法治视角下国际奥委会参赛资格管理的发展与启示.pdf

第5 7卷第1 1期2 0 2 3年1 1月武汉体育学院学报J o u r n a l o fW u h a nS p o r t sU n i v e r s i t yV o l.5 7N o.1 1N o v.2 0 2 3收稿日期:2 0 2 3-0 8-2 9;修回日期:2 0 2 3-1 0-0 8基金项目:国家社会科学基金项目(2 1 B T Y 0 1 2)。第一作者简介:乔一涓(1 9 8 7-),女,湖南长沙人,博士,副教授,硕士生导师。研究方向:体育仲裁、国际体育法。法治视角下国际奥委会参赛资格管理的发展与启示乔一涓,许益奇(湖南师范大学 法学院,湖南 长沙4 1 0 0 8 1)摘 要:奥运会参赛资格双轨制运行中,存在各体育组织之间权力冲突不断、主要体育组织缺乏有效制衡、运动员权利保障不足等问题,阻碍参赛资格管理法治化发展。国际奥委会借助每届奥运会前发布的 参赛资格体系准则,对奥运参赛资格进行有效管理。通过梳理四届奥运会 参赛资格体系准则 的内容,发现国际奥委会在制定细则、引入协商前置程序、重视选拔时间节点三方面对参赛资格管理实践中的问题作出积极回应。从 参赛资格体系准则 的发展中获得如下启示:吸收参赛资格管理的先进经验,在制定符合国际标准的选拔文件、健全国内外选拔程序的衔接制度、增强监督和纠纷解决多元化方面做出改进,着力完善我国奥运会选拔制度,提升参赛资格管理法治化水平。关键词:体育法治;奥运会;参赛资格;国际体育组织;参赛资格体系准则中图分类号:G 8 0-0 5 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 0-5 2 0 X(2 0 2 3)1 1-0 0 3 5-0 7D e v e l o p m e n t a n dE n l i g h t e n m e n t o f I n t e r n a t i o n a lO l y m p i cC o mm i t t e esQ u a l i f i c a t i o nM a n a g e m e n t f r o mP e r s p e c t i v e o fR u l e o fL a wQ I A OY i j u a n,X UY i q i(S c h o o l o fL a w,H u n a nN o r m a lU n i v.,H u n a n4 1 0 0 8 1,C h i n a)A b s t r a c t:I n t h ed u a l-t r a c ks y s t e mo f t h eO l y m p i cq u a l i f i c a t i o nm a n a g e m e n t,t h e r ea r ep r o b l e m ss u c ha sc o n s t a n tp o w e rc o n f l i c t s a m o n gs p o r t so r g a n i z a t i o n s,l a c ko f b a l a n c e s a m o n gm a j o r s p o r t s o r g a n i z a t i o n s,a n d i n s u f f i c i e n t p r o t e c t i o no f t h ea t h l e t e sr i g h t s,w h i c hi m p e d e st h ed e v e l o p m e n to f t h er u l eo f l a wi nq u a l i f i c a t i o nm a n a g e m e n t.I n t e r n a t i o n a lO l y m p i cC o m m i t t e e e f f e c t i v e l ym a n a g e s t h eO l y m p i cq u a l i f i c a t i o nb ym e a n so fQ u a l i f i c a t i o nS y s t e mP r i n c i p l e si s s u e db e f o r ee a c hO l y m p i cG a m e s.T h ep a p e rs o r t e do u tt h ec o n t e n t so fQ u a l i f i c a t i o nS y s t e m P r i n c i p l e so ff o u rO l y m p i cG a m e sa n ds h o w e dt h a t I n t e r n a t i o n a lO l y m p i cC o m m i t t e eh a dr e s p o n d e dp o s i t i v e l yt ot h ep r o b l e m s i nt h eq u a l i f i c a t i o nm a n a g e m e n tp r a c t i c eb y f o r m u l a t i n gd e t a i l e d r u l e s,i n t r o d u c i n g t h e n e g o t i a t i o np r o c e d u r e a n dp a y i n g a t t e n t i o n t o t h e s e l e c t i o n t i m e l i n e.C h i n as h o u l dg e te n l i g h t e n m e n tf r o m t h ed e v e l o p m e n to fQ u a l i f i c a t i o nS y s t e m P r i n c i p l e s,a b s o r bt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo f c o m p e t i t i o nq u a l i f i c a t i o nm a n a g e m e n t,m a k e i m p r o v e m e n t s i nf o r m u l a t i n gs e l e c t i o nd o c u m e n t s i nl i n ew i t hi n t e r n a t i o n a l s t a n d a r d s,i m p r o v i n gt h ec o h e s i o ns y s t e mo fd o m e s t i ca n df o r e i g ns e l e c t i o np r o c e d u r e sa n de n h a n c i n gt h ed i v e r s i f i c a t i o no f s u p e r v i s i o na n dd i s p u t er e s o l u t i o n,s oa st os t r i v et oi m p r o v et h ec o n t e n to fC h i n asO l y m p i cG a m e ss e l e c t i o nr e g u l a t i o n s a n d t oc o n t i n u o u s l ye n h a n c e t h e l e v e l o f t h e r u l eo f l a wi n t h em a n a g e m e n t o f q u a l i f i c a t i o n.K e yw o r d s:r u l e o fl a w i n s p o r t s;O l y m p i c G a m e s;e l i g i b i l i t y;I n t e r n a t i o n a lS p o r t s O r g a n i z a t i o n;q u a l i f i c a t i o ns y s t e mp r i n c i p l e 作为国际竞技体育最高水平的综合性赛事,奥运会成为所有运动员毕生追求的职业梦想,庞大的经济利益和巨大的商业名誉激发运动员不断争夺有限的奥运会“入场券”。为选拔各项目最优秀运动员且确保各国运动员的平等参赛,国际奥委会(I n t e r n a t i o n a lO l y m p i cC o mm i t t e e,以下简称I O C)在 奥林匹克宪章(以下简称 宪章)统领下,协同国际单项体育联合会(I n t e r n a t i o n a lF e d e r a t i o n s,以下简称I F s)和国家奥委 会(N a t i o n a lO l y m p i cC o mm i t t e e s,以 下 简 称N O C s)制定并实施多个文件对参赛资格进行有效管理。其中,每届奥运会前期由I O C公开发布的 参赛资格体系准则(Q u a l i f i c a t i o nS y s t e mP r i n c i p l e s,以下简称Q S P)成为示范文本(M o d e lT e x t),系统规范3 6 武汉体育学院学报第5 7卷奥运会选拔,有效协调各体育组织间合作,衔接国内外规则,是国际体育法治的集中体现。我国的奥运会选拔过程经常遭到各种质疑,争议丛生,如花样滑冰女单运动员朱易在赛场发挥失利,被网民质疑她获得代表资格的公正性;男子花剑全国冠军黄良财因未能入选奥运会而受到争议,等等。2 0 2 3年我国新修订 体育法 生效实施,第4 9条从法律上确定“公平公开择优”为选拔奥运代表的基本原则,较之过去增加“公开”要求,为完善我国竞技体育的选拔制度提供重要的法律基础1。在此背景下,有必要对近四届奥运会Q S P进行研究,总结Q S P的发展经验,进而完善我国现有的选拔管理文件,不断提升我国参赛资格管理法治化水平。1 奥运会参赛资格管理的框架体系奥运会参赛资格管理有两大体系:一是以I O C、I F s和国际体育仲裁院(C o u r to fA r b i t r a t i o nf o rS p o r t,以下简称C A S)为主体的运动员参赛资格体系;二 是 以 各 国N O C s和 国 内 单 项 体 育 联 合 会(N a t i o n a lF e d e r a t i o n s,以下简称N F s)为主体的国内运动员选拔体系。它们被称为奥运会选拔的双轨制。1.1 国际参赛资格管理具体架构参赛资格规则有狭义和广义之分,狭义的参赛资格规则主要是指体育组织所制定的、运动员参赛应满足的体能和比赛成绩要求;广义的参赛资格规则还包括对运动员纪律处罚、兴奋剂违规或性别国籍的要求。由于Q S P中的规定多是关于体育组织的制定要求,本文所研究的规则、纠纷限于狭义解释下的范围。在参赛资格规则制定方面,宪章 第4 0条确定I F s有权制定所属项目的资格标准(Q u a l i f i c a t i o nC r i t e r i a)。参赛运动员不但要满足资格标准,还应符合I O C为选拔划定的基准线,即遵守 宪章 世界反兴奋剂条例 奥林匹克运动关于防止操纵比赛守则和I O C设置的其他参赛条件,例如 奥林匹克宪章 第4 1条附则中规定的奥运会参赛项目数和人数、参赛申请报名、截止等,这成为N O C s选拔运动员的基本标准和重要依据。在参赛资格规则实施方面,根据 宪章 第4 0条附则第1款的规定,I F s制定资格标准后,只有通过I O C的批准和审核方能在国际和国内选拔框架下实施和适用。一般来说,I F s既是规则制定主体又是规则实施主体,但I O C仍对奥运会的准入问题具备普遍并且专属的控制权2。为实现奥运会普遍参与原则,I O C有权在规则实施过程中,通过对资格标准的审核,适当调整各个体育项目的参赛人数,在一定程度上可确保奥运会非主流项目的参与性,且避免个别国家在优势项目上的垄断态势,形成奥运会项目之间的平衡发展。在参赛资格规则适用的监督方面,尽管I F s的内部救济机构能发挥部分监督职能,但涉及奥运会参赛资格争议,C A S也有权行使“审查监督”职能,甚至在特别仲裁程序中突破“用尽内部救济原则”的限制,运动员或相关体育组织无须等待体育组织内部程序执行完毕,可直接提起上诉。据统计,在C A S案例库中,以“参赛资格”(e l i g i b i l i t y)为关键词进行检索,2 0 1 62 0 2 2年间共有6 7起参赛资格纠纷,其中6 2个案件与规则适用有关,占比高达9 3%。运动员对体育组织有关违反参赛资格规则作出的决定表示不服,向C A S提出申请,这无形中成为对参赛资格规则的适用与实施的“外部”监督。可见,在国际参赛资格管理具体架构上,由I F s制定部分规则,并在I O C审查后实施,C A S成为参赛资格决定处理的监督机构,在一定程度上形成制定、审查和监督的三“权”分立。1.2 国内参赛资格管理具体架构国内参赛资格管理的重要依据是I F s的资格标准,根据 宪章 第4 0条附则第2款的规定,该规则的适用主体在国内层面包括N O C s和与I F s相对应的N F s。宪章 第2 7条第3款规定,N O C s拥有代表各自国家参加奥运会的排他性权力,也有义务派出运动员参加奥运会。鉴于N O C s在组织、选拔和名额分配事项上享有最终决定权,运动员只有经过其N O C提名或确认,才有可能代表国家参赛。因此,在国内选拔机制下,N O C s与N F s制定和适用选拔规则的安排取决于国内参赛资格规范性文件。理论上该文件应符合 宪章 的基本要求,遵守I F s相关资格标准,对参赛资格制定、实施和监督的事项作出明确规定。目前,澳大利亚奥委会依据上述国际参赛资格标准和要求制定 选拔指南3,明确选拔主体、选拔方法、选拔标准、内部上诉程序和C A S衔接的仲裁程序,充分行使N O C s制定规则权和N F s实施规则权,在体育组织内外实现双重监督和救济机制,基本延续国际参赛资格管理的三“权”分立架构。受到各国体育管理体制的差异影响,国内参赛资格的框架结构亦有所不同。以我国 国家队运动员、教练员选拔与监督工作管理规定(试行)(以下简称 选拔规定)文件为例4,N O C在我国奥运会选拔中的职能并不突出,通常由国家体育总局下属的备战奥运会领导小组或国家队队委会等主体替代行使相关权力、履行相关职能。每个N F s有权制定所管理项目第1 1期乔一涓,许益奇:法治视角下国际奥委会参赛资格管理的发展与启示3 7 的 选拔办法,并在项目中心或体育协会内设监督机构(以小组或个人的方式存在)进行选拔监督。当前,新修改 体育法 实施后,体育仲裁委的设立和仲裁制度的建立已在较大程度上弥补了过去在国内参赛资格管理框架下监督和纠纷解决的缺失。1.3 国内外框架下的协作与配合国际和国内参赛资格管理体系并不是绝对割裂的,双轨制选拔运动员并非完全独立运行,彼此之间是相互联系且协同运作,形成了集指导、协助和配合为一体的整体框架。I O C或I F s对国内体育组织在规则及组织管理上予以指导。在规则制定方面,I O C对规则制定和审查享有绝对权,同时I F s根据各自项目特点,制定不同的选拔方式(例如积分制或淘汰赛制)或资格标准。N O C s或N F s可在资格标准之上有权制定更严格的要求,选拔国内最优运动员代表本国参赛,部分国际选拔规则也可能直接在国内选拔中转换适用,并且在国内选拔的策略安排上不宜超出I F s的名额分配和选拔方式。在组织管理上,I F s或I O C有权对N O C s或N F s的成员资格进行认证,只有所属于I O C或I F s的成员且被其认可的N O C s和N F s才有资格选拔和派出运动员。N O C s和N F s协助国际体育组织对参赛资格进行管理。按照 宪章 规定,国际体育组织无权对国内选拔运动员参赛进行直接管理,若非存在特别的名额分配制度,一般来说只有获得N O C s或者N F s提名的运动员才能进入国际体育组织审核范围,最终确定给予其参赛资格。国内法院对国际体育组织决定或裁决审慎介入成为统一准则。尽管各国法律制度差异明显,但绝大多数法域对体育纠纷的司法介入采取较为严格的标准和限制,只是在一定范围内对体育仲裁裁决的司法审查提出不同要求。针对体育组织决定若非涉及对运动员基本权利的侵犯,法院不予干预5,而体育仲裁裁决除了程序问题外,一般以“违反公共秩序”为由可予以撤销。2 奥运会参赛资格管理的现实困境纵观奥运会参赛资格的双轨制发展,I O C一直致力于提升参赛资格管理的法治化程度。但从实践来看,无论是实体规则制定与适用问题,还是各体育组织自身制度缺陷,不同组织之间的协调或衔接不畅,都可能损害参赛资格管理法治效果,有赖于进一步明确和完善。2.1 体育组织之间权限冲突不断虽然以 宪章 为基础的参赛资格管理架构业已成型,基本确立三个 主 要 体 育 组 织(I O C、I F s和N O C s)的分工协作,然而,作为奥林匹克运动的纲领性文件,宪章 具有较强的概括性,尤其在制定和适用参赛资格规则的过程中未有具体而详细的指导,导致体育组织在选拔中出现矛盾与冲突。一方面,N O C s和I F s之间的冲突。在“R a i n e rS c h u e t t l e r诉 国 际 网 球 联 合 会”案 中,R a i n e rS c h u e t t l e r所属的德国奥委会认为他虽在资格赛的国际排名偏后,但本赛季的表现出色,在符合国际网联资格标准的情况下,直接提名代表本国参赛。国际网球联却认为德国奥委会应按照国际排名的先后,直接提名排名更前的运动员。仲裁庭审理后指出,N O C s有权选拔符合I F s资格标准的运动员代表本国家参赛,国际网联在国内选拔层面无权干涉,除非N O C s有明显适用规则错误6。无独有偶,在C A S“印度尼西亚马术协会诉印度尼西亚奥委会”案中,印度尼西亚范围内存在两家国内马术协会,分别注册登记在印度尼西亚奥委会和国际马术协会之下。该案争议在于究竟哪个国内协会有权提名本项目奥运会选手,C A S审理后认为,鉴于N O C s在国内选拔机制中享有最终决定权,只有被N O C s认可的国内马术协会才有权提名选手参赛7。从上述裁决不难看出,C A S认为选拔运动员过程中N O C s和I F s不存在明显的隶属关系,只是职权部分偶有重合,有可能互相妨碍其职能履行。另一方面,I F s和I O C之间的冲突。在“Y u l i aE f i m o v a诉俄罗斯奥委会、I O C、国际泳联”案中,由于俄罗斯被证实存在系统性使用兴奋剂的问题,I O C执行委员会原则上适用集体责任禁止俄罗斯的运动员参加里约奥运会,但允许满足一定条件的运动员作为例外参赛。国际泳联却在贯彻这一要求的过程中,设置更严格的条件,即只要俄罗斯运动员过去受到过兴奋剂处罚就不能参赛。运动员Y u l i aE f i m o v a对该规则适用不服,上诉至C A S。仲裁庭审查后认为国际泳联无权就I O C已经审核通过的参赛资格事项进行更为严格的限制,最终认定该条款违反一事不二罚的原则,不予适用8。I F s和I O C规则的适用都可能给运动员带来无法参赛的风险,两者规定的不一致还可能导致体育组织间权力冲突,损害运动员的参赛权益9。即使此后运动员通过C A S程序最终获得资格,也耗费大量额外的时间、精力,严重扰乱运动员与其所属N O C的备赛安排。3 8 武汉体育学院学报第5 7卷2.2 主要体育组织缺乏有效制衡涉及多个主体参与决策时,分权与制衡的独特结构有助于防止任一主体权力过于集中,有损相对人的权利。通过实践考察,I O C在国际层面的选拔决定权缺少制约,N O C s在国内层面的选拔提名亟待制衡。奥运会双轨制选拔下,当参赛资格争议诉诸C A S后,C A S涉及对I O C规定的审查,或作出裁决后有可能撤销I O C相关决定,在理论上构成对I O C的制衡。不过实际上,在C A S参赛资格仲裁过程中,虽然不少申请人将I O C列为被申请人或第三人,以期在获得对自己有利裁决后间接要求I O C改变规定,但C A S基本不予支持。目前仅在“澳大利亚奥委会诉国际雪车联合会”案中1 0,仲裁庭裁决后向I O C提出增加名额的建议得到采纳。该案中,双方当事人对于“每个大洲最多有一支男子2人队或者男子4人队和一支女子队伍参赛”的条文理解产生争议。仲裁庭认为应该根据一般规则解释原则进行解释,“和”字表明男子赛事和女子赛事可分别派出代表的目的和意图,因此该条文应理解为男子和女子分别比赛,各自拥有一个大洲代表名额1 1。因此,仲裁庭在裁决中建议I O C分配额外的名额给申请仲裁的澳大利亚奥委会女子滑雪项目,以解决因该项目参赛资格规则规定不明而导致的纠纷。可见,C A S可对I O C产生一定影响,但仍无法从根本上限制I O C的控制权。N O C s在国内选拔机制下也存在权力过大的问题。囿于各国体育纠纷解决机制的发展差异与体育的高度自治性,国内法院或体育协会内部尚且无法对N O C s的权力形成有效制衡。C A S作为国际层面的体育监督机构,在参赛资格争议的裁决中也倾向于承认N O C s在国内参赛资格管理架构中的决定性地位。例如“J e n n i f e r诉圣基茨和尼维斯奥委会、国际泳联”案中,游泳运动员J e n n i f e r符合国际泳联的资格标准后并获得国内体育协会的提名。后国际泳联宣布正式提名申报结束,J e n n i f e r才知晓原来她的提名申请被所属N O C拒绝,她对此向C A S提出异议。仲裁庭审理认为如无其他违规情形,N O C s对国内的选拔和提名享有自由裁量权1 2。目前来看,只有美国、澳大利亚等极少数体育法治较为成熟的国家,其外部仲裁机构(美国仲裁协会A A A)或独立的体育仲裁机构才可能有权对N O C s的选拔决定作出一定审查,发挥制衡作用,绝大多数国家内部对N O C s的权力行使仍缺乏相应的监管。2.3 运动员的基本权利保障不足运动员是选拔双轨制下最重要主体之一,相较于其他主体(体育组织),他们需要花费大量时间和精力进行训练或比赛,无法实质上参与参赛资格制定和实施过程,只能被动适用规则,以达到资格标准、获得参赛资格为目标1 3。正因为如此,若选拔标准未及时公示或公开、信息修改或更新未通过官方通道传达或释明等程序规范性缺失情形发生,那么运动员基本权利(如知情权、程序权利)首当其冲,将遭受巨大损害。在参赛资格争议中,因体育组织释明规则或传达信息的程序瑕疵,无辜的运动员的参赛权益受损的情况时有发生。如“日本登山与攀岩运动协会诉国际攀岩联合会”案中,申请人在选拔运动员时就东道国名额规则的适用产生疑义,并向奥运协调部负责人和国际攀岩联合会的副主席寻求解释。后申请人依照其回复选拔国内参赛运动员,却在国际攀岩联合会审核参赛资格时才突然被告知该项目中日本已无法使用东道国名额。经仲裁庭审查,认定先前体育组织官员对东道国名额分配方式的解释或答复有误,且不具有官方代表性,不构成组织“决定”1 4。实践中这类参赛资格纠纷并不在少数。在东京奥运会上格鲁吉亚网球运动员K就也遭遇类似情况。在2 0 2 1年3月,K获得国内网球协会官员的口头通知,告知他已被提名参加东京奥运会。在2 0 2 1年7月,K又再次通过F A C E B O O K私信国内网球协会询问是否已经按要求收到了他的报名申请表,并获得肯定答复。可在最终国际网联公布参赛名单时,K并未获得参赛资格。后仲裁庭裁定,该争议中的第一次非书面通知和后续通过社交软件私人账户的答复并非官方行为,不具有官方通知效力1 5。上述两个典型案例来看,非官方的主体或渠道对规则的解释适用具有随意性,无法对解释内容负责并确定其准确含义,即不符合C A S被审查决定的要求,使得运动员无法获得救济。3 奥运会参赛资格管理的发展方案 以四届奥运会 参赛资格体系准则 为例 Q S P作为参赛资格管理的有力举措,I O C执行委员会和I F s于每届奥运会开始前34年制定本届奥运会Q S P,就参赛资格体系的框架和内容作出示范性规定,主要内容包括资格赛事安排、参赛名额、名额分配类型、名额分配程序等。这些内容都是对 宪章 中参赛资格原则性规定的详细规定和具体标准。收集并分析从2 0 2 0年北京冬奥会到2 0 2 6年米兰科尔蒂纳丹佩佐冬奥会的四份文件,虽然每届Q P S都在之前版本上有些微调,或根据情势变更有些新增条款,但整体上来看,以下三方面的核心内容对参赛资格管理的现实困境作出积极回应,值得重点关注。第1 1期乔一涓,许益奇:法治视角下国际奥委会参赛资格管理的发展与启示3 9 3.1 制定细则,细分体育组织间权责事项奥运会参赛资格管理框架下三大主要组织(I O C、I F s和N O C s)的职权在 宪章 仅作出概括性规定。为协调各组织之间在参赛资格事务上的分工协作,Q S P在具体的参赛资格事项上确定实施主体及其相对应的权力和职责。在国际参赛资格管理框架下,I F s有权制定各自的资格标准,但I O C在参赛资格事项上享有最终决定权。Q S P的细则确定I O C有权对资格标准进行审查,确定两项具体权力:一是修改权,即因不可抗力、情势变更等特殊情况出现,需对奥运会参赛资格有关事项进行修改时,由I O C审查后确定修改方式。这在因新冠疫情而延期举办的东京奥运会中表现尤为明显。例如Q S P 2 0 2 0第2 2条规定,“对于因延期产生的名额分配、资格赛、年龄要求等问题,I O C执行委员会保留批准由I F s对受新冠疫情和东京奥运会延期影响的资格规则进行修改的权利,以保证运动员的安全和利益”。二是撤销权,当I F s或资格赛的组织者违反非歧视条款,或未遵守 宪章 和Q S P,经I O C审查后有权撤销所涉赛事的奥运资格,运动员参与该赛事的成绩归于无效。相对应地,Q S P还明确I F s对N O C s负有解释和通知的义务,即应及时告知N O C s和N F s参赛资格规则的修改、发布资格清单;并保持开放的沟通渠道,及时解释并告知更新的赛事安排信息等。在国内参赛资格管理框架下,Q S P承认N O C s在国内选拔事项的绝对权,同时也制定细则在参赛名额分配过程对其权力加以约束:一是确认义务,在名额分配过程中,无论参赛名额是分配给N O C s还是运动员个人,N O C s有义务明确对分配结果作出确认或拒绝的表示(参见Q S P 2 0 2 0第1 3条,Q S P2 0 2 4“通报”部分第4条,Q S P 2 0 2 2、2 0 2 6第8条);二是拒绝时书面形式要求,当N O C s自主决定拒绝接受分配的名额后,不得再反悔。拒绝通知应以电子邮件、信件或其他官方通信方式等书面形式作出。这种形式的结果将被认为是最终结果,且不可被推翻(参见Q S P 2 0 2 4“通报”部分第5条,Q S P 2 0 2 6第1 4条第4款)。3.2 协商先行,强化框架内协调制衡功能为打破I O C、I F s或N O C s在各自参赛资格管理框架下的“一家独大”的不利情形,Q S P规定在参赛资格事项决策或争议解决中引入协商前置程序,通过协商,充分发表各方意见,均衡各方利益,实现体育组织间的协调和制衡。例如Q S P规定特殊名额分配 三方委员会邀请名额(T r i p a r t i t eC o m m i s s i o n I n v i t a t i o nP l a c e s)(从Q S P 2 0 2 4开始,该制度改名为普遍性名额制度。参见Q S P 2 0 2 0第1页“三方委员会邀请名额”部分,Q S P 2 0 2 4第8条),该名额分配程序要求申请国在规定时间内提交申请,全权由三方委员会商讨后确定。该制度中的“三方”是指I O C、夏季奥运会项目国际单项体育联合会协会与国家奥委会协会,三个组织分别派出代表组成委员会,代表不同选择立场、基于各自优先考虑的事项进行选拔,为未能按照正常选拔的标准与流程获得参赛资格但符合本制度邀请条件的国家提供参赛名额。很明显,这种三方组织代表协商决定模式,由于其他两个体育组织的加入,在一定程度上减少I O C在名额分配上滥用自由裁量权的可能。还有协商前置(C o n s u l t a t i o n)规定在Q S P争议解决(i s s u e r e s o l u t i o n)条款,虽然历届Q S P参与协商的主体 有 些 变 化,却 仍 在 发 挥 协 调 制 衡 的 功 能。Q S P 2 0 2 0规定:要求任何与参赛资格规则解释和适用相关的,发生在I F s和N O C s之间的争议,都应直接与I O C协 商。协 商 不 成 再 向C A S提 出 仲 裁 申 请。Q S P 2 0 2 2则把直接协商对象限定在I O C体育部(I O CS p o r t sD e p a r t m e n t),而Q S P 2 0 2 4和Q S P 2 0 2 6则删掉I O C,由N O C s和I F s自行协商,作为C A S仲裁前置程序。很明显,一开始和I O C协商的过程,由于I O C在参赛资格的主导地位,有异议的I F s或N O C s并不能在协商过程中获得满意的解释和结果,反而延续I O C一贯的主导地位,无法实现对I O C的制衡。后来未要求I O C参与协商后,I F s和N O C s之间就有争议的条款在这一前置程序中可充分发表自己意见,对异议部分充分探讨,这实际上也是在框架内的协调方式。同时,在协商程序中,争议双方就各自观点和事实查明进行详细梳理,有利于后续仲裁程序的裁决。3.3 重视节点,加强运动员基本权利保障奥运会运动员选拔是一项系统工程,环环相扣,运动员若错过任何一个环节,都有可能影响最终参赛名额的分配。因此,Q S P内容中多个条款都与选拔工作的时间节点安排息息相关,例如规则的公布、规则的修改、参赛名额分配的申请和审核等等。这些选拔重要节点的信息公开和传达程序的重要性不言而喻。对于每一位竞争奥运会参赛资格的运动员来说,确保他们平等享有选拔信息,是公平公正选拔的第一要义。同时,选拔信息的迅速传递和内容准确,亦是运动员知情权的重要内容。在实践中,选拔信息或内容本身又具有语言文本的多义性和模糊性,加之体育比赛的复杂性和多变性1 6,信息更新不及时、时间点规定不明确、因多次传递产生的误差与歧义等都可能损害参赛运动员的合理期待。因此,选拔过程的信息通知传达应按照时间节点,作出有序安排,以加强运动员基本权利的保护。4 0 武汉体育学院学报第5 7卷具体而言,时间线节点规定零散分布在Q S P多个条款中,但几乎每个文本末尾的附件框架和内容中都会设 置 一 个 专 门 小 节,写 明“详 细 的 选 拔 节 点(t i m e l i n e)”。以Q S P 2 0 2 6为例,其中载明:(1)资格标准适用的时间区间;(2)资格赛的日期和地点;(3)排名的日期(如果该排名被纳入选拔标准的话);(4)N O C s接受或拒绝名额分配的时间点;(5)重新分配未使用名额的时间点;(6)所有比赛最后报名的截止日期;(7)2 0 2 6年米兰科尔蒂纳丹佩佐冬奥会代表团注册会见的日期(参见Q S P 2 0 2 6第7页“参赛资格体系的结构与内容”部分)。当然,这些关键时间节点上,各个体育组织应继续按规定履行通知或回复义务,或 通 过 官 方 平 台 对 更 新 信 息 进 行 发 布,如I O C N O C n e t(参见Q S P 2 0 2 6第1 5条第2款)。4 对我国参赛资格管理法治化的启示正如前文所言,I O C参赛资格管理的重要措施是Q S P规则的制定与实施,通过对选拔具体事项的实体规定,细化各体育组织之间的职能范围,建立体育组织之间的制衡机制,积极保障运动员权利,不断提升双轨制下国内外体育组织的联动、协作和衔接的法治化程度。国家体育总局2 0 1 4年已发布 选拔规定 作为国内选拔运动员的重要依据,是各个体育项目制定 选拔办法 的通用模板。相较于Q S P,尽管该文件旨在统筹管理国内运动员选拔事项,但不少规定内容缺失,未能充分发挥选拔双轨制下的协调和衔接的功能。因此,我国应吸收I O C通过历届Q S P管理参赛资格的经验,完善全国统一的选拔运动员指南文件,从规则合规到内外衔接、多元监督,推进我国参赛资格管理的法治化。4.1 制定符合国际标准的选拔文件I O C制定历届Q S P文件事实上是为参赛资格管理确定统一的规范和标准,特别是以“参赛资格体现框架和内容”附件作为各个I F s的示范文本,重点条款是:资格选拔赛事安排、运动员名额分配、特殊名额分配、参赛资格基本要求和运动员选拔时间节点(参见Q S P 2 0 2 6第7页“参赛资格体系的结构与内容”部分)。相比较而言,我国 选拔规定 通篇共2 5条,包括总则、选拔原则、选拔基本程序与要求、选拔工作的公示与公开、国家队运动员的基本条件、参加综合和单项性重要体育赛事的选拔和选拔监督与处罚七章内容。内容全面且抽象,看似每个问题都有所涉猎,但未进行具体规定,可适用性不强,进而实际上影响对选拔工作的指导。以选拔主体为例,Q S P规制对象正是各体育组织,在各自决定权范围内细分各自的职权事项。延续我国长期在体育行政管理体制下的惯性做法,选拔规定 确定仍以项目管理中心为第一责任人,全面负责国内各类赛事的选拔并承担责任,其下属的国家队的队委会、主(总)教练或领队是选拔工作的主要实施者,坚持以中心办公会的形式集体研究作出选拔决定。可见,我国 选拔规定 中选拔主体权责不分明,尤其是未结合参赛资格管理不同阶段划定各自职能,甚至有碍各个主体在系统参赛资格过程中的分工与协作,不符合Q S P细分规定的通用标准。对此,我们建议:一方面,应对多个选拔主体在不同阶段的权限作出规定。例如项目管理中心应对规则进行审查,涉及重点或决定性的参赛资格事项,在不同情况下有权作出修改或拒绝修改规则;国家队主教练或领队提名确定名单后,队委会在多大范围内有权对名单提出异议,若不同意具体名单,是否有权发回到提名阶段,重新进行讨论。同样的,项目中心主任办公会的集体决定依据是什么,有异议能否发回重新提名。这种双重决定机制下,两个选拔主体的决定权重也应有所安排。另一方面,每个阶段对应的选拔主体应有具体的职责义务规定。鉴于主教练和领队身份双重性,既是教练员又是选拔者,为避免偏私和不公正结果发生,例如可对他们提出信息披露的要求,公开与候选运动员之间的利害关系,在有限范围内实施回避制度,确保选拔主体权责统一。4.2 完善国内外选拔程序衔接制度参赛资格管理体系的双轨制并非国际和国内两个层面各自独立运行,Q S P文本对各个主体的义务详细规定,为协调国内外体育组织在选拔过程中的分工,有效促进国内外选拔程序的衔接。对标Q S P的要求,选拔时间节点和信息传达方面涉及国内外两个层面的参赛资格管理工作,既是对运动员基本权利的保障,也是对国内 选拔规定 提出新要求。我们建议从以下完善选拔程序国内外衔接制度:一是应在 选拔规定 中明文规定与I F s对接的选拔主体,确保信息更新能在国内选拔准确传达。Q S P选拔时间节点并非仅限制在国际选拔层面,也需要国内选拔主体的配合,如国际选拔资格标准的修改,公开公示后I F s应通知N O C s。由于我国N O C主体地位的特殊性,在我国现有选拔主体中,项目中心领导应在这项工作中担起重任。各项目中心领导熟悉本项目的资格标准和选拔流程,作为制定规定和实施的