第五讲 成本分担.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第五章民办高等教育政策分析,含义：,民办教育促进法,中规定国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政经费，面向社会举办的学校及其他教育机构适合该法。,民办高等教育，,是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政经费，面向社会举办的学历性高等教育。,一、,促进法,出台的背景与动因,（一）社会主义市场经济发展的要求,首先，在社会主义市场经济条件下，坚持以公有制为主体，多种经济成份共同发展的所有制结构体系，也就意味着一定的私有经济的存在具有了合法性。,其次，社会主义市场经济所倡导的公平竞争，使教育消费者在公办高等教育与民办高等教育之间有了自由选择的可能。,第三，市场经济通过市场进行资源的有效配置，促进社会经济的增长，从而也带动教育需求的增长。,（二）高等教育大众化的推动,首先，可以缓解高等教育大众化与政府资金投入严重不足的矛盾,其次，灵活自主的民办高等教育紧密联系社会且富于创新，将为我国高等教育改革与发展提供新的思路,第三，私立、公立高等教育并存，相互竞争，必将促进高等教育质量有更大的提高，更加面向“大众”开放。,（三）已有相关政策本身的局限性,1.,政策上存在严重的歧视倾向,一是校名歧视,二是社会待遇歧视,三是招生歧视,四是专业设置歧视,五是文凭授予权上的歧视,2.,政策价值取向的公益性与实践中投资寻利性之间的冲突,教育法规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。,高等教育法规定，“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的”。,民办高校作为教育事业和高等教育事业的组成部分，必然要在“不以营利为目的”这个规定的制约下运作，这就意味着民办高校的举办者只能“捐资办学”，不能“投资办学”，不享有民办高校财产的所有权，也不享有民办高校财产的收益权，不能获得基于财产所有权的财产回报。,3.,严禁民办高校向社会公开募集资金，限制了民办高等教育的发展空间,条例,第,16,条第,2,款明确规定，“民办学校的举办者,不得向社会公开募集资金举办民办学校”。,4.,管理体制不顺，管理职权界线摸糊,（,1,）审批职权不明确。教育部门、劳动部门、民政部门及公安部门多头审批，标准宽严不一；,（,2,）对不同性质、类型、层次的社会力量办学统一管理，缺乏针对性；,（,3,）在民办高等教育管理方面，人员和经费都不足，而且也未形成一个比较完善的管理民办高校的制度和规则,。,二、新时期民办高等教育政策的演变与特点,（一）第一阶段（,1978-1982,年）：默认社会力量兴办民办高校,此阶段的民办高等教育政策主要是,1981,年教育部颁布的,高等教育自学考试试行办法,。这种建立在个人自学、社会助学和国家考试相结合基础上的新型教育形式，它使民办高等教育作为一种社会助学机构正式获得了国家教育行政主管部门的认可，从而获得了一定的生存与发展的空间。,1978,年改革开放后，国家对社会力量举办高等教育采取了默认的态度，民办高等教育获得了一定的发展。,北京自修大学成立,(1977,年,),、湖南九疑山学院,(1980,年,),、长沙韭菜园大学,(1980,年,9,月,),、长沙东风业余大学,(1980,年,10,月,),、曙东财经专科学校,(1981,年,1,月,),、北京中华社会大学,(1982,年,3,月,),、中国逻辑与语言函授大学,(1982,年,4,月,),、广东业余大学,(1982,年,),等,8,所民办大学,(,含高职,),成立，其他类型的民办教育也都有了不同程度的发展。,（二）第二阶段,(1982-1992,年,),：有限地鼓励和支持社会力量兴办民办高校,982,年颂布的,中华人民共和国宪法,第十九条规定,:“,国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”第一次以法律形式确立了民办教育的地位。,1985,年,关于教育体制改革的决定,指出，“要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。”规定民办教育是我国教育事业的一部分，教育体制改革也应该包括民办教育。,1987,年,7,月,8,日，国家教委发布了,关于社会力量办学的若干暂行规定,，这是国家教育行政部门对民办教育制定的第一个基本规章，是我国改革开放后第一个较全面的有关社会力量办学的法规性文件。,暂行规定,对民办高等学校的发展作了许多限制性规定：,（,1,）办学方向和宗旨,:,社会力量办学应“主要开展各类型的短期职业技术教育，岗位培训，,举办自学考试的辅导学校,(,辅导班,),或继续教育的进修班”。,（,2,）社会力量设置普通高等学校应符合,普通高等学校设置暂行条例,规定的办学条件。,（,3,）社会力量举办的未取得颁发国家学历证书资格的各类学校。不得颁发毕业证书。,（,4,）社会力量办学的经费自行筹集，可向学员收取合理金额的学杂费，但不得以办学为名非法牟利。,（,5,）社会力量举办的学校停办后，除将办学单位、个人投入的财产返还原办学单位、个人外,其结余部分,(,包括资金、物质、办学场所等,),，应当移交给当地批准办学的教育行政部门，用于鼓励、支持社会力量办学。,（三）第三阶段,(1992-1997,年,),：积极鼓励和支持社会力量兴办民办高校,1992,年春邓小平同志南巡讲话，澄清并解决了社会主义若干理论问题，强调“发展才是硬道理”，提倡“不争论、大胆地试，大胆地闯”的精神。,1993,年,8,月，原国家教育委员会颁布的,民办高等学校设置暂行规定,明确指出，民办高等学校及教师和学生享有国家举办的高等学校及其教师和学生平等的法律地位。民办高等学校招收学历教育的学生，纳入高等教育招生计划。学生毕业后可自主择业，国家承认学历。,1994,年国务院发布的,关于中国教育改革和发展纲要的实施意见,中指出，要逐步形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制，并且鼓励社会力量按国家的法律和政府的政策，多渠道多形式办学，有条件的地方也可以实行民办公助、公办民助等形式。,第四阶段,(1997,年至今,),：依法规范社会力量兴办民办高校,1997,年,10,月正式实施,社会力量办学条例,，这是我国第一部专门规范民办教育的行政法规，有力地确立了我国民办高等教育的法律地位，同时也标志着我国民办高等教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新的发展阶段。,1997,年,12,月教育部和劳动部联合印发了,关于实行社会力量办学许可证制度有关问题的通知,。,2002,年,12,月,28,日，全国人大常委会颁布了,中华人民共和国民办教育促进法,，,促进法,的颁布，对民办高等学校的法律地位作了进一步规定，并把民办教育提高到为国家培养合格人才的高度来认识。这是中国民办教育史上的又一个里程碑，标志着国家对民办教育的管理已从人治走向法治，有效地保证了民办教育的可持续健康发展。,三、民办高等教育政策的主要内容与特点,（一）从法律上明确民办教育的法律地位，消除了政策性歧视,促进法,第,5,条规定“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”；,第,27,条“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”；,第,31,条“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”；,第,33,条“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利”。,（二）强调其公益属性，同时允许出资人取得合理回报,针对社会捐资办学的民办高校近年来出现的商业化、营利化、企业化的倾向，,促进法,第二条明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。,针对社会投资办学的民办高校，,促进法,五十一条规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”,（三）加强了政府对民办高校的政策扶持力度,促进法,第七章除了允许社会投资办学的民办高校可以合理回报之外，还规定：政府可设立专项资金，用于民办学校的资助、奖励和表彰；可采取经费资助、出租、转让闲置的国有资产等措施扶持民办学校；民办学校享受国家规定的税收优惠政策；民办学校可接受社会捐赠，捐赠者可享受国家规定随税收优惠；国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育；对新建、扩建民办学校的用地及基建可享受公益事业的政策优惠等等,（四）完善了民办高校的内部治理机制,一是明确了民办高校的决策策机制，,促进法,第三章规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”，“学校理事会或董事会由五人以上组成”，并对学校理事会或董事会的职权范围做出更具体的规定。,二是具体规定了民办学校校长的管理职责与权限。,（五）健全了民办学校的管理与监督机制,促进法,第四十条规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”；第四十三条规定：“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务”；第三十八条规定：“民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。,（六）进一步规范了民办学校资产的产权关系以及资产的管理和使用,促进法,第三十五条对民办学校的产权做出明确规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”；第三十六条规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”,（七）细化了民办高校的准入、退出机制,在准入机制方面，,促进法,关于民办学校的设立比原,条例,提出了更高的办学资格和条件方面的要求：第九条三款规定“民办学校应当具备法人资格”；第十条二款规定“民办学校的设置标准参照同类公办学校的设置标准执行”。,在准入程序上，将民办学校的筹设与正式设立相区别，对有关申请程序、步骤和申请办学的资料等分别做了更具体的规定,四、民办高等教育政策实施的成效,（一）促进了民办高等教育的快速发展，推动了高等教育大众化进程,从,1982,年到,2005,年的,24,年间增长了,44.3,倍,年均增加,50,余所。其中,1993,到,1995,年三年间增长速度最快,共增加了,709,所,年均增加,236,所。就民办普通高校而言,从,1991,年的,6,所增加到,2006,年的,275,所,总量增长了,45.8,倍,年均增长,17,所,.,年 份,（年）,1999,2001,2003,2005,2006,公办高校在校学生（万人）,413.42,719.07,1108.56,1561.78,1738.84,民办高校在校学生（万人）,4.6,15.11,81,212.63,280.49,民办高校在校生,/,高校在校生（,%,）,1.11,2.06,7.31,11.98,13.89,高等教育毛入学率,10.05,13.3,17.0,21.0,22.0,（二）吸纳了社会民间资本，减轻了教育财政的压力,根据根据资金投入和运作方式的不同，可以把我国民办高校的发展归纳为,4,种主要模式：,滚动发展模式。绝大多数民办高校最初都是以这种模式创办和发展起来的。它是一种建立在少量资金投入或是“三无基础上，依靠学费,以学养学逐步积累的发展模式；,注入式发展模式。由国内外资金雄厚的公司、企业集团或个人投资办学；,改制运作模式。由国家、地方政府或行业部门主办并承担教育经费的学校，在学校原所属关系不变的基础上，以一定的方式转给独立法人承办，从而按民办管理机制，自筹资金、自我管理、自主办学的运作模式；,附属运行模式。这是一种依托于公立院校设置附属民办学院的模式。,资料：,到,2006,年底，经正式批准的民办学历普通高校已经达到了,278,所，加上独立学院,318,所，民办高校在校生已经达到了,280.5,万人。如果按照在校生每人每年学费和住宿费,1,万元计,2006,年一年通过举办民办高校和独立学院吸纳家庭的高等教育投入达到,280,亿元，这无疑有效地补偿了国家高等教育的成本。,（三）逐步营造了依法办学，规范管理的法制氛围,1987-1991,年期间，针对民办高等教育在恢复起步阶段所出现的管理和办学方面的问题，先后制定与颁发了,关于社会力量办学的若干暂行规定,、,社会力量办学财务管理暂行规定,、,社会力量办学教学管理暂行规定,等政策文件,1993,年,8,月，原国家教委发布了,民办高等学校设置暂行规定,1997,年国务院发布,社会力量办学条例,确定了民办教育的法律地位。,2002,年,12,月,28,日正式出台的,促进法,，对诸如关于民办高校“能否取得合理回报”、“产权如何界定”、“终止后如何处理剩余财产”、“税收用地能否优惠”等长期争论不休的焦点问题进行了重新界定，并取得了重大突破。,（四）基本满足人们对高等教育多样化需求，促进了社会经济的发展,民办高校由于是市场经济的产物，学校按市场化机制运作，自然具有极强的市场化特性，在办学、投资方面均是独立的市场竞争主体。因此，民办高校能够使办学密切贴近市场，面向产业实际，在最大限度上充分满足社会对高等教育多样化的需求,五、当前民办高等教育政策存在的主要问题,（一）民办高校的法人属性不清,根据国外的民法理论和实践，法人通常被划分为：,社团法人，是指“以两个以上成员的结合而取得权利义务主体资格”的社会团体，是人的集合体；,财团法人，则是“由一定目的的财产的集合而取得权利义务主体资源”的社会组织，是财产的集合体。,促进法,第一次以法律的形式赋予了民办高校法人资格和法律地位，但对其法人属性仍未作进一步的明确界定。,那么民办高校究竟属于何种法人类型呢？我国民法将非企业法人划分为国家机关法人、事业单位法人、社会团体法人和捐献法人四种。很显然，民办高校也很难被归入其中任何一种法人类型。,（二）管理制度混乱,1.,在宏观管理方面，存在体制不顺，分类管理制度缺乏,当前，我国民办高校呈现出非常复杂的多样性特点,:,从名称上看,有“学校”、“学院”、“培训中心,(,班,)”,、“服务公司”、“教育集团”等等；,从资金来源上看,有捐资办学、投资办学、集资办学和滚动发展等形式；,以产权结构为标准,民办高校可分为一元结构、多元结构以及股份制；,从教育内容看,有从事职业培训、教育服务的,也有从事文化学历教育的。,2.,在微观管理方面，存在民办高校的内部治理结构不完善,在实践中“一些民办学校尚未建立规范的理事会或董事会机制，有些存在家族式或作坊式管理的问题；有些虽在形式上建立了理事会或董事会制度，但运行程序不规范，难以发挥其应由的作用。,（三）扶持与奖励制度存在缺陷，难以落实不到位,在政府资助方面，虽然,促进法,第四十一条规定“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”。但在实践中，民办高校根本无法获得这些的资助。,在银行贷款方面，虽然,促进法,为民办高校从银行获得贷款开了口子。但是，由于相关政策还是不配套的，在抵押担保的法律之中，仍将学校资产视为公益资产，学校的贷款仍受到诸多限制。,（四）政策性歧视依然存在，公平竞争的环境尚未形成,1.,在招生方面，民办高校因其自身大多数没有学位授予资格而事实上丧失了与公办高校公平竞争的机会。,2.,在学生待遇方面，由于民办高等教育的发展尚不成熟,社会认可度不高,使得民办高校的学生在待遇上无法与公办高校的学生相提并论,3.,在教职工合法权益方面，民办高校的教师更是因立法的不完善和政策缺失在养老保险、职称评定、社会地位等方面与公办学校的教师无法相提并论,公办学校教职工与民办学校教职工职位比较,公办学校教职工,民办学校教职工,单位性质,事业单位,民办非企业单位,保障,系统,事业保险、财政出资,携带保险、自由流动,企业保险、学校出资,携带保险、圈内流动,人事关系,组织部，人事局,(,管理,),人才交流中心存档,干部,政治待遇,可横调到党政机关,有资格报考副县级以上职位,不可能,不可以,社会地位,职位具有吸引力,自由职业者职位,六、民办高等教育政策的前景展望,（一）明确区分民办高校法人属性，实施分类管理,1.,对纯粹依靠捐资办学的民办高校，应定性为财团法人，明确规定属于财团法人的民办高校，不得分配利润，但可从事一定范围内的营利活动,2.,对把实施文化学历教育的民办高校，应确定为公益性社团法人，可以从事文化教育服务、职业培训等与教育相关营利性活动,学校的盈利在提取预留发展基金、公益金等必要费用后，可以进行利润分配，其水平不应高于社会平均利润。,3.,对实施职业培训和提供教育服务的非学历教育的民办高校,应确定为营利性社团法人，应以企业对待，注册为公司的则为公司法人,民办高等教育立法只作原则性规定。,（二）实行国民待遇原则，营造公平的政策环境,无论是谁参与办学，只要达到准入标准，政府就应拨付学校生均经费；,无论公办学校、民办学校学生,均享有同等的受教育权，这种权利不应由于学生选择了民办学校而加以剥夺,无论公办学校、民办学校的教职工都是知识的传授者和教育发展必不可少的管理者，理应享受与公办院校相同的合法权益和劳动保障。,（三）加强政府宏观管理，完善学校内部治理结构,做为政府而言，要充分运用依法行政、强化法律监督、政策引导、信息服务、督导评估、财政扶持等手段，确保质量、维护市场秩序和促进公平竞争。,同时，要积极扶持与民办高等教育有关的社会中介组织和机构的发展，使其在民办高等教育管理方面发挥信息咨询服务、资格认证与质量评估等方面的积极作用。,在民办高校内部治理上：,根据民办高等教育相关法规，学校的管理不能是家长式或家族式的，而应尽快地健全董事会制度。,建立以大学章程为基础的内部管理制度,健全职工代表大会和监事会等制度,完善民主决策、财务重大事项报告和校务公开制度，,