法治包头建设的困境与对策研究.pdf

2023年9 月第3 5 卷第3 期鹿城学刊JOURNALOFLUCHENGSeptembe.2023Vol.35.No.3法治包头建设的困境与对策研究秦嗣权贾丽（包头师范学院政治与法律学院，内蒙古包头0 1 40 3 0）摘要：为了探索包头市法治建设，针对困境制定相应的研究对策。经过分析课题组最终决定以法治包头建设的困境与对策研究为选题。从包头市法治建设的难点入手，通过认真学习研究法治建设保障方面成功做法的资料以及我市立法、司法、执法、普法部门出台的相关政策文件；将具有代表性问题制成相关调查问卷并发放，广泛收集各方意见；对获得的数据进行全方位分析整理，对重点难点问题再次深入走访调查，综合运用各种研究方法有效有序的开展研究工作。梳理我市法治建设保障体制机制存在的不足，剖析造成我市法治建设困境的成因，进而有针对性地提出优化我市法治建设的对策和建议，以有效解决相应的问题。关键词：法治包头；对策；机制Study on the Difficulties and Countermeasures ofRule of Law Construction in BaotouQin SiquanJia Li(School of Politics and Law,Baotou Normal University,Inner Mongolia,Baotou 014030)Abstract:This study aims to explore the construction of the rule of law in Baotou city and formulate corresponding counter-measures against the challenges faced.After comprehensive analysis,our research team decided on the topic“Study on theDifficulties and Countermeasures of Rule of Law Construction in Baotou.Beginning with the challenges in Baotous rule oflaw construction,we extensively reviewed successful practices in rule of law guarantees and analyzed various policy docu-ments issued by the citys legislative,judicial,law enforcement,and legal publicity departments.We then designed ques-tionnaires addressing representative issues and distributed them widely to gather diverse opinions.After thoroughly analyzingthe collected data and conducting follow-up investigations on key issues,we employed various research methods to ensurean effective and organized research process.This study identifies the shortcomings in Baotous rule of law guarantee system,analyzes the causes of the city s rule of law difficulties,and consequently proposes targeted countermeasures and sugges-tions to address these challenges effectively.Key words:Rule of Law in Baotou;Countermeasures;Mechanisms一、包头市法治环境现状党中央、国务院高度重视法治政府建设,2 0 2 1年8 月，中共中央、国务院印发了法治政府建设实施纲要（2 0 2 1 2 0 2 5 年），强调了法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。总体目标到2 0 2 5 年，政府行为全面纳人法治轨道，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，行政执法体制*L收稿日期：2 0 2 3-0 8-0 2基金项目：包头市社科规划课题 法治包头建设的困境与对策研究”（2 0 2 2-ZC01）成果。作者简介：秦嗣权（1 9 8 0），男，内蒙古包头人，副教授,硕士,研究方向为法学。38秦嗣权等：法治包头建设的困境与对策研究机制基本完善,行政执法质量和效能大幅提升，突发事件应对能力显著增强，各地区各层级法治政府建设协调并进,更多地区实现率先突破，为到2 0 3 5 年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。（一）包头市法治环境建设成效为了积极响应党和国家的政策，全面落实法治政府建设实施纲要（2 0 2 1 2 0 2 5 年）在新发展阶段持续深入推进依法行政，全面建设法治政府，包头市政府各部门也加快进行法治建设统筹规划，加快法治建设步伐。具体成效有：包头市根据内蒙古自治区行政执法公示执法全过程记录重大执法决定法制审核办法规定，把上述“三项制度”确定为2 0 2 0 年的重点改革任务，经市委深改委第十四次会议审议通过，正式印发了包头市人民政府关于全面落实行政执法公示执法全过程记录重大执法决定法制审核制度的实施意见（包府发【2 0 2 0 48 号，以下简称实施意见），是自治区首家以市委、市政府名义对全面落实“三项制度”进行再部署再落实的盟市，为全区深化“三项制度”改革工作提供可借鉴的成功经验。同时，包头市司法局编制的包头市贯彻落实 法治政府建设实施纲要（2 0 2 1 2 0 2 5 年）实施方案（以下简称实施方案），经市政府2 0 2 2 年第1 2 次常务会议和市委常委会会议暨市委全面深化改革委员会第2 1 次会议审议通过并印发实施。实施方案参照国家法治政府建设实施纲要（2 0 2 1 2 0 2 5 年）框架体例进行布局，紧密结合包头实际提出了9 个方面的创新性落实举措。为抓好实施方案的贯彻落实，市委依法治市办专门配套制定了重点任务分工表，细化任务2 9 1 项，明确牵头部门单位5 7 个，确保各项任务措施落到实处，确保打出“法治包头”新名片。不仅完善了当前法治建设实施纲要，同时对下一阶段法治建设的实施准则提供了导向。包头市的一系列法治建设的具体举措也取得了有效成果,表现为：面对问题主要负责人履行第一责任人职责要坚决有力，亲自履行如下工作内容：部署相关重要工作、对于重大问题必须负责、对于问题的全部处理经过要熟悉，特别是重点环节需要亲自协调、亲自下达重要任务并督办。组织包头市政府常务会进行学习，专题解读新行政处罚法涉企行政行为法律风险点等制度规定，开展全市国家工作人员通用法律法规知识测试。不断健全依法全面履职的科学治理体系。简政放权动真格。严格“全国一张清单”管理模式，全面实现市场准入“非禁即人”。在全市范围内推行“四十五证合一”登记制度改革，推进市场监管系统信用风险分类监管。不断健全推进依法行政的制约监督体系。持续完善依法行政法规体系。推进“小快灵”“小切口”制度建设探索实践，修订包头市清真食品管理条例，出台“工匠之都”、出租汽车行业健康发展等制度文件，提高地方制度建设的质量和效率。完善政府工作规则也是政府完善重大行政决策程序的一部分,对于年度重大行政决策事项的目录清单必须公示。我市成立专业性较强的法律事务部门有针对性地对政府法律文件进行合法性审查，必要时对每一份合法审查的文件都主管审核的人员签字确认留档归档，做到每一项审查有理有据，合理合法。在行政执法阶段公开公正公平更显得尤为重要,对每一个包括但不限于行政、市场、环境等重点领域以及相关执法事项的处理都要做到合法公平，有理有据。对应“三项制度”的内容严于律已，让执法与监督相互配合，在法律允许的范围内在市场领域推广运用培训、约谈等非强制性执法手段，得到广泛的认可。（二)包头市法治建设存在的问题与困境包头市在取得上述成绩的同时，在依法行政组织领导、法治政府制度体系、行政执法等方面仍然存在一些短板。如：法治政府建设体系还有待完善；监督机构错综复杂、权责不明确；执法人员依法行政水平与全民法治观念有待进一步提升等。具体而言：一方面,法治政府建设过程中存在的重大误区是各部门往往认为法治建设只是政府的职责，与其他无关,这种错误的认知不仅来自于其他部门,有时政府也认为可以仅仅依靠自已就可以将政府的法治政府建设趋于完善。另一方面各级各部门由于没有统一的执法监督体系，为确保行政行为合理规范而“层层下放”，导致各级各部门内部在实际执法监督过程中“各有各的角度，各有各的理由”。久而久之，可能会出现无法有效解决群众问题以及政府公信力降低等现象。再一方面，目前我市执法人员业务能力总体水平仍有待进一步提高。有些执法人员，重管制轻服务，未正确界定自身角色，缺乏责任意识，在执法过程中未能很好维护民众的切身正当合法权益,不仅未能满足民众基本需求,久而久之还降低了行政执法的权威性。最后，在课题组走访调查中发现，长久以来，受地域、教育水平、生活环境的影响，目前我市多数民众的法治意识仅仅停留在对于基础39秦嗣权等：法治包头建设的困境与对策研究法律常识的浅薄了解阶段,缺乏法律责任意识,普遍认为只要自己不犯法，法律便与自己无关，“关起门来过日子”,使得目前法治政府建设面临诸多困难。二、以制度建设为引领，建立法治建设评估机制法治政府的首要前提是法治，即政府所作出的每一项决定必须合法，对于违法违规的决策决定要深人追责。引人法治建设评估机制就是要把政府作出决定决策的过程分解成多个步骤,并将每一步所涉及的内容进行合法性审查和合理性评估，分析实际可操作性，总结评估出责任内容，提醒相关人员在作出决定决策的过程中格外注意评估出的关键点，可以有效避免违法违规决策的出现。引人评估和责任机制在于将责任具体化，具体到处理问题的步骤，同时也精确到具体责任人，对于重大决策更要做到终身负责，保证了政府在制定决策过程中的合法性。（一）评估机制的概念结合中外研究成果,评估机制大致可以分为：事前评估、事中评估和事后评估。事前评估是指政府部门对于具体工作应当编制工作计划书、可行性研究报告、初步设工作流程、以及达到什么样的目的、可能产生什么样的风险等，报主管部门或者其他有关部门审批。2 0 1 9 年9 月起施行的重大行政决策程序暂行条例规定，重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性。目前，所有省（区、市)和地市(州、盟)都已建立了重大决策社会稳定风险评估机制。事中评估是我国对重大且执行期限较长的政策建立的事中评估机制。如围绕全面建成小康社会主要目标实现情况、新发展理念贯彻落实情况、供给侧结构性改革和重大改革任务推进情况、重大战略任务推进情况、三大攻坚战推进落实情况、重大工程项目进展情况、是否需要对相关内容进行调整修订等7 个方面对“十三五”规划实施情况进行中期评估。各省、市、县三级也对本地“十三五”规划实施情况同步开展中期评估工作。事后评估。目前,中央和地方均建立了事后评估机制,特别是在重大项目方面已普遍实行后评估机制。（二）引进评估机制,助推包头市法治建设结合包头法制工作的实际要求，事后评估侧重“客观评估”，是对某一项工作或政策的全面评估。不需要政府在工作报告中过多提及主观工作态度，仅仅需要将事先评估中的工作项目，事中评估的工作流程，以及事后评估中的实际效果进行详细论述。40让人民群众从完整的工作流程中自然地看到政府法治工作的成绩和政府的工作决心。重结果、重民意。所谓“重结果”即这项工作达到了什么目的，如某项政策实施后所产生的经济效益；“重民意”即对涉及重大公共类事件、决策需要进行民意调查，并将数据总结后完整附在附录中。包头的法治化建设是一项艰巨长期的任务，引进评估机制也是为了在未来发展中提供参考。政府一项工作或政策的实施并不是完美无缺的，在各阶段进行评估的主要目的在于：规范工作程序、提高工作效率、及时发现问题。在考察政策在实施中所取得的成效的同时发现所存在的问题,综合分析政策的优缺点,并将评估结果作为政策下一轮修改完善的重要依据。为此，政策评估指标体系不仅要立足于对现实情况的评估，同时也要预留对政策调整修订的意见和建议，以便进一步提升政策实施的质量，提高宏观政策的协调性。包头市法治政府要保证决策的科学，职责范围明确,即政府在法律规定的范围内履行职能的同时也要保证决策的合理性和实践性。一个合法决策是保证行政执法高效的根本，但同时合法科学的决策需具有实践性，可以带动工作人员去积极主动的作为,而不是逃避责任或者钻法律的空子“能躲则躲”。总而言之,法定职责是要求政府工作的底线，科学职责是体现政府专业化、法治化、人性化的依据。法治政府在履行管理公共事务、规划经济、发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等职能方面，在提及政府职能时也要做到：一是政府依法履行,二是正确履行职能。改变政府以前“上下左右一起抓一起管”的现象，需要转变思路，对政府的权利进行整合。遇到问题需要各部门联合执法的，需要分清主次，明确具体工作内容，划分清楚权责，让每个部门甚至部门中的工作人员都能各司其职,尽量避免同一事项不同部门反复处理。对于能够在合法合理的范围内沟通处理的事项,可以考虑自治解决,防止上级过度干预。对于涉及民生等重大事项,要弱化政府的强制性管理理念，多听取民情民意，在合法合理的范围内为人民群众解决困难,建立服务型政府。最后，在法治政府建设过程中引入新型评估机制是一个创新，创新需要实践的考验。法治政府建设既要求短时间内有一定成效，又是一个贯穿社会主义法治建设始终的过程，那么对成绩的评估就显秦嗣权等：法治包头建设的困境与对策研究得相当重要。查漏补缺，针对法治政府建设过程中遇到的困境,应制定或改变举措加以更正,以此提高法治政府建设稳定有序的向前推进。对于推行良好的举措,政府要起到引导作用，从政府内部开始慢慢扩展到全市各相关部门，引导各级政府领导干部增强法治意识和依法治理能力。在各个方面多角度广途径落实法治政府建设的目标，并逐步完善社会主义法治化道路。三、以专业能力为保障，提高执法队伍正规化水平（一）严格行政执法程序公开透明包头市政府在行政执法过程中最重要的是注重公平，执法公平关系着人民群众的切身利益、执法人员的执法素养、政府法治建设的成熟度。通过严格行政执法程序避免“上压下”、“重群众的监督，做到每一次执法都合法合规、有理有据，也避免不知情的人民群众对执法过程进行过度倾向性的煊染，扰乱社会公共秩序。鼓励根据不同的情形选择最合适的解决办法，不排斥使用劝导等非强制性执法手段。同时，政府应根据自身的职能特点合理配置执法资源，减少层级，减少上传下达过程中产生的不必要问题,权责明确，精准定位。完善行政执法监督机制，不断完善投诉制度,对投诉类别进行详细划分，做到不同类别的投诉问题由对应部门负责回应，确保专业化，一针见血指向问题本质，提高处理问题的效率,增强政府的公信力。(二)法治专业理论与党建工作相结合法治政府的建设离不开党的领导，法律法规政策的学习离不开党史知识的引领。作为法治政府建设者，必须要热爱祖国，热爱中国共产党，具有坚定的政治立场，自觉与党保持高度一致，旗帜鲜明地拥护中国共产党的路线、方针、政策。积极参加政治理论学习,特别是对于党章党史的全面学习,取党的成功经验，总结党的先进思想理论，再通过业务实务的实践经验，业务水平逐渐提高，更加热爱本职工作。有强烈的事业心和高度的责任感，面对复杂的案件能够沉着冷静处理，虚心向前辈请教优秀经验，正确看待问题，发现问题并能及时改正不足。在党的领导下运用自己的专业知识，为人民群众更好地解决问题，展现政府的精神风貌和业务素质，先人后已，大局观念强，不断改进工作作风，提高工作效率，尽职尽责、保质保量的完成组织安排的任务，从实践中不断积累经验。获得人民群众的认可，为社会主义法治政府建设注人强心剂。(三)优化人员结构,构建专业法治人才队伍政府部门做到为人民群众做实事、办好事需要政府工作人员专业的法律知识和丰富的实践经验。培养具有理论性、专业性、实践性的全面人才首先要求包头市政府工作人员、司法行政人员拥有本科以上学历，考录专业对口的工作人员人职，或者通过人才引进吸纳更多硕士研究生、博士研究生从事政府相关工作。其次,对于已人职的工作人员定期开展理论知识培训学习，必要时，开展“能力大赛比拼”等形式，通过一定奖励促使年轻干部加强学习。法治理论知识的学习比拼不仅可以在政府内部进行，也可以跨县市区域,在各单位之间开展,无形之中让更多各部门的工作人员互相了解各自的工作重点难点，互相学习效力高的工作方法，由此及彼在今后自已的工作中学会思考。最后，企业法律人员的优化也尤为重要。在企业中配备专业法律顾问，有条件成规模的企业可设置法律事务团队，既可以解决企业在生产经营中涉及的法律问题，也可以兼顾宣传法治理论，解答职工尤为关心的工资福利待遇、退休养老、人事任免方面的问题。（四）加强形式多样的普法宣传，使法治理念深入人心根据探索包头市法治建设困境，完善我市法治建设保障体制机制各项改革措施KPA问卷调查统计结果显示，无论是政府工作人员、企业从业人员还是广大人民群众，法治政府建设对于个人而应加强普法，针对不同工作群体开展不同形式的普法宣传活动。第一,对于政府工作人员不仅要通过单位定期组织的法治理论学习了解基本的法治理论，还要深人了解具体法律法规，政策性文件的内容并能够合理合法的运用。目前网络信息发达且效率高，可以参考使用专门的政务APP在线普法,及时公布政府法治性文件供大家学习参考，也可以设置留言平台，在规定时段内回复大家的留言，收集大家的意见和建议,定期整理总结,既能提高办事效率,也能及时发现不足并予以改正。第二，对于企业工作人员而言，督促企业组织高质量的法治学习活动，定期邀请法律专家进行讲座，法律专家也可以同时是政府工作人员，在普及法治理论的同时也可以收集企业工作人员对某一政策或者立法的意见,弥补意见来源的单一性及短时间内收集意见的不全面性。第三,对于群众而言,更多的普法宣传应深人生活。例如,通过地方广播电视台专门法治节目进行普法宣传和答疑；定期组织公益性质的法治讲座或者观看宣传片；节假日期41秦嗣权等：法治包头建设的困境与对策研究间在人流量较大的广场、商场、公园等公共场合举办法治活动，为了增加参与度，可以适当设置有奖竞答，调动大家的积极性；在社区宣传栏、市民办事大厅张贴法治宣传海报等方式增加公众参与度。公众法治水平的提高，纠纷解决的途径更加合理合法，宣讲新法律政策性文件的难度降低，理解率上升，执法建设更有针对性，从而全方面推动法治政府建设。四、以多方联动为抓手，营造良好的法治环境（一）建设企业合规管理体系，企业与政府联动法治建设我市作为重工业发达的城市，相应的企业也比较多，企业自身经营产生的法律问题以及企业工作人员的普法范围影响着我市法治政府建设。企业法治文化建设，推进依法依规治企，使得我市法治政府建设更加完善。总体而言，树立法治理念，重视法律风险防控是企业之根本。同时配备专业的法律人才团队，发挥法律顾问在法律风险防范、控制中的关键作用。通过为员工组织法律知识培训，全面提高员工的法律意识和法律风险意识；加强规章制度建设，建设企业合规管理体系，提升依法合规经营水平，做好法律风险防范，避免重大经济损失。从企业建设角度来完善法治政府建设体系。（二)提升公众参与度，使社会主义法治政府建设深入人心提升公众参与度是建设法治政府，进行民主和法治建设的重要标志之一,是完善政府立法机制,深人推行依法行政,加快建设法治政府和服务型政府的重要途径和手段。主要表现在如下方面：在行政立法方面,政府在立法立项后对于尤其涉及民生惠民等关键点征集民意，将来自民生的合理化建议纳人立法政策,避免在实践中成为一纸空文。更加合理化的立法政策可以有效提高人民群众的接受和理解程度，对于下一步行政执法铺平理论道路、奠定民生基础。此外，在行政执法方面，主要做到公平公正、公开透明。尤其是如达茂旗少数民族聚集的区域，工作人员在遇到问题时首先无论大事小情都要认真对待,复杂疑难问题更要谨慎处理,对于任何一方的利害关系人不偏不倚，与其充分沟通，必要时可以举行听证会，最终给人民群众满意的答复。（三）创新开拓全方位多渠道监督机制首先,根本上要以政府自我监督为主。上级行政机关要对下级行政机关采取常态化的监督模式，将对下级行政机关的监督检查纳入日常的工作之中,将监督的结果及时公布并作为考核下级行政机关工作业绩的标准。其次，完善行政复议工作。在实践中对具体行政行为最好的监督渠道是行政复议。行政复议是通过监督具体的行政行为规范行政权力的行使，要求行政机关在做出复议决定时要依据法律的规定，不允许做出违背法律、超越法律的决定。同时,要健全责任追究制度，,对在行政复议中出现的违法或者明显不当的行政行为要严格追究行政复议机关的责任。再次，发动群众和新闻媒介的监督。让更多的行政法治政务公开化，集思广益，引人外部监督,防止政府内部自我包庇，阻碍民主法治的建设。最后,加强党的监督。党领导一切为原则,以两个准则：关于新形势下下党内政治生活的若干准则中国共产党廉洁自律准则和四个条例：中国共产党纪律处分条例中国共产党问责条例中国共产党党内监督条例中国共产党巡视工作条例为考核标准,来检验政府内部行政执法、参与决策的党员和领导干部对党的政策、方针是否认真贯彻执行。是否以党的约束作为自已立法、执法、用法的前提。党的监督是硬性监督，不容分毫差错，也是法治政府的全面建设的强劲基础。参考文献：1 包头市人民政府.包头市2 0 2 1 年度法治政府建设情况报告.R/0L,（2 0 2 2-0 1-0 7）2 0 2 3-0 9-2 0 .h t t p s:/w w 0 2 3-0 9-2 0 .h t t p s:/w w w.n d r c.g o v.c n/xxgk/jd/wsdwhfz/202008/t20200803_1235488.html.3曹婷婷.新中国法治政府建设7 0 年 J.党政干部论坛，2019(10):11-13.4 陈俊,段举.法治政府建设的现实困境及成因分析 J.法制与社会,2 0 2 1(2 1）：1 0 6-1 0 8.5杨建顺.从四中全会决定看法治政府建设 J.观察与思考,2 0 1 4(1 2);1 8-2 4.6姜明安.论法治中国的全方位建设 J.行政法学研究，2013(4):21-28.（责任编辑耳吴乌英嘎）42