城市规划管理与法规讲座.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,城市规划管理与法规,第一章 城乡规划行政法学基础,第一节 行政法学基本知识,第二节 行政立法,第三节 行政许可,行政法学是一门独立的法学学科，它以行政法为研究对象。,规范,权力,，保障,权利,规范公共权力的行使、保障公民合法权利、促进社会公平正义。,依法行政是城乡规划管理的一项基本原则。,行政法,政府行政管理和实施依法行政的主要法律依据,1954 年5月17日，美国最高法院为改变美国在国际上的形象，就布朗控诉托布卡教育委员会一案作出判决：公立学校所实行的种族隔离教育是不平等的，违反宪法第14条修正案。,1957,年,9,月，美国阿肯色州小石城地方法院根据,1954,年最高法院关于取消公立学校中种族隔离的决定，宣布该名黑人学生入学。白人种族主义分子激烈反对这一决定。,9,月,2,日，该州州长福布斯以,“,防暴,”,为名派出国民警卫队前往阻止黑人学生入学，但未成功。,23,日，在州长的纵容下，上千名种族主义分子包围学校，殴打黑人记者，并把,8,名入学的黑人学生赶走。随后南方几个州也发生了袭击黑人的事件。,小石城事件震动了全世界，艾森豪威尔政府被迫于,24,日派伞兵部队,1,，,00 0,余人赶赴小石城，,“,保护,”,黑人入学。,在政府的干预下，地方当局于,1959,年宣布取消公立学校中的种族隔离制度。,一、法律与法律规范,二、行政法学基础,三、行政行为,四、行政程序,五、行政法律责任与行政法制监督,第一节 行政法学基本知识,一、法律与法律规范,第一节 行政法学基本知识,1.法律的概念,2.法律规范,3.法律规范的效力,4.依法行政,一、法律与法律规范,1.法律的概念,泛指,国家机关,制定并由国家强制力保证实施的行为规范的总和。,严格意义上的法律专指国家,立法机关,制定的规范性文件。,2.法律规范,是构成法律整体的基本要素或单位。,指由国家制定或认可的、逻辑上周全的、具有普遍约束力的行为规则；规定了社会关系参加者在法律上的权利与义务，并由国家强制力作为其实施的保证。,二、行政法学基础,第一节 行政法学基本知识,1.行政法的概念、作用与调整对象,2.行政法的渊源,3.行政法的基本原则,1.行政法的概念、作用与调整对象,行政法是关于,行政权力,的,授予、行使,以及对行政权力进行,监督,的法律规范的总称。,1.1地位：行政法在国家的法律体系中居于仅次于宪法的法律地位。,居于各子法之首。,二、行政法学基础,中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。,中国特色社会主义法律体系白皮书2011。,(8)国际条约与协定(9)其他行政法渊源,二、行政法学基础,名称、制定机关、地位与效力,法律（人大）,城乡规划法2008,文物保护法2002,行政法规（国务院）,中华人民共和国文物保护法实施条例 2003,历史文化名城名镇名村保护条例2008,行政规章之部门规章,（建设部）,历史文化名城保护规划编制要求1994,城市规划编制办法2006,地方法规（省、市人大）,山东省历史文化名城保护条例 1997,山东省文物保护管理条例 2010,济南市名泉保护条例2005,济南市城乡规划条例 2008,济南市文物保护规定 2008,行政规章之地方规章（省、市政府）,山东省实施行政许可听证办法2007,济南市政务信息公开暂行办法 2004,技术规范,历史文化名城保护规划规范2005,有关历史文化保护的法规,二、行政法学基础,3.行政法的基本原则,行政法的基本原则是,行政法治原则,。,作用：,可以指导行政法的制定、修改、废止工作。,有助于人们对行政法的学习、研究及解释。,可以指导行政法的实施，发挥执法者的主观能动性，防止发生执法误差或执法偏差。,可以弥补行政法规范的漏洞，直接作为行政法适用,。,二、行政法学基础,行政法治原则对行政主体的要求可以概括为：,依法行政,具体可分为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。,二、行政法学基础,3.1行政合法性原则,行政合法性原则要求行政必须服从法律的基本准则和法制、民主及人权原则在行政领域的运用和体现。,即合法性原则是以法制、民主和人权原则为基础的。,行政合法性，指行政主体行使行政权必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。,二、行政法学基础,3.1行政合法性原则,行政合法性原则的内容包括：,1)行政主体合法,：有授权,2)行政权限合法,：有范围边界,3)行政行为合法,：有法律依据,4)行政程序合法,：实体合法公正的保障,5)其他原则。如：法律优位原则、法律保留原则等。,二、行政法学基础,3.2 行政合理性原则,行政合理性原则，是指行政行为的内容要,客观、适度、合乎理性(公平正义的法律理性),。,合理性原则的产生是基于,行政自由裁量权,的存在。,自由裁量权，是指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断决定,作为或不作为以及如何作为,的权力。,二、行政法学基础,行政合理性原则应该包括：,1)行政的目的和动机合理。,必须出于为人民服务、为公益服务;,2)行政行为的内容和范围合理。,行政权力的行使范围被严格限定在法律的积极明示和消极默许的范围内，不能滥用和擅自扩大范围。,3)行政的行为和方式合理。,包括符合事物的客观规律、日常生活常识、人民普遍遵守的准则和一般人的正常理智的判断。,4)行政的手段和措施合理。,二、行政法学基础,行政机关自由裁量权的形式有以下几种情况：,1)在法律,没有规定限制的条件下,，行政机关在不违宪法和法律的前提下，采取必要的措施。,2)法律,只规定了模糊的标准,，而没有规定明确的范围和方式;行政机关根据实际情况，对法律的合理解释，采取具体措施。,3)法律,规定了具体明确的范围和方式,，由行政机关根据具体情况,选择采用,。,根据社会、经济和文化发展的需要，承认和保护行政自由裁量权是十分必要的。但是也要注意行政自由裁量权的滥用，应当对其行使加以控制。,二、行政法学基础,合理性原则与合法性原则既有联系又有区别：,合法性原则适用于行政法的所有领域，,合理性原则只适用于自由裁量权领域,。,通常，一个行政行为触犯了合法性原则，就不再追究其合理性原则。,而一个自由裁量行为，即使没有违反合法性原则，也可能引起合理性问题。,随着国家立法进程的推进，原先属于合理性的问题，可能被提升为合法性问题。,二、行政法学基础,厦门规范行政处罚自由裁量权 首个案例依规罚款,（2007年）,福建省厦门某开发商建设一个综合楼项目，实际总建筑面积比规划核准面积超出462.97平方米，属违反规划建设行为，按规定应受到城管部门的行政处罚。,但与以往不同的是，这一次在处罚决定书上首次出现了这样的说明：“鉴于该项目超建部分建筑面积约占建设工程规划许可证审批面积的4.598%，参照厦门市城市管理行政执法局行政处罚自由裁量权适用规则(试行)及厦门市城市管理行政执法局行政处罚自由裁量权参照执行标准(试行)，属,轻微违法行为,。”日前，厦门市城市管理行政执法局对这家开发商作出罚款人民币40多万元的处罚决定。,这是适用规则实施后，厦门市城市管理行政执法局处理的首个案例，40多万元即该项目整体工程造价的5%。,根据相关法规，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证规定进行建设的，影响城市规划尚可采取改正措施的，除了责令限期改正外，,还要按该违法建设项目整体工程造价的5%-15%罚款,。,根据执行标准，总建筑面积超过建设工程规划许可证审批面积5%以内的，属于轻微程度，应该按该违法建设项目整体工程造价的5%罚款。,2007年厦门市政府确定在市城市管理行政执法局、交通委、质监局、建设与管理局、环保局5个市直部门和两个区政府开展规范行政自由裁量权试点工作。,厦门规范行政处罚自由裁量权 首个案例依规罚款,（2007年）,10月1日起，规范城市管理行政处罚自由裁量权的适用规则和执行标准开始实施。执行标准把上述5%至15%根据情节轻重进行了细化，分为四个档次：,轻微，,总建筑面积超过建设工程规划许可证审批面积5%以内，按该违法建设项目整体工程造价的5%罚款；,一般，,总建筑面积超过建设工程规划许可证审批面积5%至10%的，按该违法建设项目整体工程造价的5%至10%罚款；,严重，,总建筑面积超过建设工程规划许可证审批面积10%至15%的，按该违法建设项目整体工程造价的10%至15%罚款；,特别严重，,总建筑面积超过建设工程规划许可证审批面积15%以上的，按该违法建设项目整体工程造价的15%罚款。,厦门规范行政处罚自由裁量权 首个案例依规罚款（2007年）,厦门市城市管理行政执法局行政处罚自由裁量权适用规则(试行),基本要求,合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一,二、行政法学基础,三、行政行为,第一节 行政法学基本知识,1.行政行为的含义与特征,2.行政行为的内容,3.行政行为的合法要件,4.,行政行为的分类,5.行政指导,三、行政行为,是指行政主体基于行政职权，为实现行政管理目标，行使公共权力，对外部作出的具有法律意义的行为。,行政行为的五要件：主体、客体、内容、形式、成果。,1.行政行为的含义与特征,特征：,1.从属法律性,2.裁量性,就未来的事项作出预见性规定，自由裁量因素。,3.单方意志性,4.效力先定性,5.强制性,6.无偿性,2.行政行为的内容,1.赋予权益与剥夺,权能或利益,2.义务的设定与免除,3.变更法律地位,对其原来所享有权利或所负担,义务范围的缩小或者扩大,4.确认法律事实与法律地位,如确认违法建设,确认建设用地的使用权,三、行政行为,3.行政行为的合法要件,行政行为生效的前提条件是行政行为的成立。,行政行为的合法要件，是指行政行为合法成立生效所应具备的基本要素。,（1）行政行为的主体应当合法,（2）行政行为应当符合行政主体的权限范围,（3）行政行为内容应当合法、适当,（4）行政行为应当符合法定程序,行政合法性原则,三、行政行为,案例,1993年2月，浙江省舟山市岱山县某镇镇政府批准村民金某在县公路边1.8米建造住宅一幢，计114平方米。,岱山县公路路政管理部门发现该建筑在公路控制建筑红线范围内，违反中华人民共和国公路管理条例，就责令金某立即停止施工，并发出了违章通知书，同时向镇政府提出纠正违章审批。但镇政府未引起重视。,金某见镇政府未改变审批决定也加紧了建房活动。为此，岱山县公路路政部门依照法定程序，于1993年6月29日向人民法院申请强制执行。,案例分析,：,人民法院依据中华人民共和国公路管理条例第31条的规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：县道不小于10米。”和中华人民共和国行政诉讼法第68条的规定，认定金某建房属,违章建筑，必须依法拆除,。,案例分析,：,该镇政府没有执行中华人民共和国公路管理条例，批准金某在公路建筑控制线内建房，,属,越权行政，负赔偿责任,。该镇人民政府为此付出了4.4万元的赔偿。,4.行政行为的分类,4.1抽象行政行为与具体行政行为,抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规和行政规章的行为。,抽象行政行为的核心特征是,不确定性和普遍性,。,三、行政行为,4.行政行为的分类,4.1抽象行政行为与具体行政行为,具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益。,行为对象的,特定性和具体化,，在现实基础上的一次性行为。,行政许可与确认、行政奖励与行政给付、行政征收、行政处罚、行政强制、行政监督、行政裁决等。,三、行政行为,4.行政行为的分类,4.2内部行政行为与外部行政行为,4.3羁束行政行为与自由裁量行政行为,4.4依职权的行政行为与依申请的行政行为,4.5单方行政行为与双方行政行为,4.6要式行政行为与非要式行政行为,要式行政行为，是指必须具备某种法定的形式或遵守法定的程序才能成立生效的行政行为。,4.7作为行政行为与不作为行政行为,4.8行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为,三、行政行为,案例：,厦门PX事件,随着我国公民民主意识的逐渐觉醒，公众要求参与城市规划的呼声越来越高。由于规划没有充分考虑公民诉求而导致的矛盾和纠纷也越来越多，其中最典型的是厦门PX事件。,厦门PX项目是指台资企业腾龙芳烃（厦门）有限公司投资的，将在,厦门海沧区,兴建的计划,年产80万吨对二甲苯（PX）的化工厂,的项目。,腾龙芳烃（厦门）有限公司由富能控股有限公司和华利财务有限公司共同组建，厂址设在厦门市海沧投资区的南部工业园区。,厦门PX项目是2004年2月国务院批准立项、2005年7月原国家环保总局审查通过环评的,“十一五”大型项目,。,案例：厦门PX事件,目前国际上PX项目主要集中在亚洲地区，特别是韩国和中国大陆。台湾和韩国的PX项目一般与大城市直线距离为,70公里,，而中国大陆一般仅为,20公里,。,厦门PX项目距离厦门岛仅,16公里,，距国家级风景名胜区鼓浪屿及市中心仅为,7公,里，是国际国内距离最近的项目。距离厦门外国语学校（学生5000人）和北师大厦门海沧附属学校仅为4公里。,由于该厂存在这类问题，与厦门的城市定位不合（厦门市曾获得联合国最佳人居奖），虽然在短期内可以获得巨大的经济利益但长期看来对经济发展却有制约作用。,案例：厦门PX事件,根据2003年的,环境评价法,，环评报告应该有公众参与的环节，如果公众参与程度太低，或者投票赞成的数字不够，那么，环保局不应该通过该项目的环境评价。,但事实上，不但厦门大学的学者们不知道有这个项目及其环评，甚至连当地的居民都少有人知。根据环境评价法原本应该提供给公众查询的“环评报告”，成了机密材料。在规划和审批的过程中，厦门市民没有得到参与和了解这个项目的机会。,案例：厦门PX事件,2007年3月，,北京,人大、,政协,会议中，中国科学院院士赵玉芬为代表的105位全国,政协委员,联署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”。该议案认为，距离居民区仅1.5公里的PX项目存在泄漏或爆炸隐患，厦门百万居民面临危险，呼吁厦门PX项目立即停工并迁址。,但本议案并未通过,。,厦门政府方面很快做出了反应，但是，在解释该项目的安全性时，用了一大堆老百姓无法看懂的名词，以致没有说服老百姓。,2007年5月，,短信，散步。,6名院士也曾阻拦该项目，但未获成功。,案例：厦门PX事件,在民意的推动下，厦门市政府启动公众参与程序，暂时搁置项目，重新进行了规划环评，然后又公开征求意见。,2007年12月5日，厦门市政府举行新闻发布会，宣布完成对海沧南部地区功能定位与空间布局的环评，并于12月13、14日，召开,有106名市民代表参加的座谈会,，,超85%的代表反对PX项目继续兴建。,2007年12月16日，福建省政府召开专项会议决定迁建该项目。政府在专家、大众经过意见表达与汇总以后，最终决定将项目迁建漳州古雷半岛。,案例：厦门PX事件,北京大学法学院公众参与研究与支持中心主任王锡锌教授认为，,这实际上是通过政治压力和社会影响来间接影响地方社会决策,，虽然事情得到圆满解决。,但这种行动模式的特点决定了它始终存在危险：如果政府继续采取对抗的方式，很可能引发暴力事件。,如果在规划开始时就多方征求专家及公众意见，代价可能会更小，事情也会更顺利。,厦门PX事件：公众参与缺位引发的问题,案例：厦门PX事件,进展：,腾龙芳烃(漳州)有限公司80万吨/年对二甲苯工程及整体公用配套工程(即“漳州PX项目”)的环境影响评价意见，已在2009年1月9日获该部常务会议原则通过。自厦门海沧迁址而来的该项目，最新的总投资计划已从原先的108亿元升至137.8亿元。同批通过的还有翔鹭石化(漳州)有限公司150万吨/年精对苯二甲酸(PTA)二期等项目，后者是前者的关联企业工程，总投资亦达49.6亿元。两者的环保投资分别为8.3亿元和7亿元。,案例：厦门PX事件,行政指导是第二次世界大战后，作为一种行之有效、灵活的行政方式在国家行政管理中得到了广泛的应用。,行政指导是指行政主体为适应复杂多变的经济和社会管理的需要，基于国家法律原则和政策，在其职责、任务或其所管辖的范围内，在行政相对方的同意或协助下，,灵活的运用非强制手段，有效地实现一定的行政目的，但不直接产生法律效果的行为,。,管理适应社会变化，基于法律原则和国家政策，没有强制力,5.行政指导,三、行政行为,行政指导的意义,行政指导是对目前法律不完备的及时补充。可以起到对“法律空白”和传统“依法行政”手段的补充。是一种“柔性措施”。,行政指导是现代行政管理民主化的发展趋势。传统的行政管理具有明显的“命令一服从”的关系特征的强制性法律手段相比，行政指导更具民主性，更符合行政相对人的意愿，从而减少行政阻力，更有利于行政管理目标的实现。,规划报建指导,三、行政行为,美国联邦最高法院大法官 Stephen Breyer演讲,