煤矿甲烷减排监管路线图和工具包.pdf

煤矿甲烷减排监管路线图和工具包翻译由美国环保协会北京代表处提供煤矿甲烷减排 摘要 监管路线图和工具包 3 I EA.CC BY 4.0.摘要摘要 解决煤炭行业的甲烷问题既是气候行动的一个重大机遇，也是加强能源安全的重要保障。经验表明，当前各国可以通过利用现有技术和工具采取若干措施以大幅减少煤矿甲烷排放。本报告强调了不同煤炭生产管辖区的经验教训，以推进制定智能且有效的甲烷法规。此外，本报告针对新法规的设计、起草和实施过程提供了详细指导。最后，为了向决策制定者提供综合性工具包，本报告还探讨了现行的不同甲烷监管方法。煤矿甲烷减排 目录 监管路线图和工具包 5 I EA.CC BY 4.0.目录 煤矿甲烷减排煤矿甲烷减排.1 监管路线图和工具包.1 摘要.3 致谢.4 目录.5 图目录.6 专栏目录.6 表目录.6 执行概要.7 引言.9 甲烷减排，势在必行.9 为何聚焦甲烷？.9 甲烷监管：案例详析.12 政府可以采取什么措施来推动煤矿行业的甲烷减排？.14 监管路线图和工具包.15 如何使用本指南？.18 监管路线图.19 步骤 1：了解法律和政治环境.19 步骤 2：明确行业性质.26 步骤 3：摸清排放概况.31 步骤 4：建立监管能力.35 步骤 5：利益相关方的参与.37 步骤 6：确定监管目标.38 步骤 7：选择适当的政策设计.39 步骤 8：起草政策.40 步骤 9：政策执行.40 步骤 10：定期审查和完善政策.42 监管工具包.44 监管结构.45 监管方法.48 基本要素.54 其他资源.61 缩略语.63 附件：与煤矿甲烷相关的政策.64 煤矿甲烷减排 目录 监管路线图和工具包 6 I EA.CC BY 4.0.图目录图目录 图 1 2000 至 2030 年 NZE 情景下的煤矿甲烷排放量.11 图 2.2021 年、2030 年和 2050 年按情景分列的主要煤炭进口国和出口国.11 图 3.实施新法规的 10 个步骤.17 图 4.在整个煤矿开采生命周期中实施煤矿甲烷减排.27 图 5.2021 年与全球煤炭供应相关的间接二氧化碳和甲烷排放量.33 图 6.监管方式的连续性.49 专栏目录专栏目录 专栏 1 许可证.46 专栏 2 甲烷监管.47 专栏 3 最佳可用技术要求.50 专栏 4 战略目标.51 专栏 5 与煤矿甲烷项目和排放交易体系相关的碳信用额度.52 专栏 6 报告要求.53 专栏 7 遥感.55 专栏 8 第三方验证.57 专栏 9 自愿碳市场和国际碳市场.58 专栏 10 目标审查.60 表目录表目录 表 1 应用于乏风瓦斯的监管方法.18 表 2 天然资源的权利.21 表 3 空气污染监管.22 表 4 安全监管 .23 表 5 温室气体减排机制.24 表 6 行业类型（私营与国有）.28 表 7 行业整合 .29 表 8 监管工具包的概要.44 表 9 监管方法的利弊.48 煤矿甲烷减排 执行概要 监管路线图和工具包 7 I EA.CC BY 4.0.执行概要执行概要 煤矿甲烷减排行动与降低煤炭消费措施煤矿甲烷减排行动与降低煤炭消费措施双管齐下双管齐下。在能源危机的动荡中，2022 年全球煤炭需求量持续上升，这将影响当前的减排目标的实现。在国际能源署 2050 年净零排放情景下，到 2030 年煤炭行业的甲烷排放量将下降 70%以上，而世界煤炭供应量将下降近 50%。因此，必须制定专门的减排措施来确保以所需的速度和规模推动减排。甲烷减排对主要用于炼钢的焦煤尤为重要，焦煤通常来自井工煤矿，而井工煤矿最适宜实施大规模甲烷减排。对于动力煤而言，降低消费量可能是实现甲烷减排的最佳方式，因为电力行业往往采用经济高效的可再生能源取代动力煤，而且动力煤主要采自露天煤矿，而在露天煤矿减少甲烷排放可行性较低。2023 年全球甲烷追踪分析了有关煤矿甲烷（CMM）的来源和潜在减排机会，例如抽采瓦斯发电或乏风瓦斯氧化。应应制定政策和法规制定政策和法规用以用以鼓励煤炭开采企业减少煤矿的甲烷排放。鼓励煤炭开采企业减少煤矿的甲烷排放。甲烷排放不仅对气候造成危害，还对农作物、社区健康、采矿作业安全和能源安全造成危害。政策制定者不能想当然地认为煤炭行业有足够的动力采用自愿行动来有效的解决甲烷排放问题。虽然该行业可能会自发采取行动，但如果缺乏来自定价的外部效应，大多数煤矿甲烷减排方案均不具有经济性。在这种情况下，可使用政策和法规来激励企业。要克服煤矿甲烷减排的技术、体制和经济障碍，就需要制定健全的策略，包括加快建立最佳行业规范来监测和管理甲烷排放、大力推动能源市场准入并建立正确的奖罚制度来推动煤矿甲烷减排等。自愿的行业倡议可补充这些政策并扩大其影响。应将应将数据数据更加合理化更加合理化、透明、透明化化，但不应阻碍减缓行动但不应阻碍减缓行动实施实施。因为测量活动和科学研究获得的数据与官方公共机构（如联合国气候变化框架公约）公布的排放水平相差甚远，这些机构很少使用直接测量的数据。某些情况下可使用现成的甲烷减排技术解决方案，但需要更合理化和更透明化的数据来推动有针对性的政策行动。煤矿甲烷减排 执行概要 监管路线图和工具包 8 I EA.CC BY 4.0.许多国家已采取甲烷减排行动。许多国家已采取甲烷减排行动。在发起全球甲烷承诺后，一些国家正在努力制定国家行动计划来减少人为甲烷排放量。一是国际合作，譬如利用已经为煤矿甲烷减排做出贡献的清洁发展机制。二是新的倡议（例如能源进出口国关于化石燃料温室气体减排的联合声明），呼吁化石燃料进口国减少与其能源消费相关的甲烷排放。有些国家已明确了煤矿甲烷作为替代资源的地位，进一步将其作为能源大量开发利用。而其他一些国家则通过上网电价政策来鼓励将煤矿甲烷用于发电。一些管辖区也在使用规定性要求来减少煤矿甲烷排放。上述只是一部分有助于解决甲烷排放的政策工具。监管路线图和工具包分享了煤矿甲烷监管方面的经验。监管路线图和工具包分享了煤矿甲烷监管方面的经验。该路线图和工具包重点介绍了不同司法管辖区的经验教训以推进有效法规的制定，还为煤矿甲烷相关的新政策和法规的制定流程以及政策细则提供了全面的指导。在开发这一路线图和工具包的过程中，根据产煤国的经验我们为政策制定者提供了重要的建议。缺乏通用的解决方案。缺乏通用的解决方案。只有当政策和监管制度是根据司法管辖区的具体情况（包括政治和监管背景、行业性质、排放源规模和位置以及司法管辖区政策目标）而制定时，它们才能发挥最佳效果。每种监管方法都各有利弊，这取决于不同管辖区的不同情况，政策制定者应考虑这些情况对当地的影响。本报告概述的步骤旨在帮助监管者了解这些情况，并根据其地区的具体条件确定最合适的监管方法。监管者应尽早实施政策。监管者应尽早实施政策。如果一开始就考虑了减排技术，那么在煤炭开采中使用减排技术会更加容易。如果在采矿作业开始前就规划了减排措施，那么就可以捕获高浓度的甲烷源。举例来说，抽放瓦斯管道系统和抽采钻孔能从煤矿中捕获甲烷，从而减少生产过程中的潜在排放。这些系统也能在作业转移到新煤炭勘探区域前或在一个区域中的作业停止后用于工作矿井。废弃井工煤矿会继续排放甲烷，作业结束后的几年内排放量尤其大，因此该时间段是减排行动的一个重要窗口期。甲烷减排可与煤炭淘汰政策相结合以最大限度地减少对气候的影响，以开发能源并创造就业机会。煤矿甲烷减排 引言 监管路线图和工具包 9 I EA.CC BY 4.0.引言引言 甲烷减排甲烷减排，势在必行势在必行 目前全球平均气温显著上升，其中约有 30%由甲烷排放引起。因此，甲烷排放量的快速和持续减少是限制气候变化短期影响的重要机遇。甲烷减排能给气候带来重要且直接的影响，因为甲烷的大气寿命比二氧化碳短得多（约为 12 年，而二氧化碳的大气寿命则长达几个世纪），而且甲烷在大气中吸收的能量要多得多：在 20年的时间里，甲烷吸收的能量是等体积二氧化碳的 80 多倍。100年期间，甲烷的吸收率下降至二氧化碳的 30 倍左右。由于大幅减少甲烷排放能在相对较短的时间内产生净降温效应，因此在 2030 年之前实施针对甲烷的行动尤为重要。这或将有助于限制全球平均气温升幅在 1.5内，同时二氧化碳减排的全球目标将得以实现。旨在推动甲烷减排行动的全球甲烷承诺于 2021 年 11 月在第 26 届联合国气候变化大会上发起。在美国和欧盟的牵头下，共有 150 个国家加入该承诺，这些国家的人为甲烷排放量占总人为甲烷排放量的一半左右。通过加入该承诺，各国承诺通力合作，到 2030 年将甲烷排放量在 2020 年的排放水平基础上减少 30%。为何为何聚焦甲烷？聚焦甲烷？煤层本身含有甲烷，而煤炭开采期间排出的甲烷就称为煤矿甲烷（CMM）。煤矿甲烷可在采矿作业期间或停止作业后以多种方式释放，例如：从露天矿的煤层中逸散；通风和抽采时会出于安全考虑而将甲烷从井工煤矿中抽出；滞留在煤基质中的甲烷在采矿作业后期活动中（如加工、储存和运输）继续逸散；废弃矿井内的甲烷继续从作业结束后残留的煤中逸出。煤矿甲烷减排 引言 监管路线图和工具包 10 I EA.CC BY 4.0.乏风瓦斯是井工煤矿中煤矿甲烷的最大来源，而抽采系统通常是露天煤矿中煤矿甲烷的主要来源。由于较深煤层的甲烷含量往往多于比较浅煤层，因此井工煤矿的甲烷排放量往往高于露天煤矿。煤的类型也对其甲烷含量有影响：褐煤的甲烷含量往往最低，其次是动力煤和焦煤。目前开采出来的煤中 80%以上是主要用于供热和发电的动力煤。近 5%是褐煤，一般也用于发电。焦煤占全球煤炭产量的 15%左右，主要用于炼钢。电力行业能用经济高效的可再生能源取代动力煤和褐煤，但在工业领域能取代焦煤的既有能源很少。2022 年，煤矿甲烷的排放量约为 4050 万吨，占人为甲烷排放总量的 10%以上。这相当于约 12 亿吨二氧化碳当量1，也相当于中南美洲所有与能源相关的二氧化碳排放量。要减少全球甲烷排放量就必须解决煤炭甲烷排放问题，同时还要采取行动来减少石油和天然气作业、废弃物和农业等领域的甲烷排放量。解决煤炭甲烷排放必须双管齐下：停止使用煤炭尤其是要淘汰燃煤发电，同时在经济可行的情况下鼓励减排策略。根据2050 年净零排放情景（NZE），2022 年至 2030 年的煤炭甲烷排放量将下降 70%以上，导致其下降的主要原因是煤炭用量的大幅度减少：2022年至 2030年，煤炭需求量将几乎减半。根据 NZE 情景，可再生能源发电很快将取代燃煤发电，电力行业会因此转型，这将成为煤矿甲烷排放量下降的主要原因。因此，到 2030 年，动力煤的供应将下降约 50%。与此同时，2021 年至 2030 年，焦煤供应将下降 25%。1 根据政府间气候变化专门委员会第六次评估报告中报告的 100 年全球变暖潜能值，将甲烷转换为二氧化碳当量。煤矿甲烷减排 引言 监管路线图和工具包 11 I EA.CC BY 4.0.图图 1 2000 至至 2030 年年 NZE 情景下的煤矿甲烷排放量情景下的煤矿甲烷排放量 IEA.CC BY 4.0.在能源行业转型（淘汰燃煤发电）以及各行业开发出可行替代能源的过程中，政策在减少气候影响方面始终发挥着重要作用。严重依赖动力煤的国家可能需要一些帮助来实现能源转型。由印度尼西亚与一些主要经济体发起的公正能源转型伙伴关系等国际倡议或可推动此类转型的实现。焦煤进口国或有望帮助焦煤生产国减少排放和降低其工业对气候的影响。图图 2.2021 年、年、2030 年和年和 2050 年按情景分列的主要煤炭进口国和出口国年按情景分列的主要煤炭进口国和出口国 IEA.CC BY 4.0.注：Mtce=百万吨煤当量。STEPS=既定政策情景。APS=承诺目标情景。在采取减少消费的措施的同时，有必要对运营中和废弃矿井的减排技术进行投资。我们预计，利用现有技术，或可避免全球煤炭运营一半以上的甲烷排放。0 10 20 30 40 502000200520102015202020252030Mt CH4-1 200-6000 6001 2002021STEPSAPSSTEPSAPSMtce中国印度日本韩国欧洲其他进口国澳大利亚印度尼西亚俄罗斯其他出口国20302050进口国进口国出口国出口国进口国进口国出口国出口国煤矿甲烷减排 引言 监管路线图和工具包 12 I EA.CC BY 4.0.潜在的减排方案包括在开始生产前使用抽采井和抽采钻孔来捕获甲烷。对于已经在运营的井工矿井，甲烷通常已经通过通风系统排出。这种流通空气中的甲烷在经过收集和浓缩后可用作能源，例如用于加热矿井设施或用来干燥煤。煤矿甲烷减排技术已在多个地方使用，但仍远未成为标准的行业实践。2023 年全球甲烷追踪器介绍了各国在减排措施潜力、减排技术和煤矿甲烷排放方面的相关信息。已关闭或废弃的煤矿也会排放甲烷，研究表明，此类煤矿是一个主要的甲烷排放源。特别是随着越来越多的煤矿达到其运营寿命期限，甲烷排放问题会变得越来越严峻。矿井充水可稳定煤层的流体静压，这是减少此类矿井甲烷排放的有效方法。在水位无法自然恢复且技术上无法实施充水的情况下可封闭矿井，并通过各种技术来捕获和利用泄漏的甲烷气体。这些措施目前尚未得到广泛实施，需要制定新的政策和法规来解决遗留场地的排放问题，以确保这些措施在未来得以实施且矿井能得到妥善关闭。甲烷监管甲烷监管：案例案例详析详析 煤炭行业通常主要认为甲烷是一个会阻碍生产速度的安全隐患。标准操作是通过将空气充入矿井并排放由此产生的混合气体来稀释甲烷浓度，以避免爆炸风险。在实施甲烷减排的过程中，通常需要投入资金来购置额外设备及其维护，特别是在缺乏有效温室气体（GHG）排放税的情况下。虽然整个化石燃料行业均关注甲烷和安全问题，但出于多种原因煤炭行业与油气行业有所不同。与油气行业相比，煤炭行业的自愿甲烷减排工作则面临更多的资金和技术障碍。而在油气行业，天然气泄漏更容易货币化，减排技术部署方面的难度通常更低。然而，在某些情况下，煤矿甲烷可以被捕获和利用以实现节约，特别是在煤矿甲烷浓度和能源价格都很高的情况下。在缺乏可行的回收项目时，可通过热氧化破坏甲烷或燃烧甲烷的方式来减少其对气候的影响。全球有几个项目已安装了必要的设备来完成这项工作，但此类项目并未得到广泛开展。而导致进展缓慢的主要原因是安全问题和缺乏支持性监管框架，例如煤矿甲烷所有权结构不明确。了解不同国家和市场背景下阻碍公司采取行动的原因，是设计甲烷减排监管方法的重要开端。技术、制度和经济是阻碍公司采取甲烷减排行动三个主要原因。煤矿甲烷减排 引言 监管路线图和工具包 13 I EA.CC BY 4.0.技术障碍技术障碍 由于排放气体的甲烷浓度可能非常低且波动很大，因此实现煤矿瓦斯减排通常具有挑战性。甲烷浓度越低，在技术和经济上实现减排的难度就越大。减少采矿过程中甲烷排放也面临着同样的问题。例如，在地下矿井通风系统排出的气体中（称为乏风瓦斯），甲烷含量通常低于 1%。许多公司在甲烷对环境影响方面，更具体地说，在公司运营的排放水平和排放源方面，都存在很大的信息缺口。在许多情况下，公司缺乏对现有的减排技术、减排成本以及捕获、利用或出售原本会泄漏的甲烷所能带来益处的认识。在某些情况下，我们可以捕获煤矿甲烷，将其用于为采矿作业提供热能或电力或将其出售给当地市场。这不仅需要能够提供甲烷减排解决方案（如抽放系统）的公司，还需要利用捕获的甲烷来满足现有能源需求的方法。许多煤矿位于地势崎岖的偏远地区这给减排技术安装和运营带来了困难。此外，尽管公司可能希望实施煤矿甲烷减排方面的最佳实践，但公司需要运营和维护专业设备，而公司往往缺乏相关的服务提供商、项目开发人员和技术专家。此外，有必要开发创新方法来解决某些煤矿甲烷来源（例如采矿作业后期的排放），目前对此类排放源的减排路径认识尚浅。制度障碍制度障碍 甲烷泄漏的风险可能不会反映在更广泛的公司文化及运营实践中，即使高级管理层意识到该问题。换言之，能够对此采取行动的一线人员不一定会明白规避甲烷泄露的重要性。此外，现有的途径或业务通常无法将捕获的甲烷投入有效利用。此时，可能需要建设电网连接、甲烷处理设备或管道等新的基础设施来利用捕获的甲烷。在政策制定方面，缺少可支持或鼓励将煤矿甲烷投入有效利用的政策。例如，尚未制定电网准入政策。目前也尚未制定针对煤矿甲烷的利用的专门机制，而这也并非短时间能解决的问题。为鼓励利用煤矿甲烷现有定价机制可能也需要针对煤矿甲烷进行专门调整，允许价格溢价和减排补贴机制应列其中。此外，如果煤矿甲烷的所有权没有明确的界定，煤炭公司可能无权减少排放，又因所创利益全部归属甲烷气体所有者，所以煤炭公司也没有动力实施减排。另外，国有企煤矿甲烷减排 引言 监管路线图和工具包 14 I EA.CC BY 4.0.业可能也并不会从该项节约成本的措施中直接受益，这是因为国有企业需将收益返给政府财政，随后才能获取预先确定的款额以支付其运营费用。经济障碍经济障碍 有时甲烷的浓度低使其无法作为能源进行回收和利用。当抽采的气量有限且没有可行的使用途径时，只得将甲烷燃烧以减少对气候的影响。对于井工矿井乏风中的甲烷，在甲烷浓度低的情况下最适宜采用热或催化氧化技术来破坏甲烷，以减少其对气候的影响。需要制定政策和法规来激励或要求煤矿经营者安装此类型的煤矿甲烷减排技术。尽管外部环境对企业决策举足轻重，但公司可用资本有限。因此，甲烷减排的投资必须与其他投资机会角逐。即使减排投资具有成本效益，公司也可能投资有望获得更高回报率的领域。此外，甲烷减排资本投资的成本效益还可能会受到许多国家气候行动计划中概述的煤炭转型的影响。对于剩余运营时间相对较短的矿井，部署甲烷减排设备和基础设施的资本成本更高。这可能导致该部门的减排技术难以获得资金或融资。政府可以采取什么措施来推动煤矿行业的甲烷减政府可以采取什么措施来推动煤矿行业的甲烷减排？排？政府可通过政策和监管工具来解决其中许多障碍。政府可以通过多种方式跨越技术障碍：培训、支持监测、报告和核查排放措施、支持自愿报告标准以及鼓励知识共享和最佳实践。当制度问题成为减排的障碍时，政府可在项目规划阶段提出要求、直接投资于减排措施或明确煤矿甲烷相关的权利。政策还可以为环境外部性进行定价、实施经济激励来鼓励现场利用捕获的气体（例如为煤矿甲烷减排支出提供补贴）或消除投资障碍。现有的法规制度形式多样，但它们都有一个共同点，即改变了公司的成本效益分析，并促使它们将甲烷污染的社会成本内化。监管干预的目标有四个：首先，发掘目前具有经济优势的减排措施，即在没有净成本的情况下甲烷减排的相关措施。第二，促进和推动技术上可行的甲烷减排行动。第三，鼓励煤炭行业优先考虑排放量低或更容易实施减排的矿井。第四，确保排放监测、报告和核查顺利实施。为了实现这四个目标，仅仅消除阻碍公司自主行动的障碍是不够的。更广泛的监管工作或将发挥重要作用。煤矿甲烷减排 引言 监管路线图和工具包 15 I EA.CC BY 4.0.根据每个管辖区的具体目标制定法规可确保公司采取适当的减排措施。世界各地已制定出各种能全方面解决这一问题的政策和法规。这些政策和法规为本路线图和工具包的提出提供了主要依据，本路线图和工具包旨在帮助政策制定者学以致用。本路线图和工具包的附件中列有部分清单，其中列出了我们在本报告中引用的全球范围内与煤矿甲烷减排相关的政策和法规。此外，深入的案例研究还提供有针对性的政策建议。例如，全球甲烷行动为大多数煤炭生产商编制了国家概况，针对它们的具体情况评估了煤矿甲烷 减排的挑战和机遇。一项针对哈萨克斯坦的联合研究建议将煤矿甲烷纳入上网电价计划、制定计算排放量交易计划信用额度的方法、为煤矿甲烷项目提供税收优惠并明确煤矿甲烷所有权和租赁权。国际能源署此前一直关注中华人民共和国（以下简称“中国”）的煤矿甲烷机遇，为了在较小的煤矿开展煤矿甲烷回收和利用项目，主张支持地方政府实施省级政策、让利益相关方参与煤矿甲烷补贴的制定并为技术工人提供奖励机制。俄罗斯联邦（下称“俄罗斯”）的一份报告建议明确回收甲烷的所有权和许可、提高工业排放税、为煤矿甲烷回收和利用提供税收抵免，并在甲烷减排领域开展国际合作。监管路线图和工具包监管路线图和工具包 本报告旨在为希望通过制定新法规解决辖区内甲烷排放问题的政策制定者提供一份完整的“入门”指南。该指南分为两部分：监管路线图监管路线图和监管工具包监管工具包。路线图侧重于关注新法规制度的建立过程，这部分详细介绍了新法规制定的十个关键步骤，并提供了分步指南，用以帮助监管机构收集在设计、起草和实施有效监管过程中所需的信息。工具包则重点关注甲烷相关法规制度的内容，总结了目前甲烷监管的不同方式，并适当引用国际能源署的政策数据库以获取具体案例。该工具包的目的旨在为监管者提供不同监管工具的“百科全书”，以便其在制定新政策时作为参考。国际能源署识别出帮助监管者选择监管方式、实施符合当地条件的有效甲烷减排政策的 10 个 步骤。本报告将按顺序介绍各个步骤，但实践中，这些步骤可以按照不同顺序进行或同时进行，甚至可以在有了新的排放数据或新技术后重复进行。煤矿甲烷减排 引言 监管路线图和工具包 16 I EA.CC BY 4.0.政策制定者的政策制定者的“十步走十步走”路线图路线图 步骤 1：了解法律和政治环境 步骤 2：明确行业性质 步骤 3：摸清排放概况 步骤 4：建立监管能力 步骤 5：利益相关方的参与 步骤 6：确定监管目标 步骤 7：选择适当的政策设计 步骤 8：起草政策 步骤 9：政策执行 步骤 10：定期审查和完善政策 以上步骤可根据新法规的实施过程分为三个阶段。阶段一发生在监管提案正式制定前。它包含信息收集工作信息收集工作，以便决策者了解如何更好地使政策法规与辖区的体制环境、监管框架、市场背景以及排放状况相适应。此信息收集阶段对应路线图的前三个步骤。一旦政策制定者收集到这些信息，就可以进入下一阶段，这一阶段包含设计和制定监设计和制定监管提案管提案，关注机构能力提升，以及内外部利益相关方的参与。此阶段对应路线图中的步骤 4 至步骤 8。在这一阶段，监管机构还应该考量工具包中收录的不同监管方法的示例。即使在法规公布后，仍需大量工作确保其有效运作。在政策执行阶段政策执行阶段，政策制定者需要确保法规得到实施和遵守，并根据需要制定计划更新法规。这与路线图中的步骤 9和步骤 10 相对应。政策制定者应在政策起草阶段就开始考虑这些步骤，以便在政策实施之初确保被监管主体的合规和政策有在未来可调整的空间。煤矿甲烷减排 引言 监管路线图和工具包 17 I EA.CC BY 4.0.图图 3.实施新法规的实施新法规的 10 个步骤个步骤 IEA.CC BY 4.0.监管者可利用哪些政策和监管工具？监管者可利用哪些政策和监管工具？越来越多的国家和地区已经认识到，监管行动在推动化石燃料行业减排方面发挥着重要作用。部分政府已经采取行动；其他国家也承诺将在未来几年内采取措施。根据对早期行动的调查，我们对不同的监管方法进行了分类监管方法进行了分类，旨在揭开许多国家现行的复杂监管网络的神秘面纱。以下是对该分类的介绍，本报告的工具包部分提供了每种分类的具体案例。监管方法的分类 目前应用于甲烷领域的监管方法可分为四类：规定性要求；基于性能或结果的要求；经济手段；基于信息的要求。下表通过描述各监管方法如何应用于通风系统来对不同监管方法进行阐释，这些通风系统用于排出井工煤矿中的甲烷和其他气体并引入新鲜空气。通风系统使矿井内的工作条件变得更加安全，但它们也是煤矿甲烷排放的最大来源，因为它们将大量稀释的甲烷排放到大气中。乏风瓦斯（VAM）减排技术包括氧化或捕获和回收利用。煤矿甲烷减排 引言 监管路线图和工具包 18 I EA.CC BY 4.0.表表 1 应用于乏风瓦斯的监管方法应用于乏风瓦斯的监管方法 监管方法监管方法 定义定义 示例示例 规定性要求 规范性工具指示受监管实体是否采取某些具体行动或程序。井工煤矿被强制要求封闭以前开采的区域，并将其从通风网络中隔离开来，以减少乏风瓦斯排放。基于性能或结果的监管 基于性能的监管手段为受监管实体建立强制性性能标准，但并未规定必须如何实现该目标。为煤矿设定了年度甲烷排放限额，煤矿可以选择回收乏风瓦斯以满足既定的限额，并减少供暖用煤。经济手段 经济手段通过实施罚金或财政激励来限制或引导某些行动。其方式可能包括税收、补贴或一些基于市场的方式，如可交易的排放许可或信用额。经营者必须支付排放的污染税。或者，经营者可以在其税收义务中抵扣部署减排技术的成本。无论那种情况，出于经济考量，经营者可能会选择氧化乏风瓦斯。基于信息 基于信息的监管手段旨在改善排放信息的公开状况，可能包括要求被监管实体估计、测算并向公共机构报告其排放情况。要求经营者报告通风系统的排放量。鉴于排放被量化，经营者可以选择减少与乏风瓦斯相关的排放。如何使用本指南？如何使用本指南？本指南分为两个主要部分：路线图和工具包。监管路线图详细介绍了上文提到的十个步骤，并明确了每个步骤的关键考虑因素和决策点。本指南将按顺序介绍这些步骤，但它们通常是模块化的，在政策制定的不同阶段之间有反馈循环和迭代。因此，请自行关注您感兴趣的步骤。指南的第二部分，监管工具包，介绍了政策制定的不同要素，为监管者在政策制定和实施阶段提供支持。该部分讨论了一般性的监管策略，进一步提供了上述四种一般性监管方法的细节，并通过当前甲烷监管的实例对其使用方式进行了解释。与路线图类似，工具包的每个主题都是模块化和独立的，在完成路线图步骤的过程中，您可能会希望参考工具包的各个方面。工具包的最后一节介绍了其他信息，包括支持煤矿甲烷减排的报告、工具和机构。煤矿甲烷减排 监管路线图 监管路线图和工具包 19 I EA.CC BY 4.0.监管路线图监管路线图 步骤步骤 1：了解法律和政治环境：了解法律和政治环境 整个过程的第一阶段在正式制定监管建议之前进行。它涵盖信息收集工作信息收集工作，旨在为您选择监管方式提供信息，包括探索您的制度环境、现有监管框架、市场环境和当前的排放量将如何影响您的决策。这一阶段从步骤 1 开始，一直持续到步骤 2，在步骤 2 中您将描述当地的行业性质，而在步骤 3 中您将制定一个详细的排放概况。应考虑到您管辖范围内哪些制度特点应考虑到您管辖范围内哪些制度特点？在此步骤中，您将考虑如何监管煤矿开采行业的甲烷排放才符合您辖区的政治和监管环境。了解针对甲烷采取行动的法律主体和政治权力所在，有助于激活政府内部最具减排前景的机制。审查现有的政策有助于明确应在哪些方面扩大甲烷减排的努力，或应改变哪些方面消除阻碍行动的因素。通过考虑以下问题，您可以确定哪些主体应当参与进来，并设计适合您辖区的政策。在此过程中，您可以查阅全球甲烷倡议为支持37 个国家减少煤矿甲烷排放而制定的煤矿甲烷国家概况。拥有拥有相关监管权力的机构相关监管权力的机构 管辖权是什么，如何利用管辖权来减少甲烷？从一开始，就必须知道哪些机构拥有监管权。这一答案可能取决于资源的所有权、资源的位置以及监管的性质（能源、环境、经济）等。某些类型的监管机构可能维持在联邦层级，或分散在煤矿集中的州或省级机构。某一特定机构可能对资源开发、空气质量或工人安全有管辖权。特定政府机构的政策重点会影响到有效的战略。例如，在印度尼西亚，能源和矿产资源部利用其在政府机构中的地位，通过对矿山承包商的优先购买权来鼓励非常规天然气的生产。政府颁布了一项监管法规，规定了非常规石油和天然气工作区（包括煤矿甲烷）的程序，该程序允许承包商首先通过提交工作计划和预算来竞标，再由能源和矿产资源部进行可行性研究。如果研究结果表明，非常规天然气的开采在技术和经济上是可行的，但是承包商未能在 6 个月内提交建议书，能源和矿产资源部将邀请新的承包商进行开采。煤矿甲烷减排 监管路线图 监管路线图和工具包 20 I EA.CC BY 4.0.自然资源权利 煤炭和煤矿甲烷的所有权是如何分配的？一般来说，对自然资源及其开采可能造成的污染的监管遵循资源所有权。从历史角度看，煤炭开采过程中释放的气体是从安全角度进行管理的，并作为废物处理。这促进了运营煤矿内甲烷捕获技术的发展，也促进了非常规天然气行业的发展，即煤层气（coal seam gas，CSG 或 coalbed methane，CBM），这些行业从采矿作业外的煤层中提取甲烷。2对这种伴生天然气的开采权不一定遵循同一领域的煤炭开采权。为了促进甲烷减排和资源开发，可能需要明确权利的分配。即使煤矿甲烷许可权并没有与煤炭特许权一起自动授予，司法管辖区可以执行既有规则，允许煤矿经营者在特定情况下进行天然气作业。加拿大阿尔伯塔省就属于该例，出于安全和节能的考虑阿尔伯塔省能源监管机构可以授权煤炭承租人回收煤炭承包区内的煤层气。在煤炭和天然气分开许可的司法管辖区，现有监管法规可以确定两者的优先权，并规定煤炭开采和天然气作业的协调机制。例如，在澳大利亚，煤炭许可证持有人享有开采的“先行权”，但必须在合理的条件下向重叠地区的石油许可证持有人提供任何附带的煤层气。在印度，碳氢化合物勘探和许可政策（HELP）取代了以前对每种碳氢化合物都需要单独许可证的制度。HELP 允许为所有形式的碳氢化合物颁发单一的统一许可证。其他司法管辖区选择推广“预抽排”战略，即在煤田开发之前抽排甲烷。例如，美国土地管理局（BLM）在 2003 年和 2006 年建立了冲突管理区，以鼓励在怀俄明州波德河盆地的煤炭开采之前进行甲烷的排放。BLM 向同意在这些区域内煤矿开采前加速开采煤层气的石油和天然气承租人提供 50%的特许权使用费减免。在缺乏有意的资源开发战略的情况下，现有的法律框架可能无意中阻碍甲烷的减排。乌克兰以前就是这种情况，2012 年，乌克兰税法修正案对从事非常规天然气生产的公司征收过多的矿产使用费，这是阻碍煤矿甲烷开发的主要障碍之一。该法规在 2017 年得以澄清，免除了煤矿甲烷的税收，这与 2009 年旨在吸引对煤矿甲烷勘探、捕获和利用的投资的法律一致。2 煤层气是天然气，主要是甲烷，它是从一般不适合正常开采的且未经开采的地下煤层中刻意提取出来的。然而，在一些国家尤其是中国煤层气也可以包括排放出的煤矿甲烷，可以收集并随后销售。煤矿甲烷减排 监管路线图 监管路线图和工具包 21 I EA.CC BY 4.0.同样，为了促进减排项目，可能需要在法律上明确从废弃煤矿开采散逸性甲烷的权利。例如，在澳大利亚，所有地下煤炭、石油和矿产资源都属于国家，包括废弃矿井甲烷（AMM）。州政府对公司申请开采和利用废弃矿井甲烷的许可程序进行监管。在德国，天然气属于联邦所有，煤炭开采许可证包括天然气勘探权，而废弃矿井甲烷的利用则遵循类似于燃气发电厂授权的程序。在一些国家，资源开发是在州或省一级管理的。鉴于煤炭生产经常集中在某些地区，国家和各级地方政府之间可能需要就资源权利和许可程序进行协调，以促进有效的煤矿甲烷和废弃矿井甲烷监管。表表 2 天然资源的权利天然资源的权利 问题问题 相关性相关性 示例示例 谁拥有煤矿的天然气并控制这种资源的开采权？如果国家拥有该资源，它很可能可以控制产生甲烷排放的相关活动，并阻止资源的排放和浪费。在中国，国家拥有煤炭资源，煤矿公司主要由国家控制。在煤炭公司获得开采许可证的活跃矿区，煤矿甲烷被视为一种伴生资源。如果地方政府拥有该资源，他们将在开采（和甲烷）方面享有更多的权力。然而，中央一级的政府仍可行使其他方面权力，如在空气污染领域。在加拿大，国家以下各级政府拥有位于其境内的资源，并带头监管开采，包括限制甲烷的排放和燃烧。如果私人主体拥有该资源，可以在私人合同中决定勘探条款。在美国，包括天然气在内的地下资源可能为私人所有（取决于州法律），在这种情况下，煤矿甲烷和废弃矿井甲烷项目必须从土地所有者那里获得资源权。煤矿甲烷减排 监管路线图 监管路线图和工具包 22 I EA.CC BY 4.0.空气污染的监管 谁来监管空气污染？安全监管管理空气污染的部门可能与治理自然资源的不一样。空气污染可能被完全视为国家或地方问题，或者是共同的责任。环境问题管理权限则可能会因污染物的不同而异，而法律是否将甲烷定义为一种污染物也可能导致其监管方不同。这些区别决定了会由哪个政府机构来监管甲烷排放，以及它如何监管煤矿开采的甲烷排放。例如，虽然美国的联邦法律授予土地管理局（一个联邦机构）在联邦土地上开采煤炭和其他资源的许可方面的主要权力，但发生在私人土地上的资源开采将是归属于州合同法的问题。此外，虽然美国联邦政府通常有权监管空气污染，但这往往是各州和联邦政府的共同责任。根据空气清洁法案（CAA），美国环保局（EPA）有权为主要固定污染源制定新的污染源性能标准，例如未被确定为标准或有害污染物的甲烷。然后，美国环保局可以将实施和执行这些性能标准的权力下放给各州，各州也被要求制定和实施适用于现有污染源的标准。美国环保局并未将煤矿列为空气清洁法案规定的甲烷固定污染源，但这并不妨碍各州发布自己的标准，因为空气清洁法案允许各州对联邦法规未涵盖的污染物制定更严格的污染标准。表表 3 空气污染监管空气污染监管 问题问题 相关性相关性 示例示例 谁来监管空气污染？有时，监管资源开发的政府机构与监管相关环境问题的机构级别相同。在许多国家，国家政府不仅控制这些资源，而且还监管资源开发活动造成的空气污染，包括印度尼西亚、墨西哥、尼日利亚和挪威。某级政府或特定的机构可以监管资源的获取和开发。另一级政府或机构可对这些活动的环境影响进行监管。在澳大利亚，矿权的获得源于各州的独立立法框架。然而，矿场需要通过国家报告计划报告温室气体的排放，其中包括测量井工煤矿的乏风瓦斯和废弃井工煤矿的无组织排放。煤矿甲烷减排 监管路线图 监管路线图和工具包 23 I EA.CC BY 4.0.工人和安全监管 工人或社区安全机构是否可以助力甲烷减排？安全监管机构可对甲烷浓度和监测程序进行监管，以最大限度地减少爆炸风险。减少煤矿甲烷的动机之一是改善居住在矿井周围的工人和社区的安全。通常使用抽放系统降低采矿作业期间的甲烷浓度。在缺乏监管激励或要求的情况下，相关的钻孔往往会导致甲烷释放到大气中。同样，通风系统一般会通过通风井将乏风瓦斯释放到大气中。相关要求可能意味着可提供用于减排项目的有用信息，如煤层的甲烷含量或抽采钻孔的数量和位置。这些信息可以为可行性研究提供依据，并揭示出哪种减排技术最适合哪个设施（例如，甲烷浓度高的矿井采用发电，浓度低的矿井采用火炬）。表表 4 安全监管安全监管 问题问题 相关性相关性 示例示例 哪些其他部门可能涉及甲烷减排？通过煤矿甲烷减排法来加强煤矿开采的安全，是劳工部门、职业安全和卫生局或具体的煤矿安全主管部门共同关注的问题 美国煤矿安全与卫生管理局（MSHA）执行联邦煤矿安全与卫生法的安全标准，要求对甲烷浓度在 0.25%以上的矿井采取额外的预防措施，防止甲烷爆炸。为了给矿场工人建立一个更安全的环境，可能会发布哪些规定或指南？规定或指南可能会影响甲烷管理的技术或措施。俄罗斯的煤矿安全条例规定了矿井通风和抽放的要求。包括矿井、煤层和采空区中爆炸性气体含量的允许标准，超过此标准则必须进行抽放。经济激励机制 是否有机制来激励煤矿甲烷减排战略？许多国家在国家或国际层面都作出减少温室气体排放的努力。领导这些工作的机构和官员可以对煤矿甲烷减排制定相关的报告标准或激励措施。他们也应该了解可能受到新监管法规影响的自愿性举措。煤矿甲烷减排 监管路线图 监管路线图和工具包 24 I EA.CC BY 4.0.自愿碳市场，即公司交易碳信用额度（经核实的从大气中减少或消除的温室气体公吨数）可能为煤矿甲烷减排提供了一条途径。例如，全球领先的自愿碳市场认证机构Verra 发布了一种信用计算方法来量化从废弃或退役煤矿捕获和销毁甲烷所产生的减排量。气候行动储备（Climate Action Reserve）和美国碳注册（American Carbon Registry）也在管理私人碳市场，并制定了其特有的标准和方法来核实煤矿甲烷项目。排放交易体系（ETS）也可能与煤矿甲烷项目相关。在某些情况下，如果煤矿甲烷减排项目符合资格，受监管公司可以使用煤矿甲烷减排项目（而不是 ETS 配额）来履行