出，城市是“市长”最重要的资产，城市管理者如果把自己等同于企业家，实际上只不过多管了几个企业，而丢掉了经营城市，并丢掉了使城市整体增值这个重要的经济机会。市长当然要关心企业，但要政企分开，不能越俎代庖。市长首先应集中精力把城市本身的事情做好，把市民安顿好，把软硬环境搞好，城市才能走上良性发展之路。在薄熙来看来，城市本身就是国有资产，是值钱的，并且还可以通过经营城市这份国有资产来挣钱，使城市增值。大连１９９２年全市的可支配财力是２１亿元，其中可用于生产建设的资金只有８０００多万，到１９９９年，大连可支配财力已有９０亿元，可用于建设的资金近４０％。如果以１９９２年的财政收入为基数，１９９３至１９９９年的７年间，大连就多挣多花了２６８个亿，新增的资金主要是靠经营城市得来的。经营城市的目的是整合城市功能大连这些年的实践经验表明，赚钱最多的其实是经营城市。按照“不求最大，但求最好”的城市发展理念，大连进行了大规模的城市基础设施建设，实施绿化、美化、净化工程，大力发展环境经济，创造性地走出了一条以“环境革命”增强城市综合竞争力和发展后劲的成功之路。这些年，大连采取了限量批租土地的办法，土地使用面积比１９９２年前平均减少了５０％，而收取的土地出让金又高度集中，全部用于城市基础设施和环境的建设，用于土地的再生和增值。同时，在路桥建设和沟河治理等方面，又精打细算，公开招标，取消一切中间环节，实现了低成本、高质量的建设。比如市内的定向立交桥，过去１平方米的综合造价在５０００元左右，现在压到２０００元；１９９４年修城市道路的造价１平方米为９５元，而去年降到了４５元，质量还更好了。此外，大连市政府对全市的市政建设、旧城改造、建筑设计进行宏观调控，严格审批。没有创意的建筑不准开工，色彩与环境有冲突的必须调整。现在全市建筑物风格既生动活泼又协调统一，既有历史的延续性又不排斥现代性，避免了一些新兴城市建筑风格驳杂的弊端。大连在城市绿化、道路美化、建筑设计和外部装饰上，处处用心，精雕细刻，富有创意。有专家将其归纳为三性：整体性、协调性、浪漫性。在城市增值的同时，大连对城市建设的认识也进一步提升：搞环境是赚钱的，大连赚钱最多的就是整个城市的增值。环境保护绝不只是一个干净问题，实际还是一个经济问题。当代新兴的、真正挣大钱的高级产业都依赖环境，都要在一个优美干净的环境中开展。经营城市的重点是建立城建投资新体制经营城市，其核心是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(土地等)和人力资本(路、桥等)及其相关的延伸资本(路、桥的冠名权等)进行市场运作，最终建立符合市场经济要求的城市建设投资新体制。经营城市是建立城市建设投资新体制的必由之路。经营城市必须按照市场经济规律，引入市场化的城市运营机构，着眼于盘活城市资源，搞活增量资本，激活无形资产，把城市整体进行市场经营和运作。经营城市要走制度创新之路，防止以经营城市为名出现新的政府垄断和政企不分。加快建立城市建设投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制，加大基础设施建设的投入，实现城市建设的可持续发展。盘活存量资本。运用市场规则将政府在城市建设中长期的投入，最大限度地通过货币形式表现出来。一是要盘活城市土地这一最大的存量资本，首先要强化政府对城市规划区范围内土地的集中统一管理，使土地供应真正形成“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的良性循环的局面，进而使国有土地资产牢牢掌握在政府手中，并通过市场运作公开招标拍卖，实现土地收益的最大化。其次要善于经营土地，城市政府作为经营城市的主体，虽然不直接参与

市场运作，但由于其担负着对整个城市进行宏观调控的行政职能，在城市规划的指导下，经营好城市土地，合理利用每一寸土地，自然资源就会变成城市建设的财源。二是盘活市政公用基础设施等国有存量资产，城市政府要从经营中退出来，将国有资产的所有权和经营权剥离，组建新的市场主体。搞活增量资本。在市场经济条件下，从根本上改变城市政府为城市建设单一主体的格局。只要符合法律法规和相关政策，各种经济成份的资本都可以投入城市建设的各个领域，成为市场机制下新增的混合资本。激活无形资产。一是有选择地出让部分基础设施的使用权和经营权，使城市的无形资产转化为有形资产。二是要通过对城市的历史文化、人文自然景观等城市特有的内涵，进行发掘、利用，不断增加城市的知名度，增加城市的集聚力。盘活存量资本，搞活增量资本和激活无形资产是经营城市的重要内容和组成部分，相辅相承，互为条件。盘活存量资本，搞活增量资本，城市功能不断提高，城市环境不断改善，城市无形资产得到不断增值。而城市无形资产的不断增值反过来又为城市存量资本和增量资本的增加创造条件。通过经营城市，最终要使城市资本实现“投入——经营——增值——再投入”的良性循环，真正实现“以城养城，以城建城”。从城市新型政企关系看城市竞争力所谓“新型政企关系”即指政府和企业两者之间的关系在经营城市中的关键作用。经营城市是提升城市竞争力的第一推动力，问题是谁来经营城市，或者说谁是经营城市的主体。一般认为，企业家经营企业，政府经营城市，市长就是城市的ＣＥＯ，事实上这种认识是有待商榷的。政府的首要任务是尽力去创造一个支撑城市竞争力提升的良好环境，这意味着政府应该尽量不干预市场，让企业去经营；而另一方面，在制定规则，披露信息，依法行政，提供公共服务等职能上则要扮演积极的、具有建设性和行动性的角色。政府不应该和企业争资源，更不可利用权力垄断资源，而应该创造宽松的环境和优越的条件选择优秀企业家去经营优良的资源。我们必须努力缩短政府对企业在提升城市竞争力中所起的关键作用的认知差距，企业和企业家是城市活力的灵魂，一个城市的繁荣与这个城市能培育出多少个世界级、国家级、地区级企业直接相关。一个大企业对繁荣一个城市将起很大的带动作用，青岛的海尔、顺德的科龙、绵阳的长虹等便是例证。不仅如此，优秀的企业和企业家还是城市经济增长的发动机和孵化器，它不仅改变一个城市传统的产业结构和经济模式，更重要地是它将改变城市的空间结构和价值取向，并且能够克服传统惯性引导政府建立起新型的适应企业竞争和城市竞争的现代思维模式。从一个更广泛的层面来讲，政府和企业在城市竞争力的提升中应该相互依赖，积极对话，消除障碍，降低成本，共同创造先进的投入要素、信息和基础设施。值得指出的是，在许多城市都存在着政府与企业之间的紧张态势，不信任、不合作现象以及政府的家长制作风等，这些都将成为城市竞争力提升的障碍，是城市经营的一个制度性、隐含性成本。当前经营城市必须要注意的几个问题为了有利于城市建设的可持续发展，必须要注意以下几个问题：必须要从根本上转变思想观念。实现城市资产作为公共资产到可经营资产的转变，城市建设作为市政公用事业到资本经营的转变，城市政府作为城市资产所有者到经营者的转变。必须进行制度创新，建立经营城市新机制。要继续推进政府职能转变，防止以经营城市为名出现新的政府垄断和政企不分。必须要遵循法律法规和市场经济规则。城市政府必须要及时制定地方性规章和规范性文件，使得经营城市这一新的城市发展模式，在法制轨道上健康发展。必须要加大改革力度。加快城建系统事业单位的改革步伐，为经营城市创造良好的前提条件和平等竞争的环境。必须要用经营理念规划建设管理城市。只有贯彻经营的理念规划好城市，才能克服和防止因规划失误造成的不必要浪费，使城市资产增值；只有贯彻经营的理念，才能最大程度地减少城市建设重复投资等现象。焦点之五：从长三角和珠三角看城市竞争力提升对长三角和珠三角城市发展与转型的态势剖析城市转型、城市战略和城市竞争力是中国城市发展中三位一体的重要问题，它对中国城市的挑战已经摆在眼前。当前中国城市化中三足鼎立的格局已经初步形成，而其中以竞争态势直接对垒的两极更为明显，那就是长三角和珠三角。从这两大三角洲的城市化竞争中可见城市转型和城市竞争力问题在当今中国城市发展的现实意义。从市场角度剖析。从市场角度来说，长江三角洲包括上海市、苏南地区以及浙东北地区共１５个城市，土地面积９９６７８．５平方公里，人口７４７０．５５万人，国内生产总值为１３７４０亿元。而珠江三角洲包括广州在内共计１４个县市，土地面积４１６９８平方公里，总人口为２２６２．１４万人，国内生产总值６４３９亿元。从几方面数字看，两者都相差一倍以上。从城市化发展水平来剖析。长江三角洲地区在城市化方面已高过珠江三角洲，这一地区形成的以上海为中心，南京、苏州、杭州、宁波为次中心的城市带，城镇体系等级齐全，城镇规划质量较高。与此相对，珠江三角洲无论在城镇的规划质量，布局的合理性，城市功能的发育方面，都还存在一定的差距，表现出过分依赖“香港因素”的特点，市场的辐射性也不如“长三角”广阔。从整体经济实力来剖析。中国大陆经济实力最强的３５个城市，有１０个位于长江三角洲，全国综合实力百强县，这一地区占了一半，如此具有诱惑力的市场，自然是任何外来投资者绝对不能忽视的。事实上，那些由珠江三角洲北上，或者不去珠江三角洲而直接投资长江三角洲地区的外商，绝大多数是奔着这个市场而来的。从人力资源角度剖析。从人才的角度来说，由于珠三角城市过度发展，造成居住环境不好，高级人才不愿意来的状况由来已久。实际上，东莞以及珠江三角洲的工人，其中绝大多数就是内地的农民，而在内地农村，九年制义务教育并未普及，就是说，东莞的工人相当一部分连初中都没有毕业，其素质可想而知。国家计委国土开发和地区经济研究所的胡勇博士认为：珠江三角洲科技创新能力普遍不高，缺乏知名的研究型院校，与其ＧＤＰ在全国名列前茅的排名很不相称。从政府服务角度剖析。从政府服务方面来说，由于珠三角地区政府管理部门的人员编制仍然是按照户籍人口的比例来配置，这样一来，管理效率的低下也就是必然的事了。而长三角由于处于招商的早期阶段，所以对外来的投资者关照有加，而且这种关照往往是由当地主要负责干部出面实施的。从产业分工角度剖析。从城市分工与产业整合来说，长江三角洲地区正在逐步形成经济一体化，各地自觉地认识到上海的龙头老大地位，开始进行各自资源的整合和调配，形成了不同的城市定位和分工。在政府层面，两省一市政府空前加强了彼此之间的沟通和协调。目前已经有了常务副省长、常务副市长之间一年一度的定期交流。在外来投资上，目前的现实情况是：制造业去江浙，商业服务业去上海，中小企业去江浙，大型企业去上海。现在高科技台商纷纷向昆山、苏州、无锡等地群聚，形成完整的ＩＴ制造业群落，上海则为周边企业提供产前、产中和产后的全方位服务，这种具有不同功能和定位的城市群落，为外来投资者提供了一个非常好的选择和市场。而相比之下，珠江三角洲地区的经济协作则相当令人失望，用“战国时代”来形容是最恰当不过的了。以基础建设而论，在珠江三角洲如此狭小的范围内，居然同时存在着深圳、珠海、广州几个机场，现在广州还要再建新机场。而港口建设呢？目前已经有了广州黄埔港、深圳盐田港、珠海高栏港、中山南沙港，而南海还要再建新港。从宏观经济角度来看，这中间无疑有着资源的浪费，同时也暴露出一个问题：珠江三角洲的主要城市彼此间无法协调和沟通，缺乏一个大家公认的领头羊城市。这种战国纷争的结果，不但造成资源的浪费，无法形成整体力量，而且其区域经济的竞争优势也大打折扣。城市竞争力的实质应是实现城市价值放大城市价值透过对长三角和珠三角的竞争态势比较分析，我们可以看到城市之间的竞争确实也成为一种综合实力的竞争，特别是体现在跨地区市场化整合资源的过程之中。但在认识到城市竞争现象的同时，我们还需要进一步深入研究城市竞争的实质内涵，即城市竞争究竟竞争什么。我们认为，城市之间不是为竞争而竞争，而是为实现价值最大化而竞争。城市竞争力是如何推动城市价值创造的呢？关键在于培植一个具有吸引力的市场，并在该市场中塑造持久的竞争优势。而决定竞争优势持久性的根本在于，城市价值链中的每一个价值活动环节或系统都是竞争优势的一个潜在来源。城市价值创造过程首先必须将城市价值链各个系统中的价值活动进行分解。这种分解有助于发现那些最有可能创造价值的环节。随着价值活动逐渐分解成为越来越小的环节，越来越多获得竞争优势的机会就可能被发掘出来。不同的城市有不同的价值链，不同的价值链创造不同的竞争优势。城市价值链并不是一堆各自独立活动的简单连结，而是由一系列相互依存、相互联系的价值链组成的一个完整系统。在价值活动分解或整合过程中，有的是主要活动、直接活动成为创造竞争优势的决定力量，有的是间接活动、辅助活动变成竞争优势的潜在来源，而有的则是这些活动之间的联系可能成为竞争优势的重要来源。焦点之六：资源型城市的产业发展思路与选择对我国资源型城市当前困境的描述最新研究统计表明，我国目前有矿业城市（镇）４２６座，有４７座面临资源枯竭的威胁。这些曾经给我国经济建设和人民生活做出过巨大贡献的资源型城市正陷入发展困境，陕西铜川、辽宁阜新、贵州六盘水、山西太原、黑龙江鸡西等就是这方面最明显的例证。经济结构单一。地处渭北地区的铜川是一座煤炭城市，在计划经济下，铜川一直走资源产品数量扩张的路子，产业指向和发展目标单一，经济发展对资源有着高度的依赖性，导致铜川市城市化进程长期在低位徘徊，特别是成长性城市服务业的发展缓慢，制约了一、二产业的发展。再就业矛盾突出。自２０世纪９０年代初以来，辽宁阜新地区煤炭资源枯竭，煤炭企业陷入前所未有的困境，致使阜新矿务局从１９９４年就开始拖欠职工工资，目前４０万的矿工中已有２０万人下岗失业，与此同时，与煤电相关的地方企业也面临着关闭停产的境地。城市建设滞后。作为能源基地，六盘水对于整个西南、华南地区的价值无法估量，然而，长期在计划性开发中遵循先生产后生活的原则，导致了六盘水城市基础设施相对落后，缺乏真正属于“城市”的自我本质的“市”，由此带来城市发育的先天不足。生态环境恶化。有人形容山西太原已经变成了一个巨大的产业怪兽。炼铁炉和炼焦炉遍地都是，难以计数，整个城市烟雾散不出去，空气能见度很低，在中国环境检测总站的“黑名单”中，常常被列为污染严重的城市。资金和人才短缺。黑龙江的鸡西矿务局，到２００１年底，有各类银行贷款约３０亿元，累计超亏挂账１４．９亿元，拖欠运费２．１亿元，拖欠电费３．７亿元，拖欠职工工资４亿元，在如此重负之下，已经没有能力去投资新建项目。从目前面临的情况来看，以上几个城市只是反映了资源型城市的一般性特征，随着资源的日益枯竭和我国经济结构的转型，资源型城市的全面转型已经成为中国经济发展的重中之重的问题之一。资源型城市转型过程中应处理好的几个关系资源型城市面临着迫切的转型任务，这一转型体现在处理以下几个问题的过程之中。处理好传统产业与新兴产业的关系问题。资源型城市的立市之本是资源，尽管市场变化和资源衰竭已成为城市经济危机的根源，但在短时间内完全抛弃传统资源产业的做法是不现实的，资源开发企业和行业的挖潜升级将在一定程度上促进资源型城市实现产业结构转移和多元化。处理好各种技术产业与劳动密集型产业之间的关系问题。提高传统资源型产业的技术含量是解决资源型城市发展问题的根本，技术改造和产品结构的升级换代也是企业发展的前提，在此基础上调整产业结构，发展新兴产业，才能使资源型城市重焕生机。处理好建立新型政企关系的问题。政府更主要任务是在创造市场环境、提供公共服务、建立社会保障体系上发挥作用，在于“四两拨千斤”。资源型城市的新型发展战略资源型城市应坚持以下发展战略：多元发展战略。矿业城市实行多元发展战略，要支持矿业的持续发展，凭借国家的矿产资源和投资，高速度地奠定城市发展的基础和实现初期资本积累。适度开发战略。应根据矿山拥有的可采资源量把年度开采量定在一个适当的限度上，进行适度开发，以尽量延长矿山服务年限，以便为矿业城市和矿山企业发展替代产业、实行产业转换与城市转型赢得时间。集约经营战略。我国矿业的一个显著特征是矿山企业过小、过多，造成矿政管理难，资源浪费大，经济效益低，因此必须实行集约经营。绿色矿城战略。绿色矿城战略的主要任务是科学规划城市建设，力求布局合理，整齐美观，及时治理三废，保护土地、大气和水体，加强生态建设，搞好园林绿化，加强清洁卫生等市政管理。科教兴城战略。实施科教兴城战略，矿城政府和矿山企业都要以科技进步和改革开放为动力，采取有效措施，培养与聚集高素质的科技人才、管理人才和经营人才，努力提高矿业城市的科技含量。筑巢引凤战略。为了扩大开放，吸引外部人才、技术和资金进入矿业城市，就需要在硬环境建设和软环境建设两个方面作出努力。加快老工业基地调整改造的思路与措施在基础产业和支柱产业发展战略的调整中，老工业基地是一个重点也是一个难点的问题，必须注意考虑以下几个方面的问题。谨防支柱产业与门类齐全陷阱。在地区产业结构的选择中一般有两种主要思路，一种是要发展支柱产业和主导产业，搞特色经济，把它们做大做强；另一种是产业结构要门类齐全，什么产业利税高就搞什么产业。第一种观点是强调本地的比较优势；第二种观点是产业之间要关联发展，避免支柱产业的单一风险。发展特色经济，将支柱产业和主导产业做强做大，有时有单一产业的市场、成本等风险，掌握不好，就会全军覆没。但另一方面，强调地区产业的人有我有、门类齐全，也会造成地区经济投资分散、行业规模小、企业小而全、生产效率较低。避免跌入支柱产业选择困境的办法是，地区重大的产业结构的选择，要从市场出发而不是从政府主观愿望出发，培植支柱产业而不是“制造”支柱产业，要有社会的第三方力量参与战略规划可行性研究。

关于依法治税的若干问题的探讨

一、依法治税的内涵　　总体来说，依法治税是指依照税收法律来管理税收，达到依法征税、依法纳税和依法管税。依法治税的内涵可以从两个角度来理解，一个角度是把依法治税看作是治税的思想体系，一个角度是把依法治税看作是一套治税的方式、原则和制度。我们理解，依法治税具体应包括以下五层意思：　　1、法律至上。即在思想观念上，承认法律具有至高无上的地位，把法律看作是开展税务机关工作的依据和评判税务工作的核心标准；任何税务机关和税务干部，不论级别高低，都必须服从法律的权威，而不能凌驾法律之上。要指出的是，这里所讲的法律，不仅仅指税法，而是泛指一切与税务相关的法律。　　2、职权法定。即税务机关所具有的行使国家税收征收管理的职权是由法律授予或设定的，各级税务机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律或法规授权，不能具有并行使某项税收职权。这一点与公民私权明显不同，对于公民私权而言，凡是没有禁止的，公民皆可为之（当然也要受道德、纪律的约束）。税务机关所具有的权力是公共权力，对于公权而言，凡是法律法规没有授予的，行政机关不得为之；当然法律法规禁止的，更不得为之。否则，就是超越职权或滥用职权，必然要负法律责任。　　3、义务法定。即税务机关所应承担的义务和纳税人所应承担的义务都是由法律规定的，而不是由哪级组织规定的，更不是由个别领导规定的。税务机关和纳税人所承担的义务，与其他组织和个人承担的义务有所区别，其他组织和个人对于自身所应承担的法律义务，往往既可以履行，也可以不履行，但都不算违法。税务机关和纳税人对于法律赋予的义务，则必须履行，而且要全面履行到位；税务机关和纳税人如果没有全面履行法律所赋予的义务则应承担相应的法律责任，更不用说不履行义务了。　　4、程序法定。即税务机关执法所应遵循的程序是由法律规定的，税务机关不得违反；纳税人履行纳税义务的程序也是由法律规定，纳税人也不得违反。如果税务机关违反法律程序执法，即使税务机关所依据的实体法依据是正确的，也要承担相应的法律后果。如果纳税人没有按照法律程序履行法律义务，税务机关有权依法处理，并要求纳税人承担因此而引起的一切法律后果。　　5、作为法定。即税务机关和纳税人的作为方式、作为手段和作为后果都是由法律规定的。（1）作为方式法定。税务机关和纳税人在选择作为或不作为时，不是由税务机关和纳税人根据自身的主观意志来决定，而是由法律来规定；法律要求其作为时，税务机关和纳税人不能选择不作为的方式，相反，法律要求其不作为时，税务机关和纳税人也不能选择作为的方式，否则，税务机关和纳税人都必须承担由此而引起的法律后果。（2）作为手段法定。税务机关和纳税人不能自行选择作为的手段，而必须根据法律赋予或设定的手段作为；税务机关和纳税人必须根据法律的规定，在不同条件下采取不同的作为手段。（3）作为责任法定。税务机关和纳税人在作为时，应对由其作为引起的法律后果负责。法律规定税务机关和纳税人应作为的，税务机关和纳税人就必须作为，否则，必须承担应不作为而引起的法律责任。法律规定税务机关不能作为的，税务机关就不能作为，否则，也必须承担因作为而引起的法律责任。　　二、依法治税的地位　　在治税指导思想问题上，实际上存在两种不同观点：第一种观点认为，各项税收工作都要围绕组织收入这个中心来展开，税收收入完成情况是衡量税务部门工作绩效的首要标准，这种观点不妨称之为组织收入中心论。第二种观点认为，各项税收工作都要围绕依法治税来展开，依法治税是衡量税收工作绩效的核心标准和实现税收各项职能的核心途径，这种观点不妨称之为依法治税核心论。具体来说，依法治税核心论包括以下论点：（1）依法治税是指导税收工作的核心理念。实行依法治税，提高法治化水平是指导各项税务工作的根本指导思想，是评价税务部门工作思路和税务干部思想观念的核心标准。（2）依法治税是衡量各项税收工作绩效的核心标准。衡量各项税务工作绩效的标准可能很多，比如收入完成情况就是一个非常重要的标准，但是，在所有这些标准中，依法治税占据核心地位，其他各项衡量和判断标准都要服从服务于依法治税这一标准。（3）依法治税是实现税收各项职能的核心途径。要实现税收的各项职能，必须充分依靠依法治税；只有通过依法治税，实现税收的各项职能，才是最符合市场经济发展要求的途径，才是对市场经济造成损失最小的最优途径。（4）依法治税是完成税收收入任务的核心手段。组织税收收入，必须建立在依法治税的基础上，必须把依法治税作为完成税收收入的核心手段；只有以依法治税为手段，完成税收收入任务，才是可靠的、真实的，符合经济发展实际的。　　我们认为，随着我国法治化进程的加快和市场经济的发展，治税指导思想必然会由组织收入中心论转向依法治税核心论。理由如次：　　1、税收的本质特征决定了依法治税的核心地位。从税收的本质特征看，税收具有强制性、固定性、无偿性，

强制性又是这三种特征中最根本的特征。税收的本质特征，特别是强制性特征表明，税收以国家强制力为后盾，没有国家强制力也就没有税收。在现代法治条件下，法律是实现和维护国家强制力的重要手段，而且是最重要的手段，因而法律是税收的生命线所在，没有法律作后盾也就没有税收，所以，依法治税在各项税收工作居于核心地位。　　2、税收在市场经济中的重要地位决定了依法治税的核心地位。市场经济是法治经济，而要实现市场经济对于法治的内在要求，税收是极其重要的手段。在维护市场经济法治秩序的各种手段中，税收占有突出的位置，因为其他各种手段最终往往都要落实到税收手段上，税收是各种手段中最具实质意义的手段。税收具有财政、配置、调节、监督管理等多项职能，归结起来，这四项职能的核心就是通过依法治税，维护市场经济法治秩序。正是从这个意义上讲，依法治税是税收工作的核心。　　3、税收与税法的关系决定了依法治税的核心地位。税收与税法相互依存，相互联系。税收决定税法，既决定税法的内容，又决定税法的性质和形式，但税法不是被动地服从和从属于税收，而是能动地规定和影响税收。因为税收是以国家为主体的分配方式，国家意志在税收分配中起着特殊作用。这种国家意志始于立法程序，体现于税法之中，完成于征收管理过程。国家组织税收收入，调整税收关系，运用税收调控经济运行，都必须以税法为根据。税收与税法之间的这种关系，决定了一切税收活动都必须依法进行，决定了依法治税在税收工作中的核心地位。　　4、税收工作的主要矛盾决定了依法治税的核心地位。税收工作的主要矛盾就是税务机关与纳税人之间的征收管理与逃避征收管理、偷逃税与反偷逃税的矛盾，税收工作中的其他矛盾都是围绕这一矛盾展开的。解决这一矛盾的方式、方法或手段，就是该项工作的核心。综观古今中外，解决征纳之间矛盾的根本方法和途径就是依法治税，因此，依法治税是正确处理征纳双方权利与义务关系的总枢纽，在税收工作中具有核心地位。　　三、当前依法治税存在的问题　　客观地讲，当前我国依法治税工作中还存在着许多问题，这些问题的存在阻碍了推进依法治税的进程。这些问题归纳起来，主要表现在：　　1、立法方面的问题。（1）立法层次较低。现行税法中，以税收条例和暂行规定出台的税收法规所占比例过大，许多税种尚未完成全部立法程序，致使其缺乏应有的权威性、规范性和稳定性，实际执行中也往往受到来自各方面的冲击和干扰，使依法治税不能落到实处。（2）税收法律体系不健全。我国现有的税收法律对有关税收基本的、共同的法律问题缺少明文规定，缺少统领税收法律法规的母法《税收基本法》，致使依法治税的法律依据不足。(3)税法与税法之间存在矛盾。在制定税法时，往往就某个法律谈某个法律，较少考虑不同税法之间的衔接，特别是一些相关联的税法之间尚存在着少数矛盾冲突的地方，造成税法执行上的困难与偏差。(4)立法技术水平较低。主要表现在法律法规的内容，或不够完善或重叠交错，法律用语过于简单，模糊概念使用较多，立法前瞻性不够，造成税法修改补充频繁、稳定性较差。　　2、执法方面的问题。（1）重实体法轻程序法。税务干部在执法过程中往往忽视《税收征管法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等程序法，而往往只注重从各税种条例或实施细则以及其他相关法律法规中查找依据，导致量刑的法律效力偏低。（2）执法随意性较大。以权代法、以情代法、以言代法的行为，重习惯轻法律、重权力轻责任的现象时有发生，严重干扰了正常的税收秩序，造成了恶劣的影响。(3)执法力度不够。在实际工作中不敢或不善于运用法律手段维护正常的征纳秩序，一些重要指标如处罚率、查补率、入库率明显偏低。(4)执法监督不力。目前税务机关对税务干部执法行为的监督较薄弱，内部执法责任制、执法督查制等监控制度不够完善，对税务干部违法行为追究不力，导致税务干部违法违纪现象还时有发生。　　3、依法治税环境方面。（1）纳税人依法纳税意识较差。由于全社会尚未形成依法治税的道德氛围，相当多的纳税人尚未树立起“纳税光荣、偷税可耻”的道德观念，缺少自觉守法的内在驱动力，偷逃税现象大量存在，抗税、骗税等严重违法犯罪案件不断滋生，依法治税的良好氛围尚未形成。(2)部门配合不力。一些部门往往从部门利益出发，不能认真履行《税收征管法》已经明确规定的法律义务，对税收工作配合不力。如工商部门不能按时为税务机关提供工商登记信息，银行不能按规定在税务机关采取税收保全措施时给予配合等。(3)地方政府干预税收执法。有的地方政府受地方利益的驱动，对税收执法干预严重，或有税不收，或寅吃卯粮，或擅自变通国家税法，或越权减免税，或违规批准缓欠税，影响税法的贯彻执行。　　4、执法干部队伍方面。（1）部分税务干部法治观念淡薄。人治、特权思想十分严重，“官本位”观念和旧的习惯观念至今依然存在，对法的认识还没有从工具层次上升到价值层次，依法治税意识淡薄。(2)是部分税务干部法律素质较差。往往只重视学习和掌握税收税种知识、财务会计知识，而不重视法律知识的学习和掌握，从而使其法律知识，特别是法律基础知识以及同经济管理密切相关的法律知识欠缺，以致使执法权发生异化或弱化现象。(3)部分税务干部执法能力较差。在执法过程中，不会应用法律武器，正确行使依法治税的权力，从而造成执法偏差，破坏了法律的权威性。　　四、推进依法治税的措施　　当前，要把依法治税作为税务系统的一项战略性工作，针对依法治税工作中存在的突出问题，加快推进依法治税的进程。　　1、以提高法律级次为核心，完善税收立法体系。当前，要通过人大立法，进一步修订完善现有的税收法律法规，使主要税收法律上升为法律级次，增强其刚性和权威。同时，立足我国国情，参照国际惯例，应尽快制订《税收基本法》，税收立法原则、执法原则、管辖原则以及其他税收共性问题作出明确界定；加快税改费改革步伐，完善税收程序法，出台遗产税、社会保障税等新税种，填补目前税收法律的空白点。通过“十五”以至今后相当长时间的努力，逐步构建一个以税收基本法为基础，各单行税收法律为主干，程序法与实体法并重，不同位阶税法相协调，不同法律相配套，完全适应社会主义市场经济体制要求的税法规范体系。　　2、以重在治权为核心，完善税收执法体系。完善执法体系重点在于，建立并完善重在制约权力的税收执法机制。（1）建立完善的执法工作机制。结合税收征管改革，明确税务机关和执法岗位的范围，实现执法权的上收和分解；加快现代信息技术的应用步伐，建立相对独立的内部法制工作机构，完善各项税收征管制度，建立以机构制权、技术制权和制度制权为重要内容的税收执法机制。（2）完善税收执法的监督检查机制。在税务机关内部，严格落实执法责任制，做到责任、岗位、考核、奖惩等“四个明确”，实现对税收执法的事前、事中、事后的全方位监督检查。在税务机关外部，建立外部日常监督机制，强化人大代表、政协委员、新闻媒介及社会舆论等对税务执法的监督和评议，保障依法治税目标的实现。（3）完善税务经费法律保障机制。从法律上明确税务机关的经费来源渠道，确保税务机关有法定的、可靠的来源，为依法治税创造良好的条件。　　3、以强化组织职能为核心，完善依法治税领导体制。依法治税是税务机关的基本职责，贯穿于税收各项工作中，必须加强对依法治税的统一领导。各级税务机关要形成一把手总负责，班子成员对口负责，分管局长具体负责的依法治税领导体制，在此基础上，对依法治税实施全过程领导。完善内部法制工作机构，把依法治税工作的各项职能分解落实到具体部门；有条件地区的税务局应设立专门的法制岗位，配备专门的法制工作人员；积极探索在税务机关内部建立常设性的法律专家组，构建法律专家机制，为依法治税提供强有力的支持。　　4、以健全护税协税体系为核心，优化依法治税的社会环境。完善税务司法保卫体系，优化行政手段与司法手段的协同配合，对税收违法犯罪行为进行协同打击，以净化税收环境。强化各级领导的依法治税意识，坚决纠正乱开减免税口子，随意改变、变通政策和自立章法的行为，保证税法刚性。完善协税护税网络，健全税务机关同其他执法机关及社会组织之间协同配合机制，做到税务机关专业管理与社会协税护税力量的有机结合。切实做好税法宣传工作，把税法宣传与纳税服务相结合，与提高纳税人办税能力相结合，不断提高纳税人依法治税的道德意识和依法办税的基本技能，不断优化税收法治环境。　　5、以强化信息化建设为核心，完善依法治税的技术支撑体系。科学技术的专迅猛发展，要求尽快完善依法治税的技术支撑体系。发挥信息技术在依法治税中的特有优势，借助信息技术管人，如利用税收征管业务管理系统对税务行政过程中产生的数据进行前后台校验，对税务行政管理权进行设定，为实现依法治税目标提供技术制约机制。追踪现代信息技术的发展，不断提升信息化平台，把数据仓库、数据挖掘、智能代理等最新信息技术应用到依法治税中去。按照依法治税的需要，积极探索加快数据向信息转化的有效途径，不断提高信息利用水平，从而不断提高依法治税的效率。加快税务部门与政府管理部门的联网步伐，不断提高信息共享水平，完善对纳税人的监控体系；加快税务机关与纳税人的联网步伐，推广网上报税，降低纳税成本。　　6、以提高干部素质为核心，加强执法主体建设。通过把好进人关、晋升关，激活用人机制，建立一支高素质的税收执法队伍；加强业务素质培训，特别是法制培训，不断提高税务干部的综合素质，特别是法律素质。加强职业道德建设，提高税务执法人员的道德修养和拒腐防变能力。建立健全廉政监督制约机制，对税务干部执法行为进行有效监督。　　五、依法治税要处理好的几个关系　　当前，依法治税工作中存在许多难点问题。归结起来，这些难点问题就是如何正确处理推进依法治税过程中的几个关系问题。　　1、正确处理依法治税与以德治税的关系，坚持“德法并重”。依法治税与以德治税是依法治国与以德治国方略在税务系统的具体体现，两者之间是相辅相成、相互促进的：其一，依法治税是以德治税的保障。依法治税重在他律，为实现税收职能，完成税务机关的使命提供最基本的保障，没有依法治税作为保障，以德治税是立不住的。其二，以德治税是依法治税的基础。道德不仅是税收立法的基础，因为税收立法必须以道德的基本原则和基本精神为指导，而且道德是税收执法的基础，因为税收执法过程中的自由裁量权和自由心证权的正确行使都要以道德作为基础。道德也是纳税人守法的基础，因为纳税人守法程度高低与纳税人对税法的信仰程度密切相关，道德还是弥补税收法律漏洞的手段之一，因为许多涉税行为难以完全用法律来规范，只能通过道德来规范。　　2、正确处理依法治税与组织收入的关系，由收入导向转变为执法导向。在处理依法治税与组织收入的关系上，我们认为，重点把握以下三点：（1）必须按照经济—税收—经济的原则处理依法治税和组织收入关系。税收决定于经济，又反作用于经济。只要严格地坚持依法治税，就能够充分发挥税收的配置资源和调控经济职能，就能够在维护市场经济秩序和促进国民经济可持续发展方面做出应有的贡献。市场经济秩序的有力维护和国民经济的可持续发展，将会为税收收入的可持续增长创造经济条件。相反，如果我们不顾国民经济和市场经济发展大局，不坚持依法治税，而是片面地强调以组织收入为中心，使国民经济可持续发展受到影响，市场经济秩序受到破坏，那么，这样的组织收入为中心有什么意义？何况，这样做也不能保证税收收入的可持续增长。（2）依法治税是组织收入的基础和前提。组织收入的法律依据是税法（当然，还有其他一些相关法律），没有税法作依据，税务机关就不能强制性地组织收入，因此，组织收入必须始终以税法为依据，必须始终依法进行，依法治税是组织收入的基础和前提。（3）组织收入情况是衡量依法治税水平和力度的重要标准。依法治税的过程，就是贯彻税法的过程，也就是组织收入的过程，依法治税贯穿于组织收入过程始终。因此，从这个意义上说，组织收入情况是依法治税的必然结果。在税收收入计划科学合理的前提下，只要，也只有坚持依法治税才能圆满地完成收入计划。组织收入任务没有完成，或者因为收入计划不科学，或者因为依法治税的水平和力度不够。以上三点归结起来，就是税收工作的指导思想应逐步由收入导向转向执法导向。　　3、正确处理系统规划与分步实施的关系，坚持长期性与阶段性相结合。依法治