鄂尔多斯市新型养老服务体系的发展困境与完善对策.pdf

收稿日期:2 0 2 2-1 1-1 6作者简介:鲁子楠(1 9 9 2),男,讲师,硕士研究生,就职于中共鄂尔多斯市委员会党校,研究方向:社会保障。鄂尔多斯市新型养老服务体系的发展困境与完善对策鲁子楠(中共鄂尔多斯市委员会党校,内蒙古 鄂尔多斯 0 1 7 0 1 0)摘 要:文章对鄂尔多斯市新型养老服务体系的建设现状进行了梳理,分析了其发展困境,并提出对策建议:明晰发展思路、协同主体力量、深度融合服务内容、提升服务水平、培养专业人才和发展智慧养老。关键词:养老服务需求;新型养老服务体系;高品质养老生活;鄂尔多斯 中图分类号:D 6 3 2.1(2 2 6)文献标识码:A 文章编号:1 0 0 76 9 2 1(2 0 2 3)1 70 0 1 80 31 问题的提出鄂尔多斯市统计局数据显示,截至2 0 2 1年末,全市常住人口中6 5岁及以上人口为2 1.3 0万人,占比9.8 2%,与2 0 1 0年 相 比,6 5岁 以 上 人 口 增 加9.6 6万人,占比上升3.8 2%。鄂尔多斯市正由轻度老龄化社会向中度老龄化社会迈进。“十四五”时期,鄂尔多斯市人口老龄化将呈现3个趋势:老龄化速度加快。随着1 9 6 21 9 7 5年第二轮婴儿潮出生人口逐渐衰老,进入老龄阶段,老年人口占比将会迅速、大幅上升,人口老龄化程度将快速深化。高龄化老人数量持续增长。随着更多低龄老人发展为8 0岁以上的高龄老人,失能失智等健康问题将会影响更多老年人的生活质量。空巢老人尤其是独居老人问题日益突出。伴随家庭结构的核心化和小型化,空巢和独居老人数量不断增加。从1 9 9 4年提出“养老服务体系”的概念起,我国的养老服务体系总体框架和思路在多次调整和改革中逐步完善。国家“十四五”规划强调构建“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的新型养老服务体系,自此,新型养老服务体系的建设正式开启。建设新型养老服务体系既是应对人口老龄化的重要举措,也是贯彻落实国家“十四五”规划的必然要求。因此,鄂尔多斯市较早开始探索建设新型养老服务体系,在打造“十五分钟养老社区服务圈”的同时,在内蒙古自治区率先制定了 养老服务条例,为构建新型养老服务体系提供了制度保障。在此背景下,研究鄂尔多斯市的新型养老服务体系既可以总结早期经验,又可以通过发现问题提出对策,为其他地区完善新型养老服务体系提供思路借鉴。2 鄂尔多斯市新型养老服务体系的建设现状鄂尔多斯市结合全市老年人口分布现状和服务需求,在完善制度保障的基础上,强化基础建设、加大资金投入,不断丰富服务内容,初步形成新型养老服务体系。2.1 养老服务制度2 0 2 1年,鄂尔多斯市在内蒙古自治区率先制定了 养老服务条例,并配套出台了 关于加快推进居家社区养老服务工作的实施意见 鄂尔多斯市居家社区养老服务发展奖补制度 鄂尔多斯市政府购买居家社区养老服务制度 等制度,从养老服务用地用房、税费减免等2 0多个方面为现代社会养老服务体系发展提供制度保障。2.2 机构养老服务2 0 2 2年,鄂尔多斯市有养老机构7 1家,总床位1 1 2 9 0张,每千名老年人拥有养老床位5 3张。其中,公办养老机构2 6家,床位2 7 0 8张;民办养老机构4 5家,床位8 5 8 2张;建成1 0 0张以上床位民办养老机构3 2家,占比7 1%。并且,养老机构进入产业化发展阶段,现已建成东胜区健康养老产业园、康巴什区仕博国际健康城、鄂托克前旗阿吉泰健康养生园等集群式、规模化民办养老机构。2.3 居家社区养老服务2 0 2 2年,鄂尔多斯市2 6个街道已全部建成综合养老服务中心,面积均在1 0 0 0 m2以上;建成社区养老服务站9 9个,面积均在3 5 0 m2以上;建成助餐点1 5处,核心城区1 5 m i n服务圈初步建立。社812 0 2 3年9月内 蒙 古 科 技 与 经 济S e p t e m b e r 2 0 2 3第1 7期 总第5 3 1期I n n e r M o n g o l i a S c i e n c e T e c h n o l o g y&E c o n o m yN o.1 7 T o t a l N o.5 3 1区能够为老年人提供助餐、助洁、助医、助急、助浴、助行以及精神慰藉等服务。例如:伊金霍洛旗委托内蒙古上维养老服务公司,在社区为老年人提供助餐送餐、日间照料、助浴助洁、文化娱乐、慢性病管理、银发课堂等服务;康巴什区在各个社区开办“爱老幸福食堂”,依照本地居民的喜好和老年人的饮食健康标准进行配餐,还提供单独点餐服务,满足老年人对菜品的不同需求,并给予老年人就餐费用优惠。2.4 医养康养服务2 0 2 2年,鄂尔多斯市7 1家养老机构设置医务室4 0个,与医疗机构签订合作协议2 4个,设置护理型床位4 0 2 7张,养老机构医养结合率9 0%以上。在此基础上,积极发展集医疗、旅游、养老、养生为一体的“候鸟式”养老模式,与全国4 1个城市的4 6家养老机构建立合作关系。2.5 智慧养老服务鄂尔多斯市已建成市、旗(区)两级一体化智慧养老服务平台,可以在线为部分老年人提供助餐服务和上门家政服务。例如,东胜区利用“智慧东胜便民为老服务平台”为高龄独居老人提供服务。3 鄂尔多斯市新型养老服务体系的发展困境鄂尔多斯市积极应对人口老龄化,新型养老服务体系初步形成,在满足老年人一定养老服务需求的同时,也存在以下5个方面的发展困境。3.1 思路困境:长期目标与短期目标不明确发展新型养老服务既要明确长期目标,也需要能够与长期目标保持一致、并适时动态调整的短期目标。鄂尔多斯市目前没有根据经济社会发展确立发展新型养老服务的长期目标,也未根据当前的养老服务需求和阶段性工作重点确立短期目标。发展新型养老服务缺乏长期目标会造成政策制定趋于碎片化,工作开展缺乏整体思路的问题;缺乏短期目标可能引发阶段性重点任务不明确和养老服务供给不适应当前养老服务需求的问题。3.2 角色困境:政府、市场与社会组织的作用不凸显在新型养老服务体系中,政府部门、市场主体和社会组织在整合资源、提供养老服务方面扮演着不同的角色,能够根据自身优势各自发挥作用。鄂尔多斯市养老服务供给正由“政府直管包办”向“政府购买、引导市场、激活社会”转变,但是,依然存在政府、市场 和 社 会 组 织 各 自 作 用 发 挥 不 足 的 问 题。政府部门以购买服务的方式无偿或低偿为全部老年人提供养老服务,致使养老服务获得具有非排他性,长此以往会引发养老服务供给的“公地悲剧”问题。市场主体在参与养老服务供给中被过多要求体现公益性,致使市场主体难以兼具经济效益与社会效益。从长期来看,过分强调市场主体的公益性既会降低其参与的积极性,也难以保证养老服务供给的质量。本应由社会组织提供的养老服务,由上级政府部门作为行政工作交由街道或社区完成,既不能发挥社会组织的专业性和公益性优势,也加重了街道或社区的负担。3.3 协同困境:养老服务供给方式分割当前,鄂尔多斯市以机构、社区、居家为主的3种养老方式相对独立,养老服务供给处于分割状态。机构养老受场所限制,仅为少部分老年人提供养老服务,专业化的设备与服务未能向社区与家庭延伸,暂不能提供家庭床位、上门护理等服务。当前社区为老服务中心提供的养老服务多为助餐和简单的文体娱乐活动,难以为老年人家庭提供日间照料、康复护理、喘息服务等需求更为迫切的养老服务。居家养老需要机构与社区合力提供各类养老服务,弥补家庭养老服务供给的不足,但由于机构和社区承接能力的不足,老年人选择居家养老面临多重阻碍,老年人的家庭也背负着较重的养老负担。3.4 供需困境:服务供给与服务需求失衡目前,鄂尔多斯市养老服务供给能力与老年人的养老需求还不相适应,存在服务需求与服务供给失衡的问题,主要表现在3个方面:居家社区养老需求与“重社区轻家庭”供给的失衡。居家社区养老应以居家为基础,但当前在基础设施投入方面,偏重对社区养老设施的建设,忽视了家庭的基础作用,居家适老化改造发展滞后。医养康养需求与“重医养轻康养”供给的失衡。康养是在医养的基础上,对健康老年生活提出的更高要求,医养偏重诊断和治疗,康养则是对健康老年生活的全过程管理。目前,养老机构和医疗机构较多为老年人提供疾病诊断和治疗方面的服务,老年人对康养服务的需求未能满足。高品质养老需求与“重物质轻精神”供给的失衡。随着经济社会的发展和个人收入的增加,老年人对养老服务的需求不再局限于简单的物质保障,而当前养老服务供给还处于偏重物质保障的阶段,未能满足老年人对精神文化、心理健康、旅居出行、老年教育等更高水平的养老需求。3.5 工具困境:专业人才短缺、科技作用发挥不强当前,新型养老服务体系还缺乏专业人才和科技的有力支撑。在人才方面,养老服务从业人员规模不足与结构不优的问题同时存在,一方面,养老机构普遍面临专业护理人员“招聘难”的问题;另一方面,养老服务从业人员专业化程度较低,较多工作人员缺乏管理经验和专业护理技能。在科技方面,智91鲁子楠 鄂尔多斯市新型养老服务体系的发展困境与完善对策2 0 2 3年第1 7期慧养老的可及性和普及性不强,互联网、物联网以及各类智能设备终端的适老化程度不高,还停留在初级阶段。4 鄂尔多斯市新型养老服务体系的完善对策为积极应对人口老龄化,提升老年人生活品质,鄂尔多斯市应从以下5个方面来完善新型养老服务体系。4.1 明确长期目标,动态调整思路鄂尔多斯市发展新型养老服务应以满足老年人对高品质养老生活的需求为长期目标。为保障长期目标的实现,在不同阶段还要确立阶段性目标,如当前社区养老还处于起步阶段,应以公共服务均等化为原则,促进各个旗(区)发展建设社区养老。此外,还要注重阶段性目标的动态调整,如随着高龄化老年人口的增加,应将照护失能、失智老年人作为养老服务体系阶段性发展的重点任务。4.2 完善多元模式,发挥各自优势在新型养老服务体系中,政府部门、市场主体和社会组织各具优势,应合力提供养老服务。政府部门在做好前期投入的基础上,引导其他主体参与养老服务供给,并做好监管工作,承担起对特殊老年群体的兜底责任。市场主体注重成本与收益,要支持市场主体为更多老年人提供养老服务,形成规模效应,降低服务供给成本;也要允许市场主体对不同养老服务内容进行差别化定价,在基本服务方面,通过政府补贴实现收支平衡,在更高水平的服务方面,允许市场主体按市场需求确定价格,保证经济效益。社会组织能够壮大养老服务供给力量,更具公益性和专业性,要鼓励社会组织参与养老服务供给,通过志愿服务的方式引导各领域专业人士为老年人提供志愿服务。4.3 构建协调机制,促进深度融合新型养老服务体系要求机构、社区和家庭相互联系、配合协调,医养和康养深度融合。机构养老的专业化服务应向社区和家庭延伸,以家庭床位的方式,利用数据监测手段,精准掌握老年人的健康状态和生活需求,并提供上门照护服务。社区要承担起家庭无法承担的养老服务,将生活照料、康复护理、心理慰藉和精神文化等养老服务深度嵌入社区,并为老年人家庭提供日间照料、喘息照料等服务。要促进医养康养与养老机构、社区家庭实现深度融合,发挥社区医疗卫生资源的基础作用,为老年人提供日常保健、疾病预防、康复保养等服务;并要在大型医疗卫生机构搭建老年人就医绿色通道,提升老年人就医方便性和舒适度,设立老年人专科门诊,提高老年类疾病治疗的专业性和针对性。4.4 关注养老需求,提升供给水平为实现养老服务与养老需求的平衡,应从3个方面提升养老服务的供给水平:同步发展社区养老和居家养老,及时跟进老旧小区改造工程,帮助老年人进行家庭适老化改造。同步提升医养和康养水平,以实现老年人的健康生活为发展目标,由重点为老年人提供诊断和治疗服务转为提供包括健康教育、疾病预防、康复保健等全方面内容的健康服务。注重提升老年人的生活品质,在满足基本养老需求的基础上,从精神文化、心理健康、旅居出行、老年教育以及老年就业等方面入手,鼓励和支持发展养老产业,为老年人提供更高水平的养老服务。4.5 培养专业人才,推进智慧养老构建新型养老服务体系离不开专业的人才队伍和先进的科技支撑。在人才队伍方面,要鼓励社会力量参与养老服务,依托专业化的社会组织,吸纳培养一支数量充足、相对稳定的养老服务从业人员队伍;也要注重人才培养,加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专业人才。在科技方面,充分利用互联网、云计算和物联网等科技力量,对居家老人日常生活起居进行远程监控,开发推广便于老年人获得养老服务的智能终端设备,打通养老服务“最后一公里”。5 结束语总之,在人口老龄化和养老需求转变的背景下,鄂尔多斯市要直面新型养老服务体系的发展困境,通过优化发展思路、协同主体力量、深度融合服务内容、提升服务水平、培养专业人才和发展智慧养老等举措,完善新型养老服务体系,满足老年人高品质的养老需求。参考文献1 鄂尔多斯市统计局,国家统计局鄂尔多斯调查队.鄂尔多斯市2 0 2 1年国民经济和社会发展统计公报N.鄂尔多斯日报,2 0 2 2-0 3-1 9(4).2 鄂尔多斯市民政局养老科.鄂尔多斯市养老服务体系建设情况、存在问题及对策建议R.鄂尔多斯:鄂尔多斯市民政局,2 0 2 2.3 陈昕.完善社区“医养结合”养老服务体系的对策建议J.人才资源开发,2 0 2 2(9):4 5-4 7.4 曲绍旭.公平与效率:城市居家养老服务政策的考量与进路J.上海交通大学学报(哲学社会科学版),2 0 2 2,3 0(3):6 4-7 4.5 陈杰,张宇,石曼卿.当前居家社区养老服务体系存在的短板与创新:兼论“社区+物业+养老服务”模式推广问题J.行政管理改革,2 0 2 2(6):8 4-9 3.02总第5 3 1期内 蒙 古 科 技 与 经 济