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1 环境影响评价与管理概论
1 . 1 概述
1 . 1 . 1 基本概念
( l ）环境与环境系统
从词意上来说，“环境”是泛指某一中心项（或叫主体）周围的空间及空间中存在的事物。随着主体的不同，环境的各个组成因素或成分均可以是互为环境的。例如，人类与生物之间就是互为环境的，离开主体的环境是没有意义的。
环境科学大辞典关于环境概念的介绍是，环境是相对于中心事物而言的背景。在环境科学中，指以人类为主体的外部世界，主要是地球表面与人类发生相互作用的自然要素及其总体。它是人类生存发展的基础，也是人类开发利用的对象。中国以及世界上其他国家颁布的环境保护法规中，对环境一词所作的明确具体的界定，是从环境的科学含义出发所规定的法律适用对象或适用范围，目的是保证法律的准确实施．它不需要也不可能包括环境的全部含义。《 中华人民共和国环境保护法》 所称环境．是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的．急体。包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
环境影响评价中所指的环境，就是以人为土体的环境，即人类的环境，是围绕着人群的空问以及其中可以直接、间接影响人类生存和发展的各种自然因素和社会因素的总体，包括自然因素的各种物质、现象和过程及在人类历史中的社会、经济成分。或者说，环境是指人类以外的整个外部世界，它包括人类赖以生存和发展的各种自然要索，例如大气、水、土壤、岩石、太阳光和各种各样的生物：还包括经人类改造的物质和景观，例如农作物、家畜家禽、耕地、矿山、工厂、农村、城市、公园和其他人工景观等．前者称为自然环境，是直接或间接影响人类生存和发展的自然形成的物质和能最的总和：后者称为人工环境或社会环境，是人类劳动所创造的物质环境，是人类物质生产和文明发展的结品。两者密不可分，相互揉合在一起，构成一个多层次、多要素的综合体。
地球表面有4 个圈层，即气圈、水圈、土壤——岩石圈以及在这3 个圈交会处适宜于生物生存的生物圈（有的学者将土壤——岩石圈分为土壤圈和岩石圈）。这4 个圈在太阳能的驱动下进行着物质循环和能量流动，自然界因此呈现出万物竞新、生生不息的景象。人类只是地球环境演变到一定阶段的产物。人体组织的组成元素及其含量同地壳的元素及其丰度之间的相关性表明人是环境的产物。人类出现后，通过生产和消费活动，从自然界获取资源，然后又将经过改造和使用的自然物（包括各种废弃物）还给自然界，从而参与自然界的物质循环和能量流动过程，不断地改变着地球环境。人类在社会经济发展中，利用自然资源和改造环境，同时一也千扰甚至破坏自然生态过程，影响了生物生产力和生物多样性，使环境产生了不利于人类生存和发展的变化，从而出现环境问题。
环境是人类生存和发展的基本条件，是经济社会发展的基础。保护和改善环境是当今世界各国人民共同关心的重大的社会经济问题，也是科学技术领域里重大的研究课题。
环境系统是指由围绕人群的各种环境因素构成的整体。这里所说的环境因素，包括生物的和非生物的，具体指大气、水体、土壤、岩石、热、光、声、重力与各种有机体等。一定时空中的环境因素通过物质交换、能量流动、信息交流等多种方式，相互联系、相互作用形成了具有一定结构和功能的整体。环境系统是一个动态系统，它一直处于演变过程中 ，特别是在人类活动的作用下，环境系统的组成和结构不断地发生变化。环境污染、生态破坏就是环境系统在人类活动作用下发生不良变化的结果。
另外，长期的演变历史表明，环境系统具有一定程度的自我调节的功能，具有相对的稳定性，即当把外界的侵扰控制在一定程度的范围内时，它能通过自身的调节作用，维持系统的组成结构不变和整体性能的正常发挥。环境系统的范围大至全球，小至一个工厂、一个村落，它的具体范围视所研究和需耍解决的环境问题而定。从系统的角度，以系统的观点，正确、全面地认识环境，掌握环境系统的运动变化规律，是人类选择适当的社会发展行为，防止、减少直至解决环境问题的基础。
环境系统的范围可以是全球性的，也可以是局部性的。例如一个城市、区域和河流等都可以是一个单独的环境系统。环境系统也可以是几个要素交织而成，如空气——水体——土壤系统，水——土壤——生物系统，城市污水——土壤——农作物组成的污水灌溉系统等。
( 2 ）环境要素
环境是由环境要素构成的。环境要素也称作环境基质，是环境系统的基本环节，环境结构的基本单元，是构成人类环境整体的各个独立的、性质不同的而又服从整体演化规律的基本物质组分。如水、空气、生物、土壤、岩石以及阳光等。
环境要素之间通过物质转换和能量传递两种方式密切联系，构成环境整体；环境要素有各自的演化规律，同时又共同遵从整体的演化规律．在不同的区域，环境要素的组成可能不同，各环境要素问的配比与布置也不尽相同，因此环境结构和环境特征也会有程度不同有差异．目前，人们大都从环境要素的组成状况来考察和表示环境质量的优劣。
环境要素分为自然环境要素和社会环境要素，但通常是指自然环境要素，包括水、大气、生物、岩石和土壤以及声、光、电磁辐射等。环境要素组成环境的结构单元，环境结构单元又组成环境整体或称环境系统。地球表面各种环境因素及其相互关系的总和即地球环境系统．
环境要素又可分为非生物的和生物的。非生物要素亦称物理要素或物理——化学要素，如大气、水体、土壤、岩石、城市的建筑物和基础设施等；生物要索指有机生命体，如动物、植物、微生物等．人类社会是一种基本的、特定的环境要素，也可看作是生物要素的一个子要素。生物要素的各子要素之间、各非生物要素之问以及生物和非生物要素之间彼此作用，且互相密切联系。所以，研究某一个要素时，必须与其他要素联系起来，全面考虑。
( 3 ）环境质量
环境质量表述环境优劣的程度，指一个具体的环境中，环境总体或某些要素对人群健康、生存和繁衍以及社会经济发展适宜程度的量化表达。环境质量是因人对环境的具体要求而形成的评定环境的一种概念。
环境是由各种自然环境要素和社会环境要素所构成，因此环境质量包括综合环境质量和各要素的环境质量，如大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量、生产环境质量、文化环境质量等。而各种环境要素的优劣是根据人类要求进行评价的，所以环境质量又是同环境质量评价联系在一起的。
环境质量评价是指依据一定的评价标准和方法对一定区域范围内的环境质量进行说明和评定。环境质量评价的目的是为了环境管理、环境规划、环境综合整治等提供依据，同时也是为了比较各地区所受污染的程度。当然也可以通过历年的环境质量评价，比较和分析该区域环境质量变化情况和趋势。环境质量评价是确定环境质量的手段、方法，环境质量则是环境质量评价的结果。
( 4 ）环境容量
环境容量是指对一定区域，根据其自然净化能力，在特定的污染源布局和结构条件下，为达到环境目标值，所允许的污染物最大排放量。环境容量是衡量和表现环境系统、结构、壮态相对稳定性的概念，目前多指在人类生存和自然生态不受危害的前提下，某一地区的某一环境要素中某种污染物的最大容纳母。也有人把它定义为在污染物浓度不超过环境标准或基准的前提下，某地区所能允许的最大排放量。
环境容量是一个变量，因地域的不同，时期的不同，环境要素的不同以及对环境质量要求的不同而不同。某区域环境容量的大小，与该区域本身的组成、结构及其功能有关。通过人为的调节，控制环境的物理、化学及生物学过程，改变物质的循环转化方式，可以提高环境容量，改善环境的污染状况。
环境容量按环境要素，可细分为大气环境容量、水环境容量、土壤环境容量和生物环境容量等。此外，还有人口环境容量、城市环境容量等等。
( 5 ）环境影响
环境影响是指人类活动（经济活动和社会活动）对环境的作用和导致的环境变化以及由此引起的对人类社会和经济的效应。
在研究一项开发活动对环境的影响时，首先应该注意那些受到重大影响的环境要素的质量参数的变化。而环境影响的重大性是相对的，如高强度噪声对居民住宅区的影响比对工业区的影响重大。这种“环境影响”是由造成环境影响的源和受影响的环境两方面构成的。对人类开发行动进行系统的分析，辨识出该项行动中那些能对环境产生显著和潜在影响的活动，这就是“开发行动分析”，对区域开发和建设项目而言则是“工程分析”，对规划而言即为“规划分析”。而辨识开发行动或建设项日对环境要素的各种参数的各类影响，就是环境影响识别的任务。这也是环境影响评价最重要的任务之一。
按影响的来源分，分为直接影响、间接影响和累积影响。按影响效果分，环境影响可分为有利影响和不利影响。按影响性质划分，环境影响可分为可恢复影响和不可恢复影响。另外，环境影响还可分为短期影响和长期影响，地方、区域影响或国家和全球影响，建设阶段影响和运行阶段影响等。
( 6 ）环境影响评价
环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
环境影响评价作为环境法的基本制度之一，涉及多个主体和环节。建设单位、环境影响评价机构、环境影响评价文件的审批部门、建设项目的审批部门等都是环境影响评价制度实施过程中必不可少的。特别是《 环境影响评价法》 将环境影响评价的对象扩人到规划后，各级政府和政府有关部门如规划的审批、编制等机构也是不可缺少的相关主体。哪个环节出了问题，都有可能造成环境污染和生态破坏的后果。而对于拟议中的建设项目，在其动工之前进行环境影响评价，只是环境影响评价制度的一部分。一个完整的建设项目环境影响评价，还包括后评价、“三同时”、跟踪检查等一系列制度和措施。否则，环境影响评价制度就无法发挥其应有的作用。《 环境影响评价法》 对环境影响评价所下的定义，就包括了进行跟踪监测的内容。可见，建设项目投入生产或者使用后，并不意味着环境影响评价工作就己经结束了，跟踪检查也是其中一个不可或缺的组成部分。实施跟踪检查，其根本目的就在于能够发现建设项目在运行过程中存在的问题，并提出相应的解决方案和改进措施。
按照评价对象，环境影响评价可以分为规划〔 战略）环境影响评价和建设项目环境影响评价。按照环境要素，环境影响评价可以分为大气环境影响评价、地表水环境影响评价、声环境影响评价、生态影响评价和固体废物环境影响评价等。按照时间顺序，环境影响评价一般分为环境质量现状评价、环境影响预测评价以及环境影响后评价。
1 . 1 . 2 环境影响评价制度的由来
美国是世界上第一个把环境影响评价用法律要求固定下来并建立环境影响评价制度的国家。1969 年，美国国会通过了《 国家环境政策法》 ，1970 年1 月l 日起正式实施。该法中第二节第二条的第三款规定：在对人类环境质量具有重大影响的每项生态建议或立法建议报告和其他重大联邦行动中，均应由提出建议的机构商相关主管部门后，提供一份详细报告，说明拟议中的行动将会对环境和自然资源产生的影响、采取的相应减缓措施以及替代方案等。该报告应同相应的建议报告一并提交总统和环境质量委员会，依照相关规定向社会公布，并按法定程序进行审查。
继美国建立环境影响评价制度后，先后有瑞典（1970 年）、新西兰（1973 年）、加拿大（1973 年）、澳大利亚（1974 年）、马来西亚（1974 年）、德国（1976 年）、印度（1978 年）、菲律宾（1979 年）、泰国（1979 年）、中国（1979 年）、印尼（1979 年）、斯里兰卡（1979 年）等国家建立了环境影响评价制度。与此同时，国际上也成立了许多有关环境影响评价的相关机构，召开了一系列有关环境影响评价的会议，开展了环境影响评价的研究和交流，进一步促进了各国环境影响评价的应用与发展。1970 年，世界银行设立环境与健康事务办公室，对其每一个投资项目的环境影响做出评价和审查。1974 年，联合国环境规划署与加拿大联合召开了第一次环境影响评价会议。1984 年5 月．联合国环境规划理事会第12 届会议建议组织各国环境影响评价专家进行环境影响评价研究，为各国开展环境影响评价提供方法和理论基础。1992 年，联合国环境与发展大会在里约热内卢召开，通过的《 里约环境与发展宣言》 和《 21 世纪议程》 中，都写入了有关环境影响评价的内容。《 里约环境与发展宣言》 原则17 宣告：对于拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动，应进行环境影响评价，并由国家相关主管部门做出决策。1994 年，由加拿大和国际影响评价协会（IAIA ）在魁北克市联合召开的第一届国际环境影响评价部长级会议，有52 个国家和组织机构参加，会议作出了进行环境评价有效性研究的决议。
经过30 年的发展，己有100 多个国家建立了环境影响评价制度。同时，环境影响评价的内涵也不断得到提高：已从对自然环境的影响评价发展到社会环境的影响评价：自然环境的影响不仅考虑环境污染，还注重了生态影响；开展了环境风险评价；关注累积性影响并开始对环境影响进行后评价。环境影响评价的应用对象也从最初单纯的工程项目，发展到区域开发环境影响评价和战略环境评价，环境影响评价的技术方法和程序也在发展中不断得以完善。
1 . 1 . 3 环境影响评价的重要性
环境影响评价是一项技术，也是正确认识经济发展、社会发展和环境发展之间相互关系的科学方法，是正确处理经济发展使之符合国家总体利益和长远利益，强化环境管理的有效手段，对确定经济发展方向和保护环境等一系列重大决策上都有重耍的指导作用。环境影响评价能为地区社会经济发展指明方向，合理确定地区发展的产业结构、产业规模和产业布局。环境影响评价是对一个地区的自然条件、资源条件、环境质量条件和社会经济发展现状进行综合分析研究过程，它是根据一个地区的环境、社会、资源的综合能力，使人类活动不利于环境的影响限制到最小。
其重要性表现在以下几个方面：
( l ）为开发建设活动的决策提供科学依据
开发建设的决策是综合性极强的工作，只有在全面、充分、客观、科学的考虑经济、技术、社会和环境诸方面条件之间相互关系的基础上，才能做出比较正确的开发决策。而通过环境影响评价，就可把环境保护工作与国民经济和社会发展规划、计划及其行动直接联系起来，为协调经济发展和环境保护提供科学依据。
在传统的经济发展中，往往只考虑眼前经济效益，没有或很少考虑环境效益，从而导致经济发展与环境保护的尖锐对立。而开发建设活动的环境影响评价是对传统经济发展方式的重大改革，它已可以把经济效益与环境效益统一起来，实现经济与环境协调发展。
( 2 ）为经济建设的合理布局提供科学依据
环境影响评价是经济建设或者说生产力实现合理布局的重要手段，经济的合理布局又是保证环境与经济持续发展的前提条件，也是充分合理利用自然物质资源和生态环境资源、防止局部地区因工业集中、人口过密、交通拥挤等过度开发而造成自然和社会环境严重污染，生态环境严重破坏，进而影响和限制社会、经济持续发展的有力措施。
国际上的经验和我国的实践都证明，经济布局不合理是造成环境污染和破坏的重要原因。如果经济布局不合理，即使花费巨额资金，采取严格的防治技术措施和管理措施，也难以扭转被动局面。
开发建设的环境影响评价是对传统工业布局决策方式的重大改革，它可以把经济效益、社会效益和环境效益统一起来，使之协调发展。环境影响评价的过程，也就是认识生态环境与人类经济活动相互依赖、相互制约、相互促进的过程。在这个过程中，不但要考虑资源、能源、交通、技术、经济、消费等因素，分析各种自然资源的支持能力，还要分析环境特征，了解环境资源的利用现状，预测开发建设活动对环境承载能力的消耗程度，阐明环境承受能力和防患对策。从建设项目所在地区的整体出发，考察建设项日的不同选址和布局对区域整体的不同影响，并进行比较和取舍，选择最有利的方案，保证建设选址和布局的台理性。
( 3 ）为确定某一地区的经济发展方向和规模、制定区域经济发展规划及相应的环保规划提供科学依据
我国还处在经济增长由粗放型向集约型转变时期，各地区都将制定以强调效益为中心的社会经济发展规划，走可持续发展的道路。而通过环境影响评价，特别是规划环境影响评价，对区域自然条件、资源条件、环境条件和社会经济技术条件进行综合分析研究，并根据区域资源优势及供给能力、环境承载能力、社会承受能力，为制定区域发展总体规划，确定适宜的经济发展方向、目标、速度、建设规模、产业结构、产品结构、合理布局等提供科学的依据。同时，也能通过环境影响评价，掌握区域环境状况，预测和评价拟议的开发建设活动对环境的影响，为制定区域环境保护目标、计划和措施提供科学依据。
只有把经济发展对资源环境的依赖和环境发展对经济技术的要求都纳入区域社会经济发展总体规划之中，参与综合决策特别是宏观决策，才能真正做到经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展。
要想避免其盲日性，除了在社会经济体制上采取改革措施外，重要的一点就是必须通过环境影响评价，掌握一个地区、一座城市的各种条件和环境特征，再通过综合分析研究，最后做出科学规划与安排。也就是对环境有关的重大经济发展计划、规划和经济政策，必须开展环境影响评价，以便从环境保护角度真正参与综合决策，实现可持续发展战略。对经济计划和经济政策进行环境影响评价，实际上是环境规划的一个重要组成部分。我国的环境规划虽然己经开展多年，但仍属十经济制约型的规划，基本上还是“末端治理”的思路。现在就必须坚决强调在制定环境规划时，必须对经济计划、社会发展规划进行环境影响评价，提出调整意见，通过宏观调控和全过程控制来防治污染和生态破坏。
( 4 ）为制定环境保护对策和进行科学的环境管理提供依据
环境管理的实质就是协调经济发展和环境容量这两个目标的过程。通过环境管理，解决人类面临的最大挑战—— 经济发展和环境保护问题。发展经济和保护环境是辩证统一的关系，环境管理应该是在保证环境质量的前提下发展经济、提高经济效益，反过来环境管理必须讲求经济效益，要把经济发展和环境效益二者统一进来，选择它们之间最佳的“结合点”，这个结合点是以最小的环境代价取得最大的经济效益。环境影响评价就是找出这个最佳“结合点”的环境管理手段。通过建设项目环境影响评价，可以得知对一个项目的污染或破坏限制在一个什么程度范围内才符合环境标准的要求。在此基础上，要充分考虑区域环境功能、环境容量以及当时、近期、远期技术经济状况等条件，提出既能满足生产建设、经济发展，又能有效地控制污染、改善环境的污染防治对策和措施，获得最佳的环境效益和社会效益。因此，环境影响评价能指导工程的设计，使建设项目的环保措施建立在科学、可靠的基础上，从而保证环保设计得到优化，同时还能为项目建成后实现科学管理提供必要的数据和重点监督对象。这样环境影响评价就达到了为环境管理提供科学依据的目的。
( 5 ）促进相关环境科学技术的发展。
环境影响评价涉及到自然科学和社会科学的广泛领域，包括基础理论研究和应用技术开发。环境影响评价工作中遇到的问题，必然会对相关环境科学技术提出挑战，进而推动相关环境科学技术的发展。
国际和国内的经验证明，为了防止在社会经济的发展中造成重大环境损失和生态破坏，对有关政策和规划进行环境影响评价是十分重要的。
1 . 1 ．4环境影响评价的目的和任务
1.1.4.1 环境影响评价的目的
环境影响评价作为我国环境管理的一项制度，其基本目的就是贯彻保护环境这项基本国策，认真推行“预防为主、防治结合、综合利用”的环境管理方针，通过评价查清拟开发区域或建设活动所在地区的环境质量现状，针对规划和建设项日的特点、污染特征或者对自然生态环境的破坏性以及当地环境特征、环境制约性，预测开发建设活动全过程对当地环境可能造成的不良影响的程度和范围，从而规定避免或减少环境污染和防止生态破坏的对策措施，为项目实现优化区域产业结构、产业布局和产业规模或优化项目选址（选线）、合理布局、最佳设计、清洁生产等提供科学依据，为生态环境维持良性循环作出保证。
我国目前的环境影响评价土要包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两大类。规划和建设项目处于不同的决策层，因此针对二者所做的环境影响评价的基本任务也有所不同。
1.1.4.2规划环境影响评价的基本任务
规划环境影响评价作为连接宏观的、抽象的可持续发展战略与具体的、可操作的项目之间的桥梁，作为实施环境与发展综合决策的重要工具。因此，规划环评的目的应充分体现这一要求与特征，其基本任务如下：
( l ）确定与社会经济发展协调的环境目标；
( 2 ）识别、评价相应规划层次的环境影响；
( 3 ）筛选、识别或寻找符合社会经济发展目标和环境目标的可行的规划方案；
( 4 ）规避不利的环境影响或使环境影响最小化；
( 5 ）征求公众的观点与意见。
1 . 1 . 4 . 3 建设项目环境影响评价的基本任务
建设项目环境影响评价则是关系到该项目收效程度的关键性工作，这项工作不仅具有工 程技术性，而且还具有很强的政策性，因此要想做好这项工作，必须具有以下指导思想：以建设项目为基础（工程分析是基础），以环境保护法规标准为依据，以有关方针、政策、技术规定为指导，以实现经济和环境协调发展为目的，用严肃、科学的态度去开展和完成评价任务。其基本任务如下：
( l ）识别、评价项目实施过程中可能产生的环境影响；
( 2 ）选址（选线）、工程规模的环境合理性；
( 3 ）对生产工艺的环境合理性和可行性论证：
( 4 ）环境保护措施是否充分有效；
( 5 ）环境目标得到有效保护，不利环境影响是否最小化；
( 6 ）征求公众的观点与意见。
1 . 1 . 5 坏境影响评价的工作原则
1.1.5.1针对性
环境影响评价工作人员，必须针对项目的工程特征和所在地区的环境特征进行深入细致的调查和分析，并抓住危害环境的土要囚素，目标明确，重点突出，即带着问题搞评价，使工作有的放矢，以确保环境影响评价工作真正起到：① 在厂址、布局、工 艺、技术、设备选型、生产规模、产品结构、原材料使用等诸方面为项目审批主管部门提供决策依据；② 为设计下作规定优化设计、实现清洁生产和 应采取的环境保护措施；③ 为环境管理部门实施监督管理提供科学管理依据的三个基本功能的作用。
需要说明的是，切忌不加分析、不分重点的依样画葫芦。有不少环境影晌评价单位，在工作中，自己就是不做或很少做类比、调研、实验以及现场勘察等实际工作，只会把可研或设计材料提出的工程措施照抄上去，又不加分析与评价，甚至照抄其它报告书，根本起不到环境影响评价应有的作用。
1.1.5 . 2 政策性
政策性是建设项目环境影响评价工作的灵魂。不体现政策的评价是没有生命的评价。评价工作必须始终严格贯彻国家与地方的有关法律、法规和方针、政策、标准、规范以及规划，根据评价结果提出切合实际的环境保护对策、措施和要求。使其达到必须执行和能够实现的“规定”标准。一个只要进行了环境影响评价就是可行的。但如何体现政策性呢？
① 对项目选址以及产品结构、规模要根据环保法规、当时的产业政策，结合总体规划去评价选址、布局和规模的合理性、可行性．
② 对项目用地（土地也是环境资源）要结合国家的土地利用政策、当地土地资源状况和生态环境去评价其土地利用的合理性和节约土地的必要性。
③ 对所选工艺、技术、设备和污染物排放状况要结合资源、能源利用政策去评价其技术经济指标的先进性。即评价其是否为“清洁生产”，污染是否能解决在生产工艺过程中，产品是否清洁。
④ 对工程项目拟采取的环保措施及装备水平要结合现行环保技术政策、发展状况及当地的客观要求去评价其可靠性。在此基础上提出并规定满足环保要求的对策措施。
⑤ 对环保投资费用计划结合当前国家和本地区技术经济状况和生活质量所需，评价其“三效益”的统一性，
⑥ 对环境质量要结合环境功能规划和质量指标去评价其保证性．
⑦ 对特定环境保护对象要结合防护距离标准等规定及实际情况去评价其安全性。
1 . 1 . 5 . 3 科学性
环境影响评价是由多学科组成的综合技术。由于这项工作在时间上具有超前性，所以在开展这项工作时，从现状调查、评价因子筛选到评价专题设置、监测布点、取样、分析、测试、数据处理、模式选用、预测、评价以及给出结论都应严守科学态度，一丝不苟地完成各项工作。我国现在的评价工作中 ，在上述各方面都存在不少问题，需要改进，也需要加强管理。
此外，为了增强环境影响评价工作的科学性，还需注意评价工作的区域性和系统性问题。
所谓区域性是指环境影响评价不能孤立地研究自身对环境的影响（项目本身的污染贡献），应当从整体出发，研究评价区内自然环境对污染因素的承受能力（即环境容量）。既要考虑项目自身的影响问题，又要考虑对环境质量现状的叠加影响问题。这也是我们评价中经常出现的问题，即只考虑项目自身达到排放标准，又不超质量标准，就认为本项目从环保角度讲可行，这是缺乏科学性的。所谓系统性是指评价时要把环境看作一个由多种要素组成，又受多种因素影响的大系统。既要考虑拟建项目与已有项目对环境影响的有机联系和新老污染占有环境容量的动态平衡问题，又要考虑各环境要素之间的相互影响的关系，从而制定出符合整体要求的防治对策，以达到系统化的目的。
1 . 1 . 5 . 4 公正性
环境影响报告书既是建设项目的决策依据，又是贯彻“谁污染、谁治理”方针和处理环境污染纠纷的执法依据，所以对于环境影响评价的每项工作都要做到准确和公正，评价结沦一定要明确、可信、有充分的科学依据，决不能模棱两可，含糊其词，更不能受外在因素（关系、金钱）的影响而带有土观倾向性。这方面的问题在目前不少环境影响报告书中还普遍存在。
1 . 1 . 6 建设项口环境影响评价的审批原则
环境影响评价作为我国一项重要的环境管理制度，在其组织实施中必须坚持可持续发展战略和循环经济理念，严格遵守国家的有关法律、法规和政策，做到科学、公正和实用，为环境决策和管理提供服务。为此，审批建设项日环境影响评价应遵循以下几个基本原则：
( l ）符合国家的产业政策、环保政策和法规；
( 2 ）符合流域、区域功能区划、生态保护规划和城市发展总体规划，布局合理；
( 3 ）符合清洁生产的原则；
( 4 ）符合国家有关生物化学、生物多样性等生态保护的法规和政策；
( 5 ）符合国家资源综合利用的政策；
( 6 ）符合国家土地利用的政策；
( 7 ）符合国家和地方规定的总量控制要求：
( 8 ）符合污染物达标排放和区域环境质量的要求。
1 . 2 我国环境影响评价制度的形成与发展
环境影响评价制度是把环境影响评价工作以法律、法规和行政规章的形式确定下来从而必须遵守的制度。环境影响评价只是一种评价方法、评价技术，而环境影响评价制度却是进行评价的法律依据。
1 . 2 . 1 环境影响评价的法律依据
我国的环境影响评价制度融汇于环境保护的法律法规体系之中，该体系以《 中华人民共和国宪法》 关于环境保护的规定为基础，以综合性环境基本法为核心，以相关法律关于环境保护的规定为补充，是由若干相互联系协调的环境保护法律、法规、规章、标准及国际条约所组成的一个完整而又相对独立的法律法规体系。
1 . 2 . 1 . 1 法律
( 1 ）宪法中关于环境保护的规定
1982 年通过的《 宪法》 第乙十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态，防治污染和其他公害。”第九条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”第十条、第二十二条也有关于环境保护的规定。宪法的这些规定是环境保护立法的依据和指导原则。
( 2 ）环境保护法——环境保护综合法
1979 年9 月13 日，《 中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，标志着我国的环境保护工作进入法治轨道，带动了我国环境保护立法的全面开展。1989 年颁布实施的《 中华人民共和国环境保护法》 是中国环境保护的综合性法，在环境保护法律体系中占核心地位。该法共47 条，分为“总则”“环境监督管理”“保护和改善环境”“防治环境污染和其他公害”“法律责任”及“附则”六章。其中明确规定了环境影响评价制度的相关要求。《 中华人民共和国环境保护法》 特点是偏重于对环境污染防治的规定，对自然资源、生态环境利用和保护等方面的内容仅为原则规定，缺乏可操作性。
( 3 ）环境影响评价法
2002 年10 月28 日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》 ，作为一部独特的环境保护单行法，规定了规划和建设项目环境影响评价的相关法律要求，是近10 年来我国环境立法的重大进展。其将环境影响评价的范畴从建设项日扩展到规划即战略层次，力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，标志着我国环境与资源立法进入了一个新的阶段。
( 4 ）环境保护单行法
环境保护单行法是针对特定的污染防治对象或资源保护对象而制定的。它分为两大类：一类是自然资源保护法，如《 中华人民共和国森林法》 、《 中华人民共和国草原法》 、《 中华人民共和国渔业法》 、《 中华人民共和国矿产资源法》 、《 中华人民共和国土地管理法》 、《 中华人民共和国水法》 、《 中华人民共和国野生动物保护法》 、《 中华人民共和国水土保持法》 、《 中华人民共和国气象法》 等；另一类是污染防治法，如《中华人民共和国水污染防治法》 、《 中华人民共和国大气污染防治法》 、《 中华人民共和国固体废物污染环境防治法》 、《 中华人民共和国环境噪声污染防治法》 、《 中华人民共和国海洋环境保护法》 、《 中华人民共和国清洁生产促进法》 、《 中华人民共和国放射性污染防治法》 等。这些法律中都有关于环境影响评价的相关规定。
1 . 2 . 1 . 2 环境保护行政法规
《 中华人民共和国立法法》 第五十六条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。第六十一条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布”。环境保护行政法规是由国务院制定井公布的环境保护规范性文件．它分为两类，一类是为执行某些环境保护单行法而制定的实施细则或条例，另一类是针对环境保护下作中某些尚无相应单行法律的重要领域而制定的条例、规定或办法。例如《 中华人民共和国大气污染防治法实施细则》 、《 建设项目环境保护管理条例》 等。
1 . 2 . 1 . 3 环境保护部门规章
环境保护部门规章是由国务院环境保护行政主管部门单独发布或者与国务院有关部门联合发布的环境保护规范性文件。它以有关的环境保护法律法规为依据制定，或针对某些尚无法律法规调整的领域作出相应规定：
1 . 2 . 1 . 4 环境保护地方性法规和地方政府规章
环境保护地方法规和地方政府规章是依照宪法和法律享有立法权的地方权力机关和地方行政机关（包括省、白治区、直辖市、省会城市、国务院批准的较大的市及计划单列市的人民代表大会及其常务委员会、人民政府）制定的环境保护规范性文件。这些规范性文件是根据木地的实际情况和特殊的环境问题，为实施环境保护法律法规而制定，具有较强的可操作性．
1 . 2 . 1 . 5 环境标准
环境标准是环境保护法律法规体系的一个组成部分，是环境执法和环境管理工作的技术依据。我国的环境标准分为强制性标准和推荐性标准两类。
1 . 2 . 1 . 6 环境保护国际公约
环境保护国际公约是指我国缔结和参加的环境保护国际公约、条约和议定书。国际公约与我国环境法有不同规定时，优先适用国际公约的规定，但我国声明保留的条款除外。
1 . 2 . 1 . 7 环境保护法律法规体系及法律效力
我国目前建立了由法律、国务院行政法规、政府部门规章、地方性法规和地方政府规章、环境标准、缔结的环境保护国际条约组成的完整的环境保护法律法规体系。上述各类法律法规因立法单位的不同而具有不同的法律效力。
所谓法律效力是指法律的生效范围或适用范围，即法律对什么人、什么事、在什么地方和什么时间有约束力．法律效力包括：( 1 ）时间效力，指法律开始生效的时间和终止生效的时间；( 2 ）空间效力，指法律生效的地域（包括领海、领空），通常全国性法律适用于全国，地方性法规仅在本地区有效；( 3 ）对人的效力，指法律对什么人生效，如有的法律适用于全国公民，有的法律只适用于一部分公民。法律效力也指法律的约束力，即人们应当按照法律规定的那样行为，必须服从。
根据《 中华人民共和国立法法》 相关规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。
地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的．在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。部门规章之问、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、白治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。
地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：
（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；
（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；
（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。
法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。
1 . 2 . 2 我国环境影响评价制度的发展
1 . 2 . 2 . 1 引入和确立阶段（1973 年——1979 年）
从1973 年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念开始引入我国。高等院校和科研单位的一些专家、学者，在报刊和学术会上，宣传和倡导环境影响评价，并参与了环境质量评价及其方法的研究。同年，“北京西郊环境质量评价研究”协作组成立，随后，官厅流域、南京市、茂名市开展了环境质量评价。
1977 年，中国科学院召开“区域环境学”讨论会，推动了大中城市环境质量现状评价，北京市东南郊、沈阳市、大津市河东区、上海市吴淞区、广州市荔湾区、保定市、乌鲁木齐市等，相继开展了环境质量现状评价。同时，也开展了松花江、图们江、白洋淀、湘江及杭州两湖等重要水域的环境质量现状评价。
1978 年12 月3l日 ，中发【 1 978 】 79 号文件批转的国务院环境保护领导小组《 环境