对构建一流营商环境的分析与思考.pdf

经济师 2023 年第 11 期摘要：构建一流营商环境建设已经成为发展经济的重要战略措施，通过构建一流营商环境激发市场主体活力和内生发展动力，是应对经济下行压力，实现经济高质量发展，打造国家和区域间竞争新优势的重要举措。要对标先进，争创一流，以营商环境评价指标体系为引领，全链条推进；以转变政府职能为核心，以深化“放管服”改革为抓手；通过全社会共同参与、协同推进来构建一流营商环境。关键词：营商环境重大意义基本要求措施中图分类号：F203.9文献标识码：A文章编号：1004-4914（2023）11-038-03从中央到地方对营商环境建设高度重视，原因在于营商环境已经成为一个国家或地区综合实力的重要组成部分和软实力的晴雨表，是中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段的内在要求和建设中国式现代化的必然选择。2018 年党和国家首次提出了建设国际一流营商环境的目标要求，构建一流营商环境已经成为提升政府治理经济能力的重要途径。党的二十大报告再次明确提出了要营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，构建一流营商环境建设已经成为发展经济的重要战略措施。一、构建一流营商环境的重大意义（一）应对经济下行压力的重要战略措施战略具有长期性和稳定性，中国营商环境建设起步于党的十八大后，2013 年 5 月 13 日召开的国务院机构职能转变动员电视电话会议上明确把政府工作重点转到创造良好发展环境上来。到党的二十大召开前，国务院每年召开一次全国性的关于“放管服”改革优化营商环境的电视电话会议，不断强化和引导各级政府持之以恒地改善营商环境。从效果上来看，2012 年中国经济增速为 7.7%，到 2019 年为 6.1%，经济发展稳中向好，经济增速保持稳定。但受新冠肺炎疫情及外部发展环境恶化的影响，2020 年至 2022 年经济增速分别为 2.3%、8.1%、3.0%，平均增速为 4.5%。由于党和政府创新实施宏观政策和深化“放管服”改革，不断改善营商环境，激发了市场活力，成功应对了经济下行压力，（二）推动经济高质量发展的重要基础中国经济已迈入高质量发展阶段，传统发展方式是以要素的高投入、能源的高消耗、环境的高污染和生产的低效率为特征，这种生产方式是建立在生产要素低成本的基础之上。2008 年全球性金融危机之后，中国经济逐渐进入了高成本时代，生产要素成本的提高阻碍了经济增长。构建一流营商环境从经济学角度讲，在高成本时代可以有效降低市场主体的经营性成本。企业的成本通常有两大块构成，一是自然成本，其中包括生产要素成本和流通成本，主要受市场供求影响。二是制度性交易成本，其中包括市场主体办理各类事项与行政机关打交道的时间成本及各项费用。时间越长，费用越高说明制度性交易成本越高，构建一流营商环境就是把制度性交易成本和费用降至最低，从而为推动经济高质量发展提供重要基础。（三）打造国家与区域竞争新优势的内在要求从全球来看，中国在国际竞争中的传统比较优势正在加速减弱。第二次世界大战后，全球发生了四次产业转移。第四次产业转移，劳动密集型产业正从中国向成本更低的东南亚及非洲地区转移，与此同时，发达国家先后掀起再工业化，以吸引高端制造业回流，问题在于发达国家凭什么能吸引高端制造业回流。与发达国家相比，中国的生产成本优势同样在减弱。所以，当前外资企业更看重我国便利化、市场化、法治化的营商环境，期望与国内的企业享受平等待遇，以降低制度性交易成本，更好开拓国内市场。从国内来看，党的十八大后营商环境建设上升为国家战略，国内区域之间营商环境竞争呈现百舸争流的态势，并表现出各自的特色。如，江苏的“不见面审批”、浙江的“最多跑一次”改革、海南的“e 登记”平台、广东的“智能无人秒批”改革、山西的“企业投资项目承诺制”改革等等，以更加便利的行政审批和提供优质的服务来降低各自制度性交易成本，吸引更多外来投资推动本地区经济社会发展。二、构建一流营商环境的基本要求（一）坚持以市场化法治化国际化为原则市场化的目标要更大程度激发市场活力和社会创造力。发挥市场在资源配置中起决定性作用，政府要坚决把不该管的事项交给市场，最大限度地减少对市场资源的直接配置、最大限度地减少对市场活动的直接干预，特别是要推动审批事项应减尽减，对那些确实需要审批的事项也要简化流程、减少环节。法治化的目标要给予主场主体以稳定预期。法律对市场主体的行为具有指引、评价、预测等功能作用，法治就是依据法律治理，市场经济是法治经济。主场主体要在同一商业规则的构架内进行商业活动并形成良好稳定的市场秩序，需要建立健全营商环境法规政策体系。国际化的目标要在营商环境建设上对标国际先进水平。构建一流营商环境要从世界的视角、全球格局中加强与国际通行经贸规则对接，寻找与别国在营商环境建设上的差距，并采取有力的措施敢于超越，这样才能赢得全球竞争的新优势，吸引世界各地人才、项目、资金、技术聚集到中国来。（二）坚持满足市场主体的需要为导向坚持以满足市场主体的需求为导向，是构建一流营商环境的核心问题。在优化营商环境过程中围绕企业和群众反映的办事难、办事慢、办事繁、多头跑等问题，精简行政审批事项，全面提升政府办事能力和服务效率。以江苏昆山为例，2022 年全国营商环境百强县排名第一。探究根源，上个世纪90 年代，昆山在招商引资的过程中率先打造了全国一流的投资环境，在全市干部中提出要创造四种环境：政策环境是“老板怎么顺心怎么办”，法制环境是“老板怎么安心怎么办”，服务环境是“老板怎么开心怎么办”，人文环境是“老板怎么舒心对 构 建 一 流 营 商 环 境 的 分 析 与 思 考王勇荫经济研究38要要经济师 2023 年第 11 期怎么办”。昆山围绕“老板”（市场主体）的需求构建出了一流的营商环境，因此，昆山在全国县域经济百强县中多年来始终保持第一的骄人成绩。（三）以深刻转变政府职能为核心经济基础决定上层建筑，随着市场化改革的深入推进，政府的职能也随之变化。经济体制改革的核心是发挥市场在资源配置中的决定性作用，其关键是深刻转变政府职能，必须牢牢抓住“放管服”改革这个牛鼻子。“放管服”改革实质上是对政府在管理经济上的职能定位，就是要改变过去以审批发证为主要内容的传统管理体制，重审批、轻监管、弱服务，把政府工作重点转移到审批更简、监管更强、服务更优，创造良好发展环境上来。（四）坚持以稳定公平透明可预期为目标构建一流营商环境要以稳定公平透明可预期为目标。首选是稳定。趋利避害是商人的天性，“政策不稳”被很多投资者称为最大的风险，市场主体更注重营商环境的稳定性。其次是公平。长期以来，不同市场主体之间形成的事实上不平等，成为困扰市场化改革的核心顽疾。优化营商环境条例 的实施为夯实公平营商环境奠定了法律基础，特别是当下要使民营企业在市场准入、招投标、贷款等方面享有与国有企业平等的权力。三是透明。公开透明是现代政府的基本特征，提高整个市场的透明度，是使市场主体实现公平竞争前提。除法律规定的，原则上政府制定所有法规政策都要公开。四是可预期。让市场主体能看到未来，坚决杜绝决策如同儿戏、新官不理旧事、承诺一纸空文等现象。三、构建一流营商环境的措施（一）对标世界和先进地区的经验做法构建一流营商环境，要以营商环境评价指标体系为引领来构建一流营商环境，也是学习发达国家或发达地区营商环境建设经验上的一个指引，是避免盲目考察学习的一个根本遵循。从全球来看，我国作为发展中国家在营商环境建设上自2012 年以来改善力度前所未有，一个根本的原因就是很好地遵循了世界银行发布营商环境评价指标体系，虽然这个指标体系即将被宜商环境指标体系所取代，但“对标先进、争创一流”营商环境思路是一致的，即根据指标体系各项评分情况，有针对性弥补“短板”，夯实“长板”，使得营商环境得以进一步优化。从国内来看，由于各个研究机构所采纳的营商环境评价指标体系不一致，全国营商环境排名略有不同。但从政府角度看，要以国家发改委发布的中国营商环境评价指标体系为指引。这个指标体系共 18 个一级指标，比世界银行多了 7 个一级指标更符合中国国情。以 2020 年山西省域营商环境评价117 个县区综合排名为例，襄垣县全省排名中取得了第 15 名的好成绩，但其中“获得电力”指标比较落后，在全省排名仅109 名，所以根据营商环境各项指标评价得分情况，有的放矢才能有效改善营商环境。（二）以深化“放管服”改革为抓手深化“放管服”改革，是构建一流营商环境的重要途径。通过简政放权“放”出市场的活力，放管结合“管”出政府的公信力，优化服务“服”出政府办事效率。围绕助力兴业投资加大政府简政放权力度。政府要以转变职能为核心，围绕市场在资源配置中的决定性作用，把不该管和管不好的事项交给市场，加快清除企业和群众办事的障碍，畅通企业和群众兴业发展之路。首先是深化商事制度改革，使市场主体在市场准入、交易、退出上无任何障碍。如在市场准入方面，要进一步深化证照分离改革，要加大直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺的三种类型的比例，对不能取消的也要优化审批服务，减材料、减环节、减流程、减时限。其次，继续推进投资项目审批改革，特别持续深化工程建设项目审批制度改革，截至 2023 年，全国范围内工程建设项目全流程审批时间不超过 120 个工作日，有的地方已经压缩到 40工作日以内。三是大力破除市场准入壁垒。一方面要不断压缩市场准入的负面清单，另一方面要破除清单之外的隐性壁垒。同时，要进一步推进减税降费。减税降费短期看增加了财政压力，但长期看是“放水养鱼”涵养了税源、扩大了税基，如，“十三五”时期新增减税降费 7.6 万亿元，新办涉税市场主体纳税超过 7.8 亿元，比同期新增减税降费规模还要大，不但助企纾困，而且进一步增加了财力。围绕促进市场公平竞争强化公正有效监管。长期以来我国的市场经济陷入“一放就乱、一乱就抓、一抓就死”怪圈，如何破解这种怪圈，就是加强事中事后监管。要把监管视为简政放权的自然延续和必需环节，两手都要抓两手都要硬。要把“放”与“管”视为一个整体工程，视为同一工程的两阶段、两个环节。首先，要创新公平公正的监管方式。要全面推行“双随机、一公开”监管方式，取代原来监管部门巡查制和随意检查的做法。其次，对新兴产业要包容审慎监管。一种新兴产业产生要给它一定的成长时间，在监管中发现规律后再加以规制，不能一出现就把它管死。同时，要严格规范监管执法，进一步提高监管执法的透明度和规范性，要实施阳光监管和阳光执法，进一步落实行政执法公示制度，执法全过程记录制度，重大执法决定法制审核制度。围绕便利市场主体发展不断优化政务服务。如何让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率呢，首先要切实增强服务意识。要主动为人民服务、主动为市场主体服务，建设人民满意的服务型政府。要不断提升服务能力和服务水平，把能否做到企业和群众“办事不求人”作为衡量服务型政府建设成效一块“试金石”。其次要加快数字服务体系建设。变“群众跑腿”为“数据跑腿”，变“线下跑”为“线上跑”，要实现让群众和企业到政府办事像“网购”一样方便。三要建立政务服务的好差评制度。政府服务要以群众和企业满意不满意、认可不认可作为衡量标准，让企业和群众评判，倒逼政府不断提高政务服务的质量和效率。（三）构建一流营商环境需要全社会协同推进构建一流营商环境是一项系统工程，涉及各层级、各部门、各行业、各领域，各类市场主体和自然人。首先必须全链条推进。构建一流营商环境涉及 18 个指标体系，任何一项指标落后都会降低营商环境整体水平，所以一定要以营商环境评价指标体系为引领，全链条推进。其次，全社会参与。要树立“人人事事时时处处”都是营商环境的理念，引导企业、社会组织、行业协会、人民群众等积极主动参与到营商环境建设中来，实现从“旁观者”向“当事人”、从“局外人”向“局中人”的转变。三要坚决整治损害营商环境的寻租行为，以零容忍的态度坚决打击吃拿卡要、侵害市场主体和服务对象利益的违法违纪、乱作为行为，绝不能因为个别人、个别部门不作为、乱作为影响本地区的营商环境。总之，构建一流营商环境有助于吸引优质资源聚集，从而推动本地区经济社会发展；有助于激发市场主体干事创业的内在动力，形成大众创业万众创新勃勃生机的局面，同时有助于让市场主体把更多时间用于生产经营。参考文献：1 张占斌.“十四五”期间优化营商环境的重要意义与重点任务荫经济研究39要要经济师 2023 年第 11 期J.行政管理改革，2020（12）2 北京市市场监督管理局.减费降负助企纾困全力优化首都营商环境J.中国价格监管与反垄断，2023（03）3 王沫.下好“先手棋”坚持问题导向是关键 J.奋斗，2023（06）（作者单位：中共长治市委党校山西长治04600）作者简介：王勇，研究生，中共长治市委党校讲师，主要研究方向：政治经济学、改革与发展等。（责编：贾伟）摘要：中华人民共和国政府采购法于 2002 年经第九届全国人民代表大会常务委员会审议通过并于次年 1月 1 日正式施行。政府采购制度是提高政府财政性资金使用效益和宏观调控的重要经济手段，是顺应经济国际化的客观要求，也是反腐倡廉的重要举措。政府采购的最大目的在于实现政府职能和社会公众利益。但是通过政府采购制度落实情况专项检查发现，仍然存在政府采购法律意识淡薄、政府采购制度落实不到位的问题，需要加强监管，防范风险。关键词：市级政府采购制度落实情况问题对策中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：1004-4914（2023）11-040-02一、引言贯彻落实“放管服”改革和深化政府采购制度改革的决策部署，是规范政府采购活动，优化政府采购领域营商环境，履行政府采购活动监督管理职责的必要条件。二、市级政府采购制度落实中存在的主要问题及成因（一）未编制采购预算或超过采购预算金额组织采购活动政府采购预算集中反映预算年度内政府部门用于采购的支出规划，是政府部门预算的重要组成部分，亦是政府部门开展采购工作的基础。通过对市级财政预算执行情况及其他财政收支情况的检查发现，当前年度内市级政府采购预算金额不足实际采购金额的 1/5，存在无预算、超预算采购金额较大等问题。而产生以上问题的主要原因是：第一，预算单位采购预算编制不完整，未做到应编尽编；第二，在采购预算执行过程中，需要调整的部门预算并未及时调整；第三，单位内部控制制度落实不严，未严格执行“先预算后采购、无预算不采购”的预算管理规定。（二）属于集中采购目录的县区级政府采购项目未纳入集中采购范围2020 年以来，河南省财政厅多次印发文件对政府集中采购目录及标准做出明确规定，要求各市县统一执行集中采购目录及政府采购限额标准。但通过检察发现，市县部分单位存在不履行政府采购程序擅自采购的问题，例如，市直某单位未经政府采购列支法律顾问费；某县检察部门未履行政府采购手续直接在机关经费及政法专项经费中进行列支。产生以上问题的原因主要有：一是政府采购负责人员把关不严，并未守好支出源头；二是部分单位领导重视不够，政府采购法律法规意识薄弱，政府采购制度和单位内控制度落实不力；三是单位采购具体经办人员业务能力不足，对政府采购相关法律、政策法规学习不到位；四是基于降低地方政府行政成本的考量，部分县区并未设置独立的集中采购代理机构，而市级公共资源交易中心（市政府采购中心）由于行政管理层级的限制，没有依法代理县区本属于集中采购目录的采购限额以上采购项目，导致部分县区集中采购项目由采购单位自行组织采购或委托社会代理机构采购，未按法律法规规定执行集中采购。（三）项目程序不合规，采购流程不规范，采购单位内部控制缺失政府采购的正常办理程序是“先审批、后采购”，但通过检查发现，部分单位存在“先采购、后审批”、政府采购手续不全等问题。如：某市级展会筹办期间，相关单位在未办理政府采购手续的情况下，支出展位搭建、装饰安装、清扫保洁等费用；在创建文明城市过程中，工程维修、板面制作、设备采购等支出也存在事后补报政府采购手续等问题；市直某单位在采购汽油项目中，申报备案的采购方式为竞争性谈判，但该单位无法提供竞争性谈判评审报告等采购活动记录文件资料。产生以上问题的主要原因有：一是单位政府采购合规意识不强，导致手续程序倒置；二是单位内部采购负责人员未履职尽责，违规办理采购业务；三是部分单位在办理特事、急事时，忽视采购程序和采购规范，出现违反招标程序提前操作的问题。（四）政府采购工程项目的招标投标操作不规范招标投标法 和 政府采购法 均对政府采购工程项目的招标投标程序和监管办法等做出了明确的规定。通过专项检查发现，某县道路工程建设项目存在工程检测标段违规在评标委员会推荐的中标（成交）候选人以外另行确定中标人（成交供应商）、在资格预审阶段未经评标委员会复核确认擅自改变评标结果、招标公告未按规定在指定媒体上发布等问题。分析产生以上问题的主要原因有：一是 招标投标法 政府采购法 贯彻落实不到位，缺乏招标投标经验，制定的招标文件评标办法不够科学合理，加之在具体操作层面难以把握法律规定的歧视性条款，导致由项目评审专家组成的评标委员会自由裁量权过大，极易发生越位和缺位行为，同时也导致业主单位和招标代理机构存在暗箱操作的机会；二是招投工程项目合同签订后，招标投标监督管理部门在工程项目实施过程中缺乏中间监管和后期追踪管理，对中标工程项目在实施过程的存在问题缺乏总结和反馈，对工程项目的招标采购单位、施工建设单位、监理单位的行为缺乏有效的监管，致使招标投标的法律效力和采购绩效大打折扣。三、市级政府采购制度落实问题的负面影响2019 年以来，随着政府采购制度的改革进入深水区，优化政府采购领域营商环境的工作不断走向深入，河南省财政厅逐步提高了省市县三级的政府采购限额标准及公开招标数额标准，落实采购人的采购主体责任，扩大采购单位的自主采购权利，进一步明确政府采购信息公开主渠道，扩大政府采购信息公市级政府采购制度落实中的问题、影响及对策徐晨光荫经济研究40要要