“下一步行动”：数字化赋能治理协同.pdf

2022-3-27 “下一步行动”：数字化赋能治理协同 政府数字化转型研究报告之二 北京大学政府管理学院 北京大学公共治理研究所 北京大学公共政策研究中心 2022年 3月 I I 目录目录 摘摘 要要 _ 1 一、一、引言引言 _ 3(一一)研究目的研究目的 _ 3(二二)研究定位研究定位 _ 4 二、二、数字政府：理想与挑战数字政府：理想与挑战 _ 7(一一)对对“数字政府数字政府”的定义的定义 _ 7(二二)当前数字政府建设中的协同困境当前数字政府建设中的协同困境 _ 10(三三)协同困境的主要原因协同困境的主要原因 _ 12 三、三、理解理解“协同协同”和协同的理论和协同的理论 _ 15(一一)公共管理视角下的协同理论公共管理视角下的协同理论 _ 15(二二)系统科学中的协同理论系统科学中的协同理论 _ 17(三三)对协同理论的扩展对协同理论的扩展：基于治理模式的划分：基于治理模式的划分_ 20 四、四、数字化何以赋能治理协同？数字化何以赋能治理协同？_ 26(一一)一个目标：基于数字化提升协同能力一个目标：基于数字化提升协同能力 _ 26(二二)两条路径：从两条路径：从“协同数字化协同数字化”到到“数字化协同数字化协同”_ 29(三三)三类场景：决策协同、管理协同、服务协同三类场景：决策协同、管理协同、服务协同 _ 30(四四)四种功能：空四种功能：空间聚合、多元参与、无缝沟通和工具集成间聚合、多元参与、无缝沟通和工具集成 _ 32(五五)五大特征：开放、平行、敏捷、穿透与迭代五大特征：开放、平行、敏捷、穿透与迭代 _ 34 五、五、数字化赋能治理协同的创新实践数字化赋能治理协同的创新实践 _ 37(一一)统合模式：聚合碎片空间，构建统一指挥能力统合模式：聚合碎片空间，构建统一指挥能力 _ 37 1.“令行禁止、有呼必应”，用“数”指挥的决策协同 _ 37 2.全链条精准监测，跨部门多场景管理协同 _ 38 II II 3.大数据精准抗疫，全时空数据统合认证协同 _ 40(二二)开放模式：吸纳多元参与，提升社会治理能力开放模式：吸纳多元参与，提升社会治理能力 _ 41 1.赋能社区参与，促进基层共建共治协同 _ 41 2.助力“大国点名”，基础信息资源“生产”协同 _ 42 3.在线信息“众筹”，“救命文档”谱写应急协同 _ 44(三三)直连模式：实现无缝沟通，完善互动回应能力直连模式：实现无缝沟通，完善互动回应能力 _ 45 1.“微场景”中“微服务”，小平台发挥大作用 _ 45 2.“粤政易”里办“政”易，网络办公成新范式 _ 49(四四)联动模式：集成治理工具，增强全面服务能力联动模式：集成治理工具，增强全面服务能力 _ 50 1.“一网通办”通全网，实现整体型政务服务 _ 50 2.优化网格化治理，全面服务“最后一公里”_ 51 六、六、结论结论 _ 54(一一)全文总结全文总结 _ 54(二二)未来方向未来方向 _ 55 参考文献参考文献 _ 58 课题组成员课题组成员 _ 62 1 1 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 摘摘 要要 数字化如何赋能治理协同？本报告立足改革、能力和发展的多元视角，从理论和实践两个方面展开讨论。数字化转型是一个迭代地解决问题的过程。数字化并不必然带来治理协同方式的改变，但是可以为促进这种改变提供新的能力。数字政府秉持“以人民为中心”的核心理念，依托数字化的连接、赋能与协同，实现政府组织体系和运作模式的优化创新，以更充分地实现对市场、社会及政府自身数据价值的权威性分配。当前实践中的种种协同困境与问题成为数字政府治理效能难以有效释放的根源所在，导致数字政府难以应对主体多元化、诉求复杂化、场景多样化的治理挑战。基于系统科学和公共管理学理论，协同模式可以归纳为四个理想范型：行政式、市场式、网络式和“赛博格”模式。实际的协同场景是这些模式相互“嵌入”、程度不一的拼盘。理想的“赛博格”模式虽然仍是一种科幻，但是代表着数字化通过推动协同系统中“信息子系统”的重组升级，以不同方式和程度“嵌入”经济、政治、社会各类活动场景，成为“拼盘”中至关重要的部分，改变了协同效率的发生基础。四种理想范型并存也说明，不存在对协同的唯一判定标准，需要发挥不同模式的特点，规避各自的缺陷。数字化赋能治理协同的基本要素可归纳为目标、路径、场景、功能和特征五个方面。一是基于数字化提升协同能力的核心目标，数字化技术支持时空转化与聚合，为更深度的协同创造了基础条件。二是沿着协同数字化和数字化协同两条路径展开，前者是对既有场景的升级，后者是基于数字化实现创新，并从人和技术两个方向展开。三是数字化协同平台通过“数”“网”“群”，围绕提升决策能力、管理能力和服务能力三类场景展开。四是总体上表现出的四大基本功能，实现空间聚合、支持多元参与、打造无缝沟通和构建工具集成。五是数字化协同平台表现出开放、平行、敏捷、穿透和迭代五大基本特征。2 2 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 运用数字化促进协同创新对于地方治理改革具有重要意义。报告选择来自广东、上海、浙江、湖北、河南、陕西等地的典型案例，围绕党建、乡村振兴、社会治安、综合执法、疫情防控等治理场景，对数字化赋能治理协同的实践模式进行了进一步的总结。最后分别从战略、制度、方法和技术层面提出了未来发展的方向。3 3 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 一、一、引言引言(一一)研究研究目的目的 近年来，世界经济复苏缓慢、自然灾害频发、多重矛盾相互交织，尤其是随着网络空间的兴起，“物理-社会-信息”三元空间复杂性的重叠交叉，成为数字时代人类生存发展环境的基本特征。面对激烈变化的外部环境，无论个人、组织乃至国家都无法独自地应对复杂性跃升带来的挑战。协同发展成为在各个层次上“化简”复杂性的基本药方。同时，现代信息技术日新月异，为经济发展和社会进步创造了新空间，也为公共治理创新提供了新方案。世界各国纷纷通过数字政府建设，不断探索数字化时代的治理新模式，意图突破传统公共治理瓶颈并解决新型监管难题，为实现经济发展、社会进步和政治和谐创造更多公共价值。十八大以来，中国数字政府建设迎来全新发展阶段。习近平总书记明确指出：要运用大数据提升国家治理现代化水平。十九届四中全会、五中全会先后提出推进和加强数字政府建设，随后数字政府建设被明确写入国家“十四五”规划。地方政府也开始为本地区的数字政府制定专项规划，有些还列入本地区发展与改革的总体布局，比如广东省数字政府改革建设“十四五”规划、浙江省数字化改革总体方案等。为总结当前我国数字政府建设和发展的实践经验，本课题组在 2020 年发布了“政府数字化转型研究报告之一”平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化。1该报告系统论述了当前数字政府建设的“平台化”思维和方法：构建包括数据、工具和服务多个层次在内的数字政府能力平台，推动高效化、共享化、集约化、敏捷化的数字化转型，推进提升政务机构的政务服务能力和敏捷治理能力。目前平台化方法已经在不少地区和部门的数字政府建设中得以应用。在新一轮的调研中发现，协同协同正在成为正在成为当前数字政府建设的重点当前数字政府建设的重点和亮点和亮点。在数字政府在数字政府建设较为先进的地区或部门，运用数字化手段促进建设较为先进的地区或部门，运用数字化手段促进跨层级、跨地域、跨层级、跨地域、1 北京大学课题组.平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化J.电子政务,2020(07):2-30.4 4 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 跨系统、跨部门、跨业务跨系统、跨部门、跨业务协同协同的的工作工作正在如火如荼地展开正在如火如荼地展开，涌现出不少创新做，涌现出不少创新做法。法。这些地区和部门通过打造一体化的数字化平台，不仅为政务机构内部的协同提供了便利，而且也为政务机构和企业、社会组织、公众等其他主体共同推动公共治理，建立了无缝隙、敏捷化、安全性的信息通道，增强了多元主体沟通协作的能力。在在我国我国数字政府数字政府顶层规划中顶层规划中始终强调始终强调推进推进跨部门政务协同。跨部门政务协同。早在 2002 年，国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见中即指出要“促进业务协同、资源整合”“优先制定业务协同、信息共享和网络与信息安全的标准”。2019 年，国务院办公厅印发国家政务信息化项目建设管理办法强调“推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通、信息共享和业务协同”。2021 年发布的“十四五”国家信息化规划中提出，“十四五”时期要“打造协同高效的数字政府服务体系”“推动条块政务业务协同”“深化推进一网通办 跨省通办一网统管，畅通参与政策制定的渠道”。为此，本报告将对数字政府建设的关注点转向“协同”。本报告本报告认为，对认为，对于协同的于协同的数字化数字化支持，将成为支持，将成为数字政府数字政府建设的建设的下一步行动方向下一步行动方向。回望四十多年来的发展历程，中国数字政府建设始终是技术实现和理论发展两方面不断交织前行的迭代升级过程：一方面紧跟科技潮流，不断采用最新技术创新政务治理手段；另一方面坚持对公共部门自身职能体制转型优化的基本方向。2课题组调研了当前地方政务机构在数字化促进治理协同方面的最佳实践和典型做法，以数字化赋能治理协同的技术方案为主线，收集了大量一手和二手资料，进而应用典型案例研究方法，总结了地方政府在数字化赋能协同方面的创新和实践经验，提炼其中的基本模式和主要特征，为今后一段时期各地各级政府提高数字化协同建设效率提供参考。(二二)研究研究定位定位 为界定研究范围，须先阐明本研究报告的三个基本定位。2 黄璜.数字政府:政策、特征与概念J.治理研究,2020,36(03):6-15+2.5 5 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 第一，第一，公共公共定位定位。本报告聚焦我国在公共事务治理中的协同活动。这些协同活动，既可能发生在政务机构内部的人员、业务、机构之间，也可能发生在政务机构与诸如企业、社会团体等非政务机构以及公众之间，还可能发生在这些非政务机构和（或）公众相互之间，其共同特征都是围绕特定的公共事务治理而展开。其中正式的政务机构仍然是公共事务协同的核心，其他参与者也是公共事务协同的重要力量。需要说明的是，参与协同的行动者涉及个人和组织，为此本报告在不需要特指的地方将统一使用“协同主体”。第二，第二，能力能力定位定位。虽然许多关于数字政府的理想观点，将数字化转型与治理本身的变革等同起来，即将数字政府视为一种未来的政府形态，但是就实践而言，数字化转数字化转型是一个迭代地解决实际问题的过程型是一个迭代地解决实际问题的过程。虽然这个过程或许将最终导向理想状态，但是正如课题组之前所指出的平台不是数字政府本身而是基于数字化技术推动“善治”的一种能力，本次报告同样在能力的视角上理解数字化与治理协同的关系。换言之，数字化并不必然带来治理协同方式的改变，数字化并不必然带来治理协同方式的改变，但是可以但是可以为促进这种方式的改变提供新的能力。为促进这种方式的改变提供新的能力。第三，第三，实践实践定位定位。本研究的目的主要是全面刻画数字化如何促进协同治理的实践特征和方法。为此，课题组调研和研究的关注点包括五个方面。一是协同的一是协同的广度广度，即基于开放网络建立的协同范围。二是协同二是协同的的深度深度，即基于智能手段深化的协同内容。三是协同的三是协同的厚度厚度，即基于大规模数据积累的协同资源。四是协同的四是协同的速度速度，即基于计算能力带来的协同效率。五五是协同的是协同的温度温度，即基于数字协同平台，助力构建共建共治共享的社会治理格局，为及时回应和切实解决人民群众关切关注的民生问题提供能力支撑。除本章外，本报告其他五个部分内容组织如下。第二章主要围绕数字政府的基本界定以及协同面临的困境和原因展开。第三章从公共管理学和系统科学出发梳理与协同相关的理论并开发了一个新的分类框架。第四章聚焦数字化赋能治理协同的方法，归纳出核心目标、发展路径、典型场景、系统功能和关键 6 6 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 特征五个方面的协同要素。第五章利用来自广东、上海、浙江、湖北、河南、陕西等地的典型案例，集中讨论已经涌现出的实践模式。第六章对全文进行总结，从战略、制度、方法和技术层面指出未来的方向。7 7 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 二、二、数字政府：数字政府：理想与挑战理想与挑战(一一)对“对“数字数字政府政府”的定义”的定义 数字政府，源于人们对公共机构提供更好公共服务的愿望，或者说是人类对“善治”的追求在数字时代的投影。纵观对“数字政府”的不同解读，应当首先注意三个方面。第一，对数字政府的定义第一，对数字政府的定义应应坚守坚守改革的视角改革的视角。改革是数字政府作为一个统一概念的核心所在。政策网络中的各方已经能够达成基本共识，即对“数字政府”的理解不能仅停留在数字技术层面，而必须必须聚焦公共部门借助数字技术手聚焦公共部门借助数字技术手段，对市场、对社会，以及对自身段，对市场、对社会，以及对自身的的治理方式的创新与转型治理方式的创新与转型。首先，数字政府的核心问题不是技术工具。在平台驱动的数字政府报告中，课题组对“平台化”的讨论被误读为是对数字政府的定义。尽管“平台”是当前数字政府建设的重要特征，其归根到底仍然是实现数字政府的工具，不能代替数字政府。其次，政府改革涉及方方面面，除政务服务外，数字政府建设还面向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务管理以及生态环境保护等全方位深化改革提供解决方案。第二，对数字政府的定义应第二，对数字政府的定义应回归回归能力的视角。能力的视角。当前对数字政府的理解存在许多流行的观点。一种观点用“数字政府”全面概括数字时代的全新的政府形态。这种规范性观点虽然为其奠定了宏大的历史定位，但是由于缺少实证支持，无法揭示与那些非数字的政府形态之间的实际差异，也就无法对具体实践提供指导。另一种观点则认为数字政府（或数字技术）可以为个人或组织赋权。这种观点意图说明数字技术可以为主体赋予某种信息上的优势，但是也容易在正式权力和非正式权力，或者说，从无（权）到有（权）和从有（权）到施（权）之间形成混淆；在大多数情况下，数字技术在大多数情况下，数字技术为为施权赋能。施权赋能。鉴于总结并指导实践的目的，我们主张在中观层面，把理解数字政府的出发点置于“能力”上：任任何何改革只有在人的领导与参与下才能真正展开，改革只有在人的领导与参与下才能真正展开，数字政府可以为改革提供解决数字政府可以为改革提供解决方案和基础条件，但是不能代替方案和基础条件，但是不能代替公共部门公共部门改革本身。改革本身。8 8 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 第三第三，对数字政府的定义应，对数字政府的定义应坚持坚持发展的视角。发展的视角。数字政府不是一个一成不变的事物，需要用动态发展的眼光去看待，对此应有三个层面的认识。一是数字政府在不同地区、不同部门展现出不同特点和重点，存在不同程度和进度，这是由各地区各部门的需求、资源和能力的差异而形成的，不宜因此做出这里是那里不是的判断。二二是是数字政府建设数字政府建设是一个持续改进完善的过程。是一个持续改进完善的过程。数字政府所解决的问题与提供的方案总是交迭前行。面向特定场景的数字政府模型，需要实现从物理场景向数字场景的转换，在转换中出现这样那样的问题，不是数字政府的本性，而是这个模型的不断优化。三三是是归根到底归根到底并不存在一个绝对的数并不存在一个绝对的数字政府模型。字政府模型。随着技术的持续进步和社会对技术价值的认知加深，数字政府被希望承载的内容也在迭代更新，正如实践中发现，数字化智能化治理的场景日益丰富。鉴于此，本报告对“数字政府”给出以下定义：秉持“以人民为中心”的秉持“以人民为中心”的核心理念，核心理念，通过通过运用数字技术运用数字技术和和发挥发挥数据价值数据价值，实现，实现政务政务机构机构的的业务与组织的业务与组织的连接、赋能、协同与重构，从而连接、赋能、协同与重构，从而提升对市场、社会提升对市场、社会以及以及自身自身的的治理能力的治理能力的全部全部内容。内容。在价值上，数字政府秉持“以人民为中心”的核心理念在价值上，数字政府秉持“以人民为中心”的核心理念，兼顾效率、，兼顾效率、公平与安全公平与安全的政策目标的政策目标。“以人民为中心”的核心理念是数字政府实践不断创新的动力源泉。这个理念落实在需求侧，就必须把人民群众的满意度与获得感作为评价成效的最终标准；落实在供给侧，就要求把“精致服务”精神贯彻在治理活动的全部细节。实际工作中常常出现的那些粗放的、敷衍的、炫耀的、跟风的、本位的和心血来潮的数字化，即使有巨大的经济投入，选用最先进的技术，也是无生命的数字政府；相反，只有把每件事做到精致只有把每件事做到精致的的而而不不仅仅仅仅是精细是精细的或的或精准精准的的，即，即使采用最简单的技术，也是可持续的、有灵魂的数字政府。使采用最简单的技术，也是可持续的、有灵魂的数字政府。核心理念落实在具体政策上，数字政府需要平衡效率、公平和安全之间的关系，既要考虑实现目标解决问题的速度，也要考虑让更多的人、更安心地享受数字化成果，保护国家、组织和个人都能免受因数字化的消极后果所带来的不正当侵害。9 9 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 在在能力上，能力上，数字政府数字政府运用持续更新的数字技术运用持续更新的数字技术，面向市场、社会和自，面向市场、社会和自身发挥身发挥数据价值数据价值。与既往的政府运行形态相比，数字政府最直接的特征即在于广泛地运用数字技术和系统传递和使用数据和信息，以取代过去的人工操作，进而提升公共机构发挥数据和信息价值的能力。任何组织运用数字技术的任何组织运用数字技术的直接作用直接作用都是都是可以可以更好的更好的让适当的群体在适当的时空中让适当的群体在适当的时空中使用使用适当的适当的数据和信息。数据和信息。3公共机构发挥数据和信息价值的能力表现在决策、管理、评价、服务、监督、动员、认证等诸多方面，不仅面向公共机构自身，也面向市场和社会。比如，公共机构使用大数据提升科学决策和评价的能力，通过审批、备案或直接对接企业平台系统实现对市场主体和市场活动的监管能力，建立公共数据资源开放平台为市场赋能，通过健康码及其背后的数据共享提供健康认证标准，通过网络传播核心价值观，实现对社会治理的动员能力等。在形式上，在形式上，数字政府实现数字政府实现从从“连接”“赋能”“协同”到“重构”的“连接”“赋能”“协同”到“重构”的全面全面发展。发展。纵观四十年来数字政府所取得的成果，可以归纳为四个方面。一为一为工具的工具的数字化“连接”数字化“连接”，即建设通信基础设施，实现治理的主体和客体之间的互相连接，构建能够覆盖全国上下的统一的庞大信息通道，这是实现数字政府的基础。二为二为业务业务的数字化“赋能”的数字化“赋能”，即公共机构运用信息技术提升自身处理业务问题、实现政策目标的能力，主要表现为面向各领域支撑行政管理与公共服务的信息系统。三为三为主体的数字化“协同”主体的数字化“协同”，即相互依赖的主客体之间基于共享信息通道实现相互协作、共同治理，“让数据多跑路”，用技术“穿透”4组织内外关系。四为四为组织的数字化“重构”组织的数字化“重构”，即在信息架构、业务流程、职责体系等方面的优化调整，实现组织数字化向数字化组织的现代化转变。工具、业务、主体和组织，这四个方面的数字化，不是相互替代的关系，它们涵盖了数字政府建 3 黄璜.对“数据流动”的治理论政府数据治理的理论嬗变与框架J.南京社会科学,2018(02):53-62.4 技术“穿透”引自于陈春花教授的演讲。相比过去所说的“嵌入”，“穿透”这个概念更加形象地说明了技术系统对于组织重构的影响。10 10 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 设的不同方面，在宏观上也是其循序而进的阶段标志，在微观上是其建设的框架指引。(二二)当前数字政府当前数字政府建设中建设中的协同的协同困境困境 当前制约数字政府能力提升的瓶颈在于“协同”。虽然学术界在三十年前就已经大致勾勒出一个理想的数字政府应当是什么模样，并且强调改革才是数字政府的最终目标，但是从实践来看，大部分决策者对“数字政府”的注意力及其推动的建设重点总是围绕着当时亟待解决的治理难题。我国数字政府建设，首先首先要解决的问题是基于数字基础设施实现政务机构内部及其与外部之间的广泛“连接”；没有“连接”，其他的数字化活动都无从谈起。其次其次要解决的是对各部门的业务“赋能”。尽管开发业务系统与推进政务协同的思想都被写入早期规划中，相比而言，提高行政管理中的业务办理能力是当时更为迫切的问题。再次再次，随着“连接”和“赋能”的深入发展与普及，对业务（信息系统）之间的关联以及对日益增加的大数据的综合使用需求，使得“协同”逐步成为亟需解决的新难题。利用数字化技术提高政务机构对内和对外的协同能力，在数字政府建设的先进地区已成为最重要、最迫切的任务之一。理论上，可以依托数字技术，通过对数据的开放共享和流程的优化重组，有机整合传统的碎片化治理，实现不同业务、不同部门、不同地域之间的协同，从而促进治理效能提升。然而在实践中，数字化协同的实现并非一帆风顺，各种阻力和掣肘因素一直存在。参考现有研究对协同表现形式的拆解，比如纵向协同、横向协同、内外协同等，56并拓展至数字政府视域中的虚实协同，将当前面临的协同困境归纳为以下四类。第一，“纵向协同”双向互动难畅通。第一，“纵向协同”双向互动难畅通。5 石亚军,程广鑫.优化部门协同:理顺部门非对称协调配合关系的应对以防控新冠疫情为例J.政法论坛,2021,39(1):81-88.6 张旭.“协同政府”:公共管理改革的新趋势J.中共福建省委党校学报,2018(08):76-85.DOI:10.15993/35-1198/c.20180807.006.11 11 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 随着组织结构的扁平化、网络化转型，上下级之间的信息渠道增多，但仍存在单向沟通、低效率协同等问题。例如，在行政执法场景中，通过打通交通、住建、水务等上级部门的数据，可以实现综合执法以提高行政效率。然而，这样的综合执法涉及各个领域的数千条规章制度，执法人员难以熟悉掌握、融会贯通，陷入“上通下不通”的困境。又如，在市场监管场景中，基层人员既要将数据手工补录到多个平台，还要准备纸质材料报送上级机关，不仅导致数据的重复录入，还会影响数据统计的质量。同时，常常出现的情况是，“上报的数据多，下传的数据少”，地方治理无法运用本地数据助力本地区发展，形成“下通上不通”的困境。第二，“横向协同”重重阻碍难突破。第二，“横向协同”重重阻碍难突破。如果说等级制纵向协同主要以自上而下的权威为依托，那么地方政务机构之间、同级部门之间的横向协同就缺乏这样强有力的推进手段；同时，协同实践中对职务权威或组织权威的依赖进一步弱化横向间的平等交流，难以跨越利益冲突、责任纠纷、信任壁垒等阻碍。78典型的例子是各地政务信息“互不相认”。在疫情防控早期，各省只认本地健康码，导致公众每到一地都需要下载申请当地健康码，为出行增加不便。又如，在行政审批场景中，由于办理流程不统一、办件材料流转平台不统一等问题，交叉审批、重复审批现象仍未消除。而更普遍的困境是，当同级部门之间无法协调一致，只能层层上报至统筹协调机构、部际联席会议等，这实际上是将横向协同的问题转变为纵向协同予以解决。第三，“内外协同”优势互补不明显。第三，“内外协同”优势互补不明显。政府与市场、社会等非政府组织之间的内外协同可以发挥不同主体的特点，实现共同治理。然而在实践中，内外协同缺乏应有的交流合作和优势整合。一方面，如果管制严苛，则阻碍非政府主体的有效参与，而监督乏力又往往滋生 7 周志忍,蒋敏娟.中国政府跨部门协同机制探析一个叙事与诊断框架J.公共行政评论,2013(1):27.8 常荔.政府跨部门知识共享的协同机制研究J.情报杂志,2018,37(11):164-172.12 12 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 新问题；另一方面，数字鸿沟仍未消除，非政府主体发展参差不齐，发挥协同作用存在许多阻滞。例如，在突发性公共危机事件中，公众志愿加入信息收集、传递以及提供救援资源的活动，但由于在危机场景中的主体多元化、诉求复杂化，难以平衡灵活性与秩序性的关系，导致一方面与官方救援体系之间的衔接度较低，另一方面可能产生谣言误传误报等问题。又如，在常态化帮扶活动中，企业和社会组织的资金流向、使用过程难以掌握，容易造成“公益腐败”等问题。第四，“虚实协同”业务覆盖不均衡。第四，“虚实协同”业务覆盖不均衡。线上平台与线下窗口之间的业务流程协同是数字化协同的根本保障。当前，政务平台仍未覆盖全业务场景和全业务流程，仍未实现管理和服务事项的“应上尽上、全程在线”，相关主体无法打破时空隔阂，就特定任务或事项展开合作，面对突发应急事件也难以迅速集结；而部分已覆盖的业务内容又缺乏必要的操作指引，一线窗口工作人员使用不便，不利于线上线下的协同推进。例如，在一些政务事项的关键环节，工作人员仍需反复查验纸质材料与电子材料的真实性及一致性，而遇到数据库异常、网络卡顿等问题也难以及时解决，导致协同效能及质量的降低。(三三)协同协同困境困境的的主主要要原因原因 以上四重困境存在共性问题，且往往叠加出现，给数字化协同带来更大的阻碍。现有研究对协同困境根源的探讨包括制度视角和认识视角、组织视角和个体视角等，910主要强调数字政府与科层体制、属地管理、条块分割等之间的结构性冲突，1112也关注目标、权力、信任等功能性解释。13数字化协同依托多元 9 李珒.协同治理中的合力困境及其破解以京津冀大气污染协同治理实践为例J.行政论坛,2020,27(5):7.10 梁宇,郑易平.我国政府数据协同治理的困境及应对研究J.情报杂志,2021,40(09):108-114.11 刘祺.当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略J.福建师范大学学报：哲学社会科学版,2020(3):9.12 蔡立辉,龚鸣.整体政府:分割模式的一场管理革命J.学术研究,2010(05):33-42+159.13 鹿斌,金太军.协同惰性:集体行动困境分析的新视角J.社会科学研究,2015(4):7.13 13 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 主体的联合发力，牵涉跨边界、跨领域的整合创新，伴随传统行政体系与新兴技术理念之间的磨合博弈。其中既有历史遗留问题，也有发展进程中滋生的新问题；既有主观因素的影响，也有客观条件的制约。总体来看，机制不匹配、资源不平衡、需求不对称、建设不充分是阻碍数字化协同发挥应有功能之症结所在。首先，机制不匹配阻碍协同的整体性。首先，机制不匹配阻碍协同的整体性。为保障协同治理在目标、动力和行动方面达成一致，与此相对应的协同机制尤为重要，涉及协商沟通机制、激励问责机制、组织学习机制等。14当前，原有以部门为单元设计的业务流程协同正在逐步转型，新的协同机制加快探索建立。其与原有条块管理体制之间的矛盾尚未消除，与新发展要求之间的差距仍未弥合，难以实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的“同频共振”。其次，资源不平衡制约协同的即时性。其次，资源不平衡制约协同的即时性。数字化协同所需的资源既包括信息、知识、操作技能、行政权力等无形部分，也包括数据、技术系统、硬件设施、人力财力等有形部分；所面临的资源失衡问题既存在于宏观层面的中央与地方之间、政府与社会之间，也存在于微观层面参与协同的个体之间。1516这导致各主体之间难以迅速对接、组织协作，参与力度“时大时小”，推进速度“时快时慢”。再次，需求不对称削弱协同的一致性。再次，需求不对称削弱协同的一致性。协同响应与协同需求高度关联，而协同需求主要由实践中的具体事务驱动。17从需求的程度来看，不同主体针对不同事务存在强弱有别的协同需求，造成协同积极性上的差异，演变出协同的主导方和配合方；从需求的目的来看，中央政府基于全国一体化发展，地方政府 14 刘冰.“跨省通办”中数据共享的新挑战及协同治理策略J.电子政务,2022(02):88-96.15 邓理,王中原.嵌入式协同:“互联网+政务服务”改革中的跨部门协同及其困境J.公共管理学报,2020,17(4):13.16 赵娟,孟天广.数字政府的纵向治理逻辑:分层体系与协同治理J.学海,2021(2):10.17 刘锦.地方政府跨部门协同治理机制建构以 A市发改、国土和规划部门“三规合一”工作为例J.中国行政管理,2017(10):16-21.14 14 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 基于本地区发展，公众基于社会责任感或个人利益等，各主体参与协同的需求不尽相同，产生需求分散、需求冲突等问题，协同共识难以达成。最后，建设不充分降低协同的广泛性。最后，建设不充分降低协同的广泛性。当前，数字政府在平台建设、标准化建设、安全保障建设等方面仍存在诸多不足，导致数字化协同难以实现对所有关联主体的覆盖、对不同时空的拓展，以及对多样化场景的延伸。在上述问题中，新旧机制之间的不和谐是数字化协同难以推进的主要原因，新旧机制之间的不和谐是数字化协同难以推进的主要原因，是数字化协同跨越资源不平衡、需求不对是数字化协同跨越资源不平衡、需求不对称称、建设不充分等问题的关键挑战。、建设不充分等问题的关键挑战。这是因为各协同主体在资源、需求、建设三方面的差异往往造成一方对另一方的非对称性或非均衡性依赖，形成“中心-边缘”“主导-从属”“主动-被动”等不具备持续性的协作关系；1819而制度变迁正是改善这一非对称性或非均衡性主体关系的关键。20在传统数字政府治理实践中，由于协同机制只有原则性的制度安排，缺乏具体的运作管理依据，细节化和配套性不足，21每个主体根据自身需求，配置自身资源，推进自身数字政府建设，造成“一事一协作”的临时性、碎片化、低效率协同。因此，数字政府尽管在提高工作效率、提升治理效能等方面取得跨越式发展，其机制缺陷使其无法满足数字化协同的新要求。为解决当前暴露出的四重困境，首先要继续提高政务机构和社会对数字化协同的思想认识和理念认同，提高各类主体的数字化能力和素养，推动全国数字政府的一体化发展。而从根本上跨越数字化协同的一系列困惑、梗阻、障碍，还应进行还应进行体制层面的创新和改革，构建一套系统化的协同机制，形成方向一致、高效沟体制层面的创新和改革，构建一套系统化的协同机制，形成方向一致、高效沟通、合作共赢的协同治理体系。通、合作共赢的协同治理体系。18 陈天祥,朱琴.资源非对称性依赖下的社区良治何以可能J.中共中央党校(国家行政学院)学报,2019,23(03):98-105.19 李永娜,袁校卫.新时代城市社区治理共同体的建构逻辑与实现路径J.云南社会科学,2020(01):18-23.20 吴永红,梁波.制度结构、非均衡依赖与基层治理困境的再生产以居委会减负悖论为例J.甘肃行政学院学报,2017,(04):52-60+128-129.21 徐娜,李雪萍.治理体系现代化背景下跨部门协同治理的整合困境研究J.云南社会科学,2016(04):145-150+188.15 15 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同 三、三、理解“协同”和协同的理论理解“协同”和协同的理论(一一)公共管理视角下的协同理论公共管理视角下的协同理论 在中文本义中，“协同”即“同心合力，互相配合”（辞海第七版），比如在战争中部队之间的相互配合被称作协同作战。在理论研究中尤其是经过翻译后，“协同”被加载了不同研究背景而衍生出不同的理论内涵。这些研究对于理解数字化协同都具有积极意义。协同是近几十年来国际公共行政学研究的时尚议题，形成了诸如协同治理2223（Collaborative Governance，亦有译为合作治理24）、协作性公共管理2526（Collaborative Public Management）、多 中 心 治 理27（Polycentric Governance）、整 体 政 府2829（Holistic Government）、网 络 化 治 理3031 22 Ansell,Chris,and Alison Gash.Collaborative governance in theory and practice.Journal of Public Administration Research and Theory,2008,18(4):543-571.23 张贤明,田玉麒.论协同治理的内涵、价值及发展趋向J.湖北社会科学,2016(01):30-37.24 敬乂嘉.合作治理:历史与现实的路径J.南京社会科学,2015(05):1-9.25 OLeary Rosemary,Gerard Catherine,and Bingham Lisa Blomgren.Introduction to the Symposium on Collaborative Public Management J.Public Administration Review,2006,66(Supplement 1 December).26吕志奎,孟庆国.公共管理转型:协作性公共管理的兴起J.学术研究,2010(12):31-37+58.27 Ostrom,E.Beyond Markets and States:Polycentric Governance of Complex Economic System.American Economic Review,2010,100(3):641-672 28 Perri.Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective:A Preliminary Literature Review and Exploration.Journal of Public Administration Research and Theory,vol.14,no.1,2004,pp.103138.29 周志忍,蒋敏娟.整体政府下的政策协同:理论与发达国家的当代实践J.国家行政学院学报,2010(06):28-33.30 斯蒂芬 戈德史密斯，威廉 D 埃格斯.网络化治理公共部门的新形态M.孙迎春译.北京：北京大学出版社,2008:5.31朱立言,刘兰华.网络化治理及其政府治理工具创新J.江西社会科学,2010(05):7-13.16 16 北京大学课题组“下一步行动”：数字化推进治理协同（Governing by Network）、合作生产3233(co-production)等一系列理论。这些理论缘起于对“市场失灵”和“政府失灵”的多重回应，34是对西方国家的治理实践中政府之外的企业、社会组织以及公众等多元主体加入对国家公共事务的管理，并与政府协同实现治理目标的各种行动模式和方法的总结提炼。这些理论殊途同归地揭示了在领导和参与治理的多元主体之间存在着普遍而复杂的合作关系，35以及全球各地以“善治”为目标的治理模式的多样性；同时也说明了简单治理模式行政机制、市场机制或社群机制都不足以为社会公共事务提供最优秩序，需要提供并且实际上也一直存在着一套多层次、多主体的复杂机制推动实现“善治”目标。上述理论丰富了公共管理研究的视野，但在一定程度上也导致了理论的碎片化，尤其是在中西文译介中容易出现词义混淆或信息损失。36简单来看，这些这些理论的理论的差异主要表现在协同的深度和广度差异主要表现在协同的深度和广度两个方面两个方面。所谓深度，是指协同的内所谓深度，是指协同的内容和方法容和方法。为此有学者在英文语义下专门区分了网络、合作、协调与协同的差别,37或者根据内容划分协作结构：信息网络、发展型网络、向外拓展型网络和行动网络。38所谓广度，则是指参与协同的主体范围所谓广度，则是指参与协同的主体范围，可以是双边也可以是多边 32 Brudney，J.L.Th