公共理性推动地方决策形成的机制分析——以《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》出台为例.pdf

-60-2023 年第 9 期苏 寻 马卫红摘 要 现有文献多关注地方决策过程中的共识形成，但在多重非均衡利益相关者同时在场的情况下，共识常常难以达成。在公共理性的概念框架下，以厦门市垃圾分类立法决策过程为观察对象，有助于解释垃圾分类立法决策过程中公共部门以及其他参与决策者所构成的多主体非均衡利益相关者集群如何在混沌、非完全共识的情况下促使决策形成。过程展示了公共理性推动地方决策形成的机制：它以公共理性的形成为导向，各类主体根据自身的社会身份和诉求展开互动，对决策负有责任的公共部门谨慎而专业地处理决策相关信息、分析社会偏好，在非均衡的相互关系下，权威、经验、专业知识、信念、立场等复杂要素间形成张力、凝聚成公共理性，经过对问题流和信息流中的偏好收敛，最终促成一个可被接受的决策结果。关键词 地方决策机制 公共理性 非均衡利益相关者 社会偏好收敛中图分类号D63 文献标识码A 文章编号 1000-7326（2023）09-0060-05 公共理性推动地方决策形成的机制分析 以厦门经济特区生活垃圾分类管理办法出台为例一、问题提出在央地决策关系的叙事中有一种明显倾向性的认识，认为地方决策始终以贯彻国家和上级政府制定的政策为目的，a并且需要中央政府的协调来解决地方决策冲突。b这些认识实际上否定了地方决策的相对独立性以及这种独立性在整个公共决策体系中的重要价值。事实表明，独立的地方决策不仅是可能的，而且是必要的。中央决策和地方决策作为公共决策体系的组成部分，发挥着不同的功能：前者回应普遍的社会问题，提供解决问题的目标或计划；后者则需要回应本地需求，提出具体的解决方案，包括计划、原则以及方案细则。地方很可能在中央还未就某个问题决策前就产生了本地决策的需求，原因可能是地方社会事件已经显现，亟需应对措施。相对独立的地方决策怎样才能更为有效？这就涉及地方决策的机制问题。王绍光和樊鹏曾经用“共识型决策”的模式描述中央政府在制定重大公共决策过程中通过“开门”的参与结构和“磨合”的沟通机制形成决策。c一些研究者也将这种模式用于描述地方决策过程。有文献论证了地方立法活动中的政策共识是地方人大专门委员会自下而上传递立法压力、形成对法案否决威胁，继而引发高层领导者之间作者简介 苏寻，深圳大学管理学院博士后；马卫红，深圳大学管理学院教授（广东 深圳，518061）。a周仁标：地方政府决策的路径依赖、行为偏差与优化方略，安徽师范大学学报（人文社会科学版）2019 年第 2 期。b刘亚平、苏娇妮：食品安全地方立法与部门监管的行动逻辑及影响因素以广东省食品小作坊和小摊贩管理条例的出台为例，学术研究2021 年第 2 期。c王绍光、樊鹏：中国式共识型决策：“开门”与“磨合”，北京：中国人民大学出版社，2013 年，第 297 页。-61-以个人协商的方式达成共识的结果。a还有文献认为地方决策是与民众打交道的地方政府在抗争压力下与民众达成谈判性共识的过程。b这些关于“共识型决策”的文献展示了一种决策形成的机制，但过分期待共识也会带来问题：高估了决策共识的重要性，把决策结果等同于共识；另外，容易忽视对其他决策机制的探寻。经验告诉我们，现实中的决策结果可能是妥协或权力控制的产物，具有一定的偶然性、模糊性。决策结果通常只代表决策者采纳了一个不会引起广泛反对的方案，而不一定指向共识。在地方决策中，决策“重心”更低，更加接近决策涉及的对象，由于各类直接或间接的利益相关者以不同方式在场，决策共识更难达成。这是地方决策场景的特征。本文通过分析厦门市生活垃圾分类的立法决策发现，“公共理性”比“共识”更加适合于描述地方决策的形成过程。公共理性的观念可以追溯到霍布斯、康德和黑格尔的思想，直到罗尔斯才正式提出这个概念。c罗尔斯认为存在广泛分歧的社会中需要寻求“重叠共识”来维持多元社会的秩序。重叠共识必须合乎公民的理性，就是以公共的善和根本性的正义为目标、本性和内容都属于公共的公民自身的理性，即“公共理性”。d近年来，民主理论研究者开始关注在动态的协商框架中产生公共理性，而不再追求“全体一致”。决策参与者可以在公开场合表达意见以及聆听他人的看法，只要决策结果不是明显不合理就可以承认它的合法性，并且期望自己的理由在决策过程中受到关注，决策结果也可能在未来满足自己的预期。e“公共理性”概念为解析多种类别的社会成员如何提供意见和理由用以相互说服留下了空间，同时也不预设一个像共识那样绝对的目标。在地方事务中，公共理性指的是公共领域中各种行动主体基于个体理性，经过沟通、相互检视不同意见和诉求而形成的一种可接受的公共事务框架。f本文结合厦门经济特区生活垃圾分类管理办法（以下简称办法）的决策过程，具体分析公共理性是怎样推动地方决策形成。二、研究案例厦门市生活垃圾分类立法决策具有一定的代表性。在该案例中可以观察到多重非均衡利益相关者历经多个环节，表明意见和理由，促使决策产生。（一）决策程序的开启改革开放以来，随着经济快速发展，中国城市垃圾产量也不断增长。早在 20 世纪 80 年代中期，城市垃圾增长速度就连续多年达到 10%，引起中央政府重视。g分类收集是合理处置生活垃圾的前提。2000 年，为推动城市垃圾分类工作，原建设部要求厦门等 8 个城市开展试点工作。成为试点城市后，厦门在十多年里不断推进垃圾分类工作，但是没能形成具有一定规模的垃圾分类体系以及长期有效的制度。2015 年，厦门市启动市容卫生管理提升行动。2016 年厦门市政府发布厦门市生活垃圾分类和减量管理办法（试行）。这项法规缺少处罚措施，且作为试行政府规章仅有两年有效期，作用相当有限。厦门市垃圾围城问题却越来越严重：2016 年生活垃圾产生量近 174 万吨，日均处理 4765 吨，同比增长19%。h为推动垃圾分类工作取得实质性进展，市政园林局咨询法制局立法事宜，并请示市委常委会，后a肖棣文、姜逾婧等：如何形成政策共识：社会政策立法过程中的协商政治以南方省残疾儿童保护政策立法为例，政治学研究2016 年第 2 期。b杨光斌：中国决策过程中的共识民主模式，社会科学研究2017 年第 2 期。c陈嘉明：个体理性与公共理性，哲学研究2008 年第 6 期。d 美 约翰罗尔斯：政治自由主义，万俊人译，南京：译林出版社，2011 年，第 196 页。e 美詹姆斯博曼：公共协商：多元主义、复杂性与民主，黄相怀译，北京：中央编译出版社，2006年，第89页。f曾志敏、李乐：论公共理性决策模型的理论构建，公共管理学报2014 年第 2 期。g王振川主编：中国改革开放新时期年鉴（1986 年），北京：中国民主法制出版社，1986 年，第 567 页。h厦门市市政园林局副局长黄某在厦门市人民政府门户网站在线访谈栏目中介绍垃圾分类相关工作时提到这些数据及推算，相关网页请见：http:/ 年厦门市生活垃圾处理量同比增长率为 19%，而不是黄副局长在访谈中提到的 17%。-62-者则向人大提出立法请求。a2017 年初，由市政园林局、法制局、市人大专委会、厦门大学立法专家组建的立法工作小组着手起草法规，正式开启办法的立法程序。（二）社会偏好的呈现、竞争与收敛立法工作小组研究了国内外相关立法资料，特别是日本、德国、新加坡以及中国台湾、香港地区的法律文本。这些文本都设置了严厉的处罚条款，与执法部门的需求不谋而合。他们希望通过严管重罚推进垃圾分类工作，重点是规范市民行为。b于是草案送审稿的“法律责任”一章规定对乱倾倒或未分类投放垃圾的个人罚款 200 元（拒绝改正则处罚 1000 元）。法制局在随后的立法审查过程中收到不少针对罚款的意见。思明区政府代表在征求意见会上建议降低罚金，并设立试用期以便单位和市民适应。但是这条意见没有得到关注。此后若干次征求意见会上以及向社会公开征求意见时都没有再出现降低罚金的意见，反而有政府部门代表、基层代表、立法专家和市民代表提出增加罚款额。在法制局看来，多数意见要求加大罚款力度，网络上也没有形成大规模舆情，而且从市长、各区长到各部门都支持严惩措施。c于是法制局在修改草案时将乱扔和未分类两项的个人罚款额提升到 300 元。市政府在 4 月上旬的常务会议上通过草案，并于数日后提交市人大常委会审议。相对于立法审查环节，严管重罚原则在人大常委会审议时引发了巨大争议。市人大常委会秘书长提出罚款的两难问题：从重处罚虽有利于垃圾分类工作，但是垃圾分类事项的重要性不至于设置如此高的罚金。其他委员从正反两方面提出支持和反对重罚的理由。最终折衷的方式在委员中产生了更多共鸣，即要根据垃圾分类工作推进的阶段使用适当的方法，现阶段应当以教育为主、处罚为辅。法制局和市政园林局代表也旁听了人大常委会审议过程，d了解了针对处罚问题的不同意见和理由。由于审议意见与市政府提交的草案分歧较大，人大常委会分管领导与市政府分管副市长、市政园林局和法制局领导召开了专题协调会，重点讨论了严管重罚原则。e在磋商过程中，市政府和两部门的代表虽然仍旧认为有必要设置高额罚款，但也认同罚款不是目的。于是，对个人违反办法的罚款从 300 元降低至 50 元。（三）决策问题转化与结果呈现严管重罚原则受到挑战后，随之而来的问题是如果不把处罚作为主要手段，那么该如何设计垃圾分类的管理措施？人大常委会委员注意到垃圾分类本身也只是实现垃圾减量的手段，于是将视线转移到了鼓励、激励垃圾分类和减量的措施上，有关处罚的问题也转向了如何促进垃圾减量的问题。人大法制委基于这一认识，将“促进措施”单独列为一章，把草案中的减量化鼓励、激励共治、宣传保障三个条目移到该章节，并新增部门减量化责任、推进建立回收体系、垃圾分类激励机制、鼓励其他组织参与等条目。此外，在分类处理的章节还新增源头减量的规定，如规定专项处理园林垃圾、玻璃制品、建筑垃圾等。在新的思路引导下，办法的原则、结构和内容都发生了很大改变。三次审议后人大代表投票表决通过了办法。在办法提供的法律保障下，垃圾分类工作很快显效：厦门市生活垃圾增长率从 2016 年的 19%降低到 1.7%（20172020 年平均增长率）；f2020 年底，“生活垃圾分类厦门模式”被列入国家发展改革委印发的国家生态文明试验区改革举措和经验做法推广清单中；g在住建部对全国 46 个重点城市垃圾分类工作情况考核中，厦门连续 20 个季度名列第一。ha对时任厦门市市政园林局市容环卫处垃圾分类管理科科长赵某的访谈，2019 年 3 月 26 日。b对时任厦门市法制局法规处处长姜某与该处工作人员兼办法经办人张某的访谈，2019 年 4 月 1 日。c对时任厦门市法制局法规处处长姜某与该处工作人员兼办法经办人张某的访谈，2019 年 4 月 1 日。d对时任厦门市法制局法规处处长姜某与该处工作人员兼办法经办人张某的访谈，2019 年 4 月 1 日。e对时任厦门市人民代表大会法制委员会工作人员高某的访谈，2019 年 4 月 2 日。f吴海奎、李文林：城市“轻”了 环境“美”了 垃圾分类成新时尚，厦门日报2021 年 12 月 22 日第 A07 版。g国家发展改革委：国家发展改革委关于印发国家生态文明试验区改革举措和经验做法推广清单的通知，国家发展改革委网站：https:/ 年 11月 25 日。h邬秀君：我市生态环境质量保持全国领先，厦门日报2023 年 8 月 16 日第 A02 版。-63-三、决策机制分析厦门市生活垃圾分类立法决策形成机制的最大特征是：多方主体在互动过程中达到了相互理解，获得了可接受的方案。这是公共理性的表现。在这样的决策机制中，利益相关者的互动、信息和问题的流动都展现出公共理性。（一）非均衡利益相关者的互动地方决策涉及的非均衡利益相关者，包括发起决策的公权力部门，影响决策的专家、基层组织和企业、市民等。这些主体因成长经历、职业以及在决策中的不同身份对决策持有不同的立场、关注决策当中的不同问题，并有着不同的偏好和看法。身份地位的差异决定他们动用社会资源的能力不同，对决策的影响力不均衡。相较于其他参与者，决策者有权收敛分歧意见中的社会偏好、决定哪些意见成为最终决策的构成要素。决策部门相对于其他主体拥有直接影响决策结果的优势。它们拥有启动决策过程、起草和修改决策内容、召集和主持讨论会、通过媒体宣传等种种优势，但是即便如此，决策者或决策部门却不可以权力逻辑独断决策，多种主体以不同方式在场的决策场景促使决策者主动建立与其他主体的沟通渠道，听取各种意见，回应并解释公众的诉求和疑问。其他主体通常在议程设置上处于被动地位，在决策部门安排的渠道就决策提出意见或诉求。但是他们与决策的距离也有差别。立法专家可以深度参与决策、向决策者提供专业知识和建议，而普通市民通常只能经指定渠道表达诉求和意见。这些意见与诉求既触及决策中的主要问题，在案例中是关于要不要以罚款的形式规范市民分类投放垃圾的行为，也涉及其他更具体的问题，为决策部门重新考虑这些问题提供相关信息。这些信息都是公共理性的潜在构成要素。（二）异质性偏好的流动在决策过程中，利益相关者对如何表述问题和解决问题的看法形成了问题流和信息流。这些是公共理性产生的必要因素。从权责关系上看，地方决策部门既要对决策质量负责，也要确保决策可以被公众接受。a这要求决策部门高度重视如何从问题流和信息流当中打捞必要的决策相关知识和信息，尤其是异质性的信息。从决策技术的视角来看，公共理性的形成是决策者构建决策问题、理解社会偏好的过程。为了构建正确的问题，决策者需要掌握充分的信息，其关键不在于信息量的多寡，而在于能否找到利益相关者有关问题描述的新的异质性要素，在此基础上发现问题的边界。b以此为标准，案例中的法制局和市政园林局就犯了抽样错误。他们虽然清楚决策相关信息可能不会自动地流向决策者，于是书面征求各部门意见，还邀请专家、基层组织和企业、各部门代表面对面讨论，并通过网络向社会征求意见，但是这些看似全面的技术还是无法得到足够的异质性样本，不能满足饱和抽样（saturation sampling）的要求。c法制局在抽样结果中判断支持罚款还要求增加罚款额的意见占据了绝大多数，误以为这代表了社会的总体偏好。在整个立法审查过程中，市民对严管重罚问题的反对意见几乎没有呈现在正式的沟通渠道中。所幸的是，人大常委会在审议中补充了反对严管重罚的相关信息。这才使得罚款问题得到了重新审视，进而决策重心从如何惩罚转向了如何促进和激励垃圾减量的问题。案例表明，异质性偏好是决策的关键信息。重复出现的意见或理由并不能为决策带来具有启发性的影响。这要求决策者注重抽样问题，从充满噪音和重复信号的问题流和信息流中发现真正具有异质性的信息。一种必要的方式是在信息搜索时纳入尽可能多种类的公众代表，因为异质性意见的显现依靠不同主体的意见呈现。这一要求在越来越规范的地方决策中已经不成为一个重要的问题。本案例表明，关键的问题在于决策者能不能高度重视少数但不同的意见。这是维持异质性偏好持续流动的条件。a 美 约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2014 年，第 29-30 页。b 美 威廉N.邓恩：公共政策分析导论第 4 版，谢明等译，北京：中国人民大学出版社，2011 年，第 69 页。c 美 威廉N.邓恩：公共政策分析导论第 4 版，第 68-69 页。-64-（三）不完全逻辑理性的碰撞从不完全逻辑理性的碰撞中产生公共理性是决策机制的核心。决策过程中的意见、观点、诉求的表现形式不完全是符合逻辑理性的。a参与决策的主体对主张的论证结构不会严格遵守推理逻辑，属于一种不会明确（或不完整地）阐述假设、结论的实用逻辑（practical arguments）。b另一方面，社会的复杂性和多样性决定了影响公共理性的要素是复杂而多样的。这些因素不仅包括思考对方意见合理性的理性思考，也有权力、立场甚至是具体场景中的氛围。案例的立法审议环节集中表明了不完全的逻辑理性是如何碰撞的。虽然思明区政府代表的意见与人大常委会审议时得到众委员认可并有效影响决策内容的意见相似，但是并没有得到决策部门的重视。在人大常委会审议阶段，有关罚款的正反两方面意见的合理性在争议中都得到了阐释。多数委员既肯定了罚款的必要性，也认识到罚款在垃圾分类工作起步阶段可能会引起的负面影响。无论是参与讨论的人大常委会委员，还是参加人大常委会与政府专题协调会中的双方领导，都在承认罚款是为了推进垃圾分类工作的基础上考虑对立意见的合理性。虽然法制局在事后仍旧认为人大常委会没必要担心高额罚款，c但是在人大常委会立法审议环节中的专题协调会上，市政府和两个部门还是同意降低罚款。在这一过程中，社会偏好得到收敛，但是这不意味着不同的参与主体达成了一致的意见或者说“共识”。在形成降低处罚额度这一决策的过程中，支持和反对的意见就合理性展开了竞争，人大常委会和政府基于不同的立场相互磋商、协调。d因此，最终的决策结果只是在权力、知识、立场等要素作用的复杂环境下生成的不会受到利益相关者强烈反对的结果。非均衡利益相关者的互动、异质性偏好的流动以及不完全逻辑理性的碰撞共同构成了公共理性推动地方决策形成的机制。这一决策机制以公共理性的形成为导向，各类主体根据自身的社会身份和诉求展开互动，对决策负有责任的公共部门谨慎而专业地处理决策相关信息、分析社会偏好，在各种理性和非理性要素碰撞下诞生公共理性，具体呈现为一种没有受到广泛反对的、相对合理的决策问题。以这样的公共理性为基础，决策内容得以产生（图 1）。在一个复杂而多样的社会中，社会主体很难就决策达成一致意见。相较于共识概念强调一致性，公共理性的概念则认为一致性只能在一定程度上是可能的。它更突出体现了差异性中的可接受程度。公共理性是参与到决策中的各类社会主体相互考虑各种意见的合理性之后而形成的。决策结果是决策者慎重考虑不同意见的合理性之后的艰难选择。在决策过程中，支持不同意见的理由也被其他参与者知晓并权衡，而且参与者也知道他们的意见得到了决策者的严肃对待。本文分析了公共理性如何推动地方决策生成的机制。虽然当前的地方决策制度有些方面还不尽如人意，但是多年实践表明这一制度有助于产生良好的地方公共决策。在地方决策制度的观察研究中，地方相对独立的决策能力应当得到足够的重视，而不能仅依据传统公共决策体系中的央地关系框架。本文分析表明，地方公共决策相对独立的运作不仅可能，而且更有利于解决当地具有争议的问题。进一步发展和完善地方决策机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。责任编辑：王 冰a孟建伟：从逻辑理性到公共理性科学合理性问题的困境与出路，中国社会科学评价2020 年第 4 期。b Stephen E.Toulmin,The Uses of Argument,Cambridge:Cambridge University Press,2003,p.41.c对时任厦门市法制局法规处处长姜某与该处工作人员兼办法经办人张某的访谈，2019 年 4 月 1 日。d人大常委会某委员在审议中提到，法律对于市民来讲是一种契约，人大代表是代表人民签订契约，要站在市民的角度考虑是否签订这份严管重罚的契约。这代表了人大的立场。政府部门的立场则是执行部门需高效地推动垃圾分类工作，以回应中央政府和本地实际情况的要求。图 1 公共理性推动决策形成的机制模型