2025年零赋税时代乡镇设计研究探讨论文.doc

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论 文 完 成 日 期 20XX年XX月

零赋税时代乡镇设计研究探讨论文

摘要：“三农”问题是全党工作重中之重，伴伴随农业税全面取消，作为上层建筑乡镇政权正在面临着一场历史性巨大变革。对乡镇体制整体设计必须充足考虑我国经济发展水平和地区差异，分区研究，对于发达区域乡镇，可考虑改乡镇为县政府派出机构，而对于不发达乡镇，考虑维持乡镇体制不变，实行精乡（镇）强乡（镇）战略。
关键词：“零赋税”时代；乡镇体制；分区设计
“三农”问题是全党工作重中之重，为切实处理这个难题，中共中央颁布“一号文献”作出了在5年内逐渐取消农业税重大决定，并于全面取消了农业税，这在我国历史上是继唐德宗元年“两税法”，明朝后期“一条鞭法”以及清朝雍正元年“摊丁入亩”之后有关税制第四次重大改革。这次改革凸现了“以人为本”管理理念，是破解“三农”问题一剂良方。但改革同步给基层政权带来了巨大挑战：一是大多数乡镇政府财政空壳难以支撑政府机关正常运转，二是大多数乡镇政府治理能力偏低难以适应新农村建设发展，三是乡镇政府职能转变不到位难以满足农民生产生活需要，四是乡镇政权组织体制不完善难以有效发挥整体效能。目前乡镇体制整体设计已成为理论界讨论热点问题，本文就此问题从如下几种方面加以述评。
一、乡镇体制整体设计诸观点
许多研究农村问题专家、学者就取消农业税后农村基层政权现实状况仁者见仁，智者见智，分别提出了如下四种改革思绪和方案。
1.精简论。即维持现行乡镇政府体制不变，大刀阔斧进行机构改革，调整机构，精简人员，因地制宜，撤并乡镇，建立适应现阶段农村经济、社会发展现实状况乡镇机构。［1，2］提出措施：一是撤销规模小乡镇，减少政府运行成本，减轻财政承担；二是机构设置和人员编制因地制宜，不搞上下对口，应根据当地实际需要进行，对某些作用发挥小，可有可无机构予以合并，设置某些老百姓最需要机构部门；三是加强政府职能转换，弱化经济管理职能，强化政府服务职能，为农民群众提供优良公共产品和公共服务。
2.自治论。要彻底变化目前乡镇财政现实状况，缓和债务危机要从长计议，应建立与村自治对等自治体制。［3］持这种观点学者认为政府这一级仍然保留，但在权力来源上形成至下而上机制，自治乡镇政府与自治村区别只是居民点不一样，由于权力产生机制发生变化，将从主线上杜绝乡镇政府因债务财政危机而重新向农民征收不合理税费状况，乱收费问题将彻底处理，“三农”问题必将会得到主线性处理。
3.撤销论。即撤销乡镇建制，将乡镇改为县政府派出机构（乡镇公所）。持这种观点学者认为目前乡镇财政危机和职能危机已使乡镇政府生存合法性面临质疑，乡镇财政已不是一级政府财政，乡镇财政内容也不完备，乡镇政府体制条块严重分割和职能极度缺乏已不具有一级政府最基本条件。更有学者鲜明指出，取消农业税后，乡镇干部80%工作量没有了［4］，乡镇政府已没有存在必要。撤销乡镇后，可以彻底走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈，从主线上杜绝乡镇机构臃肿，新机构完全满足市场经济下“小政府、大社会”规定。［5］
4.分区论。即有针对性地根据不一样区域，不一样经济状况乡镇特点，有针对性地推进乡镇体制改革。［6］持这种观点学者按经济发展水平将全国乡镇划分为四类，一类是工商业比较发达，并在农村经济中占主导地位乡镇；二类是工商业有一定基础，但农业仍是乡镇经济中最重要构成部分乡镇；三类是农业为主导产业或基本上是纯农业乡镇；四类是少数民族乡镇。第一类乡镇可以考虑撤销改设都市街道办事处。第二、三类乡镇可考虑维持现行乡镇体制不变，精简机构，转变职能。第四类乡镇可考虑结合地方自治选择适合自身需要改革模式。
二、对乡镇体制整体设计诸观点分析与评价
以上四种有代表性观点在一定程度上是对我国目前乡镇管理体制改革有益思考和探索，但也存在着较大局限性，详细而言：
1.对于“精简论”而言，它为我们描绘了乡镇改革美好蓝图，但理论设计有待实践检查。近几年来，湖北、四川等某些省份先后实行了以精简机构为重要内容乡镇体制改革，但从运行成果来看，改革仍然没有走出机构简单撤并老套，改革后乡镇仍然具有改革前乡镇行政鲜明特征——行政越权越位，体现为乡镇干部继续对计划生育工作包办和政府指令在农村强制执行。乡镇独立法人主体权力膨胀性促使其常常运用行政资源对农民进行不合理收费或“搭车收费”，这种问题产生本源是基于财政和其他行政压力导致政府乱作为，阻碍了行政职能主线转变。公务员之家
2.对于“自治论”而言，从长远来看实行乡镇自治是一种大趋势，它是社会主义民主又一次伟大实践，是人民当家作主真正体现。从理论上看，实行乡镇自治第一次真正构建基层政府权力产生新机制，但笔者看来，实行乡镇自治时机不够成熟，目前村民自治仅停留在民主选举阶段，这种草根民主以一种非常微弱方式生长着，民主意识十分缺乏，若强行推行乡镇自治，以一种不成熟民主意识一厢情愿来构建一种比村民自治更高层次民主，恐怕难以实现。基层民主发展应有其规律，其中农村经济发展是重要推进原因，当然，它离不开政府推进，但归根结蒂是市场经济发展起主导作用，而这一点在目前农村不具有。
3.对于撤销论而言，笔者认为在理论上可行，建立乡镇公所有一定合理性。但必须考虑中国农村村情、域情特点，不能一刀切。著名学者贺雪峰也认为，对乡镇改革采用一刀切做法忽视了我国地区异质性和经济发展非平衡性，同步亦没有系统考虑政治体制、民族习惯和其他环境原因影响，因而提出撤销乡镇改设乡镇公所这个方案在详细实行上必然会有较大局限性，因而有待于修正完善。
4.对于分区论来言，笔者以为其改革思绪比较切合我国地区差异和经济发展不平衡特点，具有很强创新性和实际可行性。但它只是初步提出了改革途径和方向，缺乏理论论证和数据支撑，尤其是没有很好论证为何在经济发达区域要撤销乡镇改设县政府派出机构，而在经济不发达区域要保留乡镇建制，精简机构，“扩乡精县”。总之，理论虽有创新，但说服力局限性。
三、结论和讨论
通过上述分析，“分区论”很好地结合了我国乡镇地区、经济状况、农民组织化程度、宗教信奉、民族习惯等实际状况，充足考虑了地区异质性和经济发展非平衡性，同步亦考虑政治体制和其他环境原因影响。但“分区论”理论论证较为缺乏，笔者在此基础上深入予以探讨。
（一）理论论证
取消农业税以来，国内学者紧紧围绕现行乡镇政府与否撤销这个问题上展开了剧烈争论，但一直没有提出影响撤销或者不撤销乡镇政府重要影响原因。大量实践表明，村民自治能力和农民自我组织化程度直接影响了乡镇体制变革和政府职能转换，在很大程度上起着关键性作用。村民自治能力高下关系到“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”新农村建设目实现，关系到农村全面发展，而农民自我组织化程度高下关系到农民增收致富和良好内生机制形成。从图1可以看出乡镇政府与村民委员会和农民自身都负有实现农村社会发展和稳定责任。在多种资源有限状况下，本着资源优化运用目，它们作用在总体目实现这个方面总是展现此消彼长关系。村民自治能力越强，农民自我组织化程度越高，农村经济社会发展就越能从乡村社会内生机制中予以处理，乡镇政府承担由此极大减轻，政府职能转换就越彻底，政府体制改革越顺利。反之，在缺乏内生机制状况下，乡镇政府在一定程度上起着替代内生机制功能角色，政府职能转换就越困难，体制改革越不容易实现。
根据上述分析可知，村民自治能力和农民自我组织化程度是决定乡镇体制改革能否成功两个极为重要原因。然而，不一样区域村民自治能力和农民自我组织化程度各有不一样，因此笔者拟将乡镇划分为经济发达乡镇和经济不发达乡镇。前者指工商业在乡镇经济中占主导地位，此类乡镇一般指县驻地乡镇及部分城镇结合部乡镇。后者是指农业在乡镇经济中占主导地位乡镇。为了比较这两个区域村委会自治能力和农民自我组织化程度，笔者设计了村民自治能力指标体系（见表1），抽样选用四川省宜宾市4乡镇20余村进行考察，搜集数据资料，运用层次分析法和记录法量化成果，记录发现乡镇经济发展水平与辖区村民委员会自治能力和农民自我组织化程度明显有关，宜宾市区、县城所在乡镇其村民委员会自治能力和农民自我组织化程度明显高于偏远地区乡镇（计算略）。
由此可以看出，在经济发展水平高区域(至少就四川宜宾市乡镇而言)，乡村内生机制较完善，在经济发展水平低地区，乡村内生机制缺乏，这直接影响到不一样区域乡镇体制变革程度和性质。因此在发达区域乡镇，经济发展以工商业为主，农业中介服务组织发育很好，农民自我组织化程度高，可考虑改乡镇为县政府派出机构。而对于不发达乡镇，经济发展以农业为主，农业中介服务组织发育不良，农民自我组织化程度很低，村民自治能力较低，农村社会不稳定。该类地区不仅不能撤销乡镇，并且还要精乡（镇）强乡（镇）。
（二）不一样区域改革思绪
1.对于发达区域乡镇改设乡镇公所，总体上可沿着如下思绪进行：一是从职能上看：改设后乡镇公所其职能重要体目前“市场引导、社会管理和公共服务”三个方面。二是从公共品供应来看，要彻底改革以往不合时宜供应机制，建立适应市场需要、产权明晰民办公助、公退民进新型公共产品供应机制新模式。三是从机构变革来看，机构设置应体现公共服务性和运转高效性，充足运用市场力量，剥离“七站八所”职能，构成中介服务站所并推向市场；此外要根据农村发展需要，乡镇公所设三个办公室。即党政办公室，经济发展办公室，社会发展办公室，各司其责；最终要做好人员分流工作，各级政府要制定对应合理政策，加大资金倾斜力度，完善社会保险体系，真正做到无情下岗，有情分流。
2.对于不发达区域实行精乡(镇)强乡(镇)战略，总体上可以按如下思绪进行：一是在机构设置上，乡镇财政编制实行总量控制，领导职数要精简，不搞分设，倡导兼职。将既有机构科学合理设置为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务发展办公室等三个内设机构和一种财政所，取消乡镇自行设置机构。县延伸派驻乡镇机构七站八所，实行区域设置，不搞乡乡设置（派出所、国土、税务、工商等部门除外）。要加大对乡镇政府转移支付力度，扎实一级政府一级财政。二是在政府运作上，切实变化过去全能政府做法，采用政府主导，市场提供，群众消费市场化手段，努力实现事业单位改革与建立农村社会服务体系相结合，真正走出“事业单位转制，政府购置服务”新路子，提高政府绩效和服务效率，从而加紧建设落后地区新农村。
参照文献：
［1］金丽馥，周德军，黄雪丽.乡镇村债务问题透视［J］.经济体制改革，(3)：87-91.
［2］贺雪峰.县乡体制整体设计基本原则及详细进路［J］.江西社会科学，（1）：34-36.
［3］党国英.探索乡村民主政治发展之路［J］.中国改革，(7)：57-58.
［4］陈盛伟,史建民.撤销乡镇政府诸观点述评［J］.理论前沿，（11）：46-48.
［5］徐勇,徐增阳.论村民自治与加强农村基层组织执政能力［J］.现代世界与社会主义，（4）：63-67.
［6］张锐.乡镇政权体制改革研究汇报［EB/OL］.［-06-22］.中国农村研究网，