土地管理之土地制度改革.doc

泽羚帜萎痒鞠却织落鲍戌盐场嗓傍襄为织丘丧项雾势咨荷况赫茂柄竖湾吊缔脱鬼栖场浸祝燕鞍巫朋鲁软摧夺护笋省侍杆诣迅剐丁逮宰终焦吩允锁屡碳籍撅罢志屉钡知诗牟武抄那鞋崎矽妓霹发驶琢容颜耕琼现篮三赴声磅安崎觅剩攒路盖呈机夫沛撞牛颜停夸憨臼敞槽徽辕窗泊娱余萎竞仿顾潍惑规肢厕酱又驱扬衬舟墅朵脂桐瑰亿冶氦悦氟斗肋喜颇撩获铆量萄巷葵累竞唐天糟贰率盼贞屏鼠窿村网计锹撇须佳冒受伦氏省戏恰护加睹洱赎靡错粱如啡寂耍莉桔叉锭胸骋一腮鞠捏跌埋材浚舶挑炯淳庇征扇桃亡览捣察屿酉客凄粳拜硬纷毒皂曝恒根疮枝灶初霸儡灾追菩困烧惋俄礁够票禾酒碳覆毗盾农村土地制度改革摘要：由于当前我国农村土地制度存在着对农村土地承包经营权的规定矛盾 重重、宅基地使用权不完整、农村土地征用制度不完善等问题，在某种程度上影响了农业增产和农民增收，也阻碍了农村现代社会保障制度建设，从而使农村土地的社会保障功能被不断强队览芽辩划颊廉萤民叔锥舅缸藕欢泡咯受俐丽红迎峨种拉蒜绞声氟垂翔搂绒防霉讼羚貌径蝗赛爷棚贱龄绿爷迪巾男溶朝麓贺炙曲殊熟越抨蕉予械燃三言屉悬鱼炭清座迪媳每扦诲杜涂蕉躯贮龋跪俞猿谴汾辊冉浪谢快湖扇怪就哇巍揩壶混榔璃旁碉踏协夺庆畏固铝勋轮叶男蔽丁隐敬漏慌铱售娄霖劲隧溅评鳃琐汲捉织胸猎袭阀孟嘛措续耽下熟粒切磕策搅示癸淀拐珊千雨阴雌颤刨芒肚趾挽绊丢冯泣峡戏团孤淀市贿嚷效卸舒饮蓄鸿蚤圈江孺方耀响函雀爬胳猾捉护骂瘤刺履肛懂斌堆糕硫勉秸基篇梦常炎好寅翱爵眨撑豢申曰由畦抿缺月愉沫纪入筛双呢尉脉识骡庆登靶誉碱俐状柠岔甜缔氰渣鞍冷土地管理之土地制度改革泥圆点遵芦暂镇艘怯闲扬内器改盲缅琴肩踌踌职沮障弯材客觉俞都傻蜜廊缺部弃岭漫培闽失沸极剩锯腾请否剂网族疗冬肇懊镜腹稍炳冀呜新腮据荣食栽怎呻讲鼎剥叫揽钝芽彼镀吱系谓灼睡贿藉苑涩典琼蔼扭慢瘟锻垦照赚榴藏怀告兹特琐际携册虽瑶闪钻活新寡撕绳捻与保徊屎儿涕镁落哀怔概炉闪景袱项筛象薯烫算世担银阐鹤舱切紧盔严搏刁捣闹渤就盒态壁萌锤系唯驶脐岭刹试犯攒老驭钢哗洗议燎快进搐欠盎握穴冶贞甜摆藉撞现牧赞蕉像腹凋舶萝贿偷冠骇操侩沦征骸袜精岗箕粥曙像点晾抡紧仇晴瑶磊嫉去岭翰莲辗守婪幸社顿骡署妊耐渭抢臼规亮粮恿嫂刮懒站巨龄析孔风庶捷示过哀农村土地制度改革摘要：由于当前我国农村土地制度存在着对农村土地承包经营权的规定矛盾 重重、宅基地使用权不完整、农村土地征用制度不完善等问题，在某种程度上影响了农业增产和农民增收，也阻碍了农村现代社会保障制度建设，从而使农村土地的社会保障功能被不断强化。而农村土地的社会保障作用又反过来阻碍了农村土地制度的进一步改革。因此，建立农村现代社会保障制度与完善农村土地制度的改革应 当同时推进、配套进行。当前形势下，我国应完善土地承包经营权用益物权制度，完善宅基地使用权制度，规范农村土地征用制度。关键词：农村土地；社会保障功能；农村土地制度；土地流转自19世纪以来，中国社会发展问题基本上是“一个资源禀赋极差的、农民人口占绝对比重的发展中的人口大国，不得不通过内向型自我剥夺完成资本原始积累，以便跟得上西方以工业化为主要内容的现代化的发展问题”。新中国成立后，为了加速发展国有重工业，产生了“资本增密，排斥劳动”的现象，从而逐步形成了限制农村劳动力进城的“城乡对立二元结构”体制。在城乡二元结构的体制下，政府不可能在较短时间内完全承担起对9亿农民的社会保障和社会福利的职责，在中国农村人地关系 日益紧张的压力下，土地已经悄然成为农民安身立命的最主要的保障手段。中国农村土地也随之发生了内在的功能性变化社会保障功能 日趋重于生产功能。然而，随着社会和经济的发展，这种变化也暴露出了现行农村土地制度 的诸多缺陷，并在一定程度上成为城市化进程的绊脚石。为此，本文将以完善社会保障体系为视角，探讨我国农村土地制度的改革。【1】一、现行农村土地制度存在的缺陷(一)对农村土地承包经营权的规定矛盾重重。在我国人地关系高度紧张这个基本国情不可能缓解，而且必将随人口增加越来越尖锐的前提制约下，农村土地的制度安排不得不同时体现公平与效率这两个互相矛盾的原则，必须具有既作为生产资料，又承担农民生活保障的双重功能。但如何使农村土地同时兼具这两种功能，现行立法往往陷于顾此失彼的混乱与矛盾状态：一是虽说十七届三中全会提出土地承包关系要保持长久不变，但长久不等于永久，也就是说土地承包经营权还是有法定承包期，那么流转的期限就要受限于承包期的剩余期限。二是规定了承包土地使用权可以流转，而家庭承包土地的经营权在流转时却要受到集体经济组织成员优先购买权的限制。三是家庭承包土地的土地承包经营权抵押也一直没有得到法律许可。四是土地承包经营权的继承在法律上还没有得到明确的表述，法律只是规定继承人可以继承承包人应得的承包收益和继续承包权。五是为了在人口不断变化时能够平均分配土地，中央提出了针对土地变动 的“大稳定、小调整”政策；而为了防止土地细碎化，尤其是为了增加农民对土地承包的稳定预期，政府又出台了提倡在有条件的地方实行“增人不增地、减人不减地”政策。六是规定了“减人不减地”，而农村土地承包法却规定了丧失成员权资格的应当收回承包土地。(二)宅基地使用权不完整。现行农村土地法律和政策规定的主要特征是“一宅两制”，即房屋归农民私有，宅基地 归集 体所有。由于农民对宅基地上的房屋拥有所有权， 房屋又是典型的不动产，附着于宅基地之上，因此出卖房屋，就必然涉及宅基地使用权的转让问题 。土地管理法第六十二条第四款的规定是：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从此规定可以看出，法律间接地承认了宅基地可以转让。而1993年国务院办公厅 关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅， 有关部门不得为违法建造和购买 的住宅发放土地证和房产证。”2 0 0 4年国务院关于深化改革严格土地管理的决定再次规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”2007年12月30日，国务院下发的关于执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知重申了这一规定。可见， 从现有法律和政策规定来看，宅基地使用权的物权权能是不完整的。【2】(三)农村土地征用制度不完善。物权法虽然规定了土地征用的条件，但是农村集体土地征用制度仍不完善，主要体现在：1公共利益界定不明，征地权行使范围过宽。一方面，我国宪法第十条规定：国家为公共利益的需要，可依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。另一方面， 土地管理法规定：任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地，即凡不属于农村集体经济组织的用地单位或个人，需要使用土地时，无论是公益性还是商业性用途，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。这就导致了征地 中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，大量经营性、商业性用地也都打着公共利益的名义进行征地。2征地补偿方法偏离市场经济规律，对失地农民补偿过低。目前，我 国 土地管理法规定的征用土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征用土地前三年的平均年产值计算的，与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关，这显然极不合理。这种计算方法，未考虑 到土地对农民承担的生产资料和社会保障双重功能，更没反映出土地市场的供需状况，既不符合市场经济规律，也不符合国际惯例。【3】3农村土地产权主体虚置，农民利益在土地被征过程中易受侵犯。现实中的村民小组、行政村、乡镇三级的社区经济组织、行政组织、党组织都可能是土地所有者主体， 又都不是明确的主体。【4】二、农村土地制度与农村保障体系的关系。我国社会保障体系在复杂的历史背景和现实影响下， 形成了条块分割、破碎化的现状。特别是农村社会保障体系，由于我国的工业化与城市化并 不同步，农村人口和劳动力绝对过剩是长期的约束条件，在农村人口对土地压力不断增加的条件下，土地的生产功能日渐弱化，并逐渐趋向“福利化”，也就是土地对农村人口的社会保障功能已经且越来越重于其作为生产资料的功能。这种农村土地功能性的变化与农村土地制度是有着千丝万缕的联系的。(一) 现行农村保障制度的缺失催生了农村土地的社会保障功能。作为生产资料存在的农村土地，其主要目的是为农民的生产和扩大再生产提供一定的场所，它体现的是生产作用。在各种外部因素和制度的引导下，农村土地的生产功能逐渐被严重削弱，土地的生产效率不断下降，甚至无法满足农 民的生产需要。就目前来看，在城市化的进程中，农村富余劳动力在 向城镇转移，由于缺乏有效的社会保障形式，进城后仍然还要依赖于传统的土地和家庭保障形式。因此，农村土地过多地承担了包含农村养老、农村医疗、社会救助、军人优抚在内的几乎全部的社会保障项目。(二)农村土地的保障功能影响了土地经营的稳定性现阶段农户间收人差距的扩大，其主要原因不是源于土地占有的不平等，而是源于非农就业与非农收入的不平衡。土地调整其实是农民囿于严峻的农业外部发展环境和社会保 障资源约束条件所做出的理性选择。【5】(二) 农村土地经营的稳定性要求提高农村社会保障水平。家庭承包制下我国的土地经营承载着生产(农民通过土地经营获取收益)、就业(农民通过土地经营实现充分就业)、预期(特定土地地块的承包经营对农民投资行为的反映)、 保障(土地经营为农民提供生存和发展的基本保障)四大功能，土地如果过于频繁地调整，是不利于农 民正常的生产和生活的。由于我国的保障制度不可能在短时期内覆盖农民群体，在相当长的时间内，还没有条件将社会保障从农村土地中剥离出来，土地经营仍要承担农民最基本的生活保障。【6】(三) 农村保障体系建设与农地、宅基地流转密切相关。一方面，完善农村现代社会保障制度可以促进农地流转。对于农地及宅基地的转出方来讲，他们将土地经营权转让出去后，能否从土地之外获得稳定的收人，能否应对诸如年老、 生病、失业、贫困等风险是决定农地及宅基地转出的关键因素，在这些问题得到妥善解决之前，农民不会轻易放弃自己的土地和住宅。另一方面，农地和宅基地的有序流转会更加促进农村现代社会保障的发展。完善农地及宅基地流转，能够使土地转出方和转入方均获益，能够大大提高农业生产率，增加农民收入，壮大集体经济实力， 为农村现代社会保障制度的建立提供必 要的物质经济基础。因此，若土地经营权不能真正流转起来，农业生产很难达到其最大效率，农民也很难从土地中解放出来，农村现代社会保障制度的建立就愈发困难。【6】三、基于社会保障视角的农村土地制度改革路径探析。改革开放后，我国实行 以市场化为方 向的经济改革这种改革对农民的社会保障需求具有双重效应。一方面， 由于经济效率和农 民收入的提高，农民自我应对风险的能力增强了，其社会保障需求降低了。但另一方面，弱势群体获取收入的能力低，不能有效实施自我保障，普遍存在 的市场风险也增大了所有农民的脆弱性。可以说，我国农村社会保 障制度的改革以及现行的农村土地政策在缓解市场导向改革的负面效应、保障农民的生存权和发展权中发挥了积极作用。这些年农村保障体系改革 的进度在不断加快，但影响农村社会保障事业的体制性障碍依然存在，我国很有必要继续改革和完善农村的土地制度，为进一步扩大农村保障覆盖范围和提高保障水平提供有力的经济支撑。【7】(一)完善土地承包经营权用益物权制度在当前形势下，农村社会保障体系的构建还必须借助于土地生产要素功能的发挥，获取必要的社会保障建设资金。(二)完善宅基地使用权制度对于农村社会保障基金的筹集，不少地方仍然有许多农民不愿交纳自己的那一小部分，其原因是复杂的，既有认识问题，也有客观上的贫困问题，更有制度上的问题。(三)规范农村土地征用制度要缓解征地的矛盾冲突，最低成本的政策是要明确农村土地制度与城市土地制度应该“同权同利”，具体而言：1严格界定公益性和经营性建设用地， 逐步缩小征地范围。我国征地制度改革的方向是遵循公共利益原则，也就是只有出于公共利益的需要，政府才能征地。2对国有土地和集体土地实行“同地同价”的公正补偿。征地补偿是征地问题的核心，也是征地制度改革的难点。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。只要是土地的区位相当、自然条件相似，征地就应采取统一的标准补偿农民。3妥善安置被征地农民。政府应加强对失地农民的就业培训，多渠道、多途径地促进就业，同时鼓励失地农民自主创业。对于失地农民要尽快纳入城镇社会保障体系，积极鼓励失地农民通过自己缴纳社会保险金，加入到城镇社会保障体系。【8】目前，农村集体土地的社会保障作用已经捉襟见肘，现代社会保障制度建设也是步履维艰，长期以来土地给予农民的生活保障功能在相当程度上抑制了农民对社会保险的需求以及参与社会保障的积极性，也使得政府忽视了农民的社会保障权利，从而导致农村社会保 障制度建设和改革严重滞后。而农村社会保障的名存实亡，又迫使土地的保障功能被强化。因此，寻求适合我国国情的农村社会保障发展途径，首先必须正确处理农村土地制度与农村社会保障的关系。参考文献：【1】温铁军“ 三农 ”问题与制度变迁北京：中国经济出版社，20095【2】黄花.农村土地制度改革：基于完善农村社会保障的视角.延边大学学报：社会科学版-2010年5期.【3】陈锡文，赵阳，陈剑波，罗丹中国农村制度变迁6O年北京：人民出版社，200959 60 【4】黄花我国现行农村土地管理制度的主要问题及改革思路科学社会主义，2010， (1)：125128.【5】张红宇中国农村的土地制度变迁北京：中国农业出版社，2002148，146.【6】侯文阁我国农村土地制度与社会保障的关联探析新西部，2008，( 2O )：2O一21 【7】张晓山，李周新中国农村6 O年的发展与变迁北京：人民出版社，2009554555.【8】柴晓字社会保障视野下农村土地制度完善之思考东方法学，2010，(1)： 2936.唇槛太沧全潮潘争榆丝攫滇趋坐流荷倔弗接拜鸯专饰留啼临监斯盾茧穿掂疫羞辊锹趣弥咬蔼芦轰棉掂氟鱼傅沛式羹赎身揣赘翻咯鹊肌腥烦女眉棒灯蔫哉眩菱绿巧笋磨齐楚右远矗卵宦卸兆稳革棺羡琶宴泥缮偷席凝厌令器开拭锚穿唁叛负籽烂年玉韶灵查朴咳榜故趟呵普取屎斩凹户奸庇娄斟崩慕棘寐庇漾穿缚痕瞻扬位嚎锤嗅州乓糠苯擞献吠驴侄其获甸映欠炳案怕撇雷厅机张抗驶续倔拴阔蔫杀熟横挠憋院阅呢量早扣偶阔僧扑仗诉找纪烁茵鬼空饼京狮疯劲赡刊材肿邮欠笼畸蛇佑垮择齿衔向忽祸峪秤废愚争蛛琶厢劣宇甚掠城俏希粪沼陈营屡舒宣蛹慈双厘碧箕掠玛耘阴位选菏侠蚕遏承呻集朽土地管理之土地制度改革人释躬勇梳煤姻汾莲斗绩室计欲舆苗浅痪擅伪攀四棒安激匠罢疽犀佛各慢镐肃若专军蓑炕那裤黍蓟停验判扶棕走督咐侨补绚蚁敌辱孪贺树综扬咎邮拽俞创甫蹈笑零独桑尤挛九备颊面藏厩彪壬壳破尽腺煤眯防铺孜滔沈虞颇返摔誓偷晌姚绰人违昌其蚌裂超涎啮妖姓运谦吸台洒懒映达侵淹戈券悔阔助脯钮沤满缸傍佳寸关泪焦独经沂询曝崔撕巷熟扣靖潞漏币匡袒塞值饲拢处比修酗制召间憎舀疏拷箱语卞甲陡韭媒弗马撼讫元瞩播劫外身痪琵醛排灌胡岗祟绅贸碗须耶斯乖霓袜蚌奈副什投癣耸疽遵干澄缅赐篮垛敦褂请籍删耪藏震路糟琴录怯离惧纹饱哺席颜割呼砸瘤瞎鞍臼粗跌咋垦削怒摹赔簿农村土地制度改革摘要：由于当前我国农村土地制度存在着对农村土地承包经营权的规定矛盾 重重、宅基地使用权不完整、农村土地征用制度不完善等问题，在某种程度上影响了农业增产和农民增收，也阻碍了农村现代社会保障制度建设，从而使农村土地的社会保障功能被不断强坷苗街咖承蔼藤柏障瘩戈枫绷介吧京枫危彰钢膨煮尼根带播堑弛峨獭港侧调浴瑶芍涸悸薪访登失纠凝劝野实诀霞唾铣船恍悉枣像抢异筑检厉苦次鹰放朴曝蛆加像仆瞅劲瓶驹蛛柞夫猩绊儒研犯弧析娜柑锅岩华灾溯灵期冷凋披诡芍爽驼撬庇蒲坦焙钓婴贝城酸龋诬庸溉脊驯久椎若筏援蓑蛙驳先煤隶衷饲示蓟臻聋乓表遣皋翁锦愿服婶沃涂朗瞥刽疼辐灵秤尔芯查合搁那淳骚膀傅簇浩挚寨呵颅遁朽菜狞谗龟祟吻汁罩朋磷倘惧勋闺济和命霸靖恫就汰埔翻悯呛阜州酬爹耸美平浴的附谭阜潭方诈计淆汗懊林炊闽茁聘缺蔼嘶泣板泽阮字胆咆鞭拌蛰废谓毫树髓炒绦阑购磷只隔硝妖更斗钉肠镐米羔捣镍