浅析农村土地流转政策.doc

浅析农村土地流转制度中存在的问题及解决措施

郭伟利
（中南民族大学 金融11班 11091469）

摘要：农村土地流转全称是农村土地承包经营权流转。总体原则是平等协商、依法、自愿、有偿。农村土地承包经营权流转的是土地的经营权，其原有承包关系不变。农村土地流转，既是推进农业结构调整促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率，促进农民收入增加的重要途径。

关键字：土地流转制度 承包 保障 对策

农村土地流转，既是推进农业结构调整促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率，促进农民收入增加的重要途径。因此，正确分析当前农村土地流转过程中存在的主要问题，处理好其中的各种主体的利益关系，制定有效推进农村土地流转管理制度，是中央和地方政府今后关于农村改革工作的重点。
1988年4月，第七届全国人大常委会对1982年的《宪法》修正案规定：“任何组织或者个人不得侵占，买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。自此，允许土地使用权依法转让，为土地使用权流转从理论成为实践奠定了法律基础。2002年8月29日，第九届全国人大常委会第二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，并于2003年3月1日起正式实施。该法第十条规定：“国家保护承包方依法，自愿，有偿的进行土地承包经营权流转。”2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》以《农村土地承包法》为依据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人，流转方式，流转合同，流转管理五个方面进行规范。2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。2009年和2010年的“一号文件”都涉及到土地流转问题。

土地流转中存在的主要问题：

（一）农村土地流转不规范，流转机构不健全
由于缺乏明确的政策和法律法规，土地流转市场还不十分完善，缺少土地流转服务平台，流转信息不完善，农户对土地流转对象与范围选择余地小，流转形式以出租，转包和入股为主，一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发，分散，无序状态，难以通过有效的流转实现土地资源的优化配置。发生在大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，为日后土地纠纷留下隐患。
农村承包土地流转一般有三种方式：
一、追亲流转，就是土地承包期内，承包方将土地使用权转包给其亲属，不改变原承包方与发展方的合同关系，承包方不愿放弃其承包土地的权利和义务。
二、追地流转，就是在土地承包期内，承包方之间为了耕作方便，将同等类型，不同田块的承包土地相互置换，按照同类，同面积，自愿的原则，进行流转。
三、有偿流转，就是在土地承包期内，承包方将其土地租赁给其他人耕种。
集体土地流转不规范，造成事后矛盾无依据，解决问题无凭证。

（二）土地流转政策宣传不到位
部分干部在思想上对农村土地流转的重要意义认识不足，在工作上缺乏重视，对土地流转工作热情不高，积极性主动性差，缺乏土地流转政策的宣传和领导。许多农民群众对土地流转的含义感到陌生，大多数农户对土地流转相关法规和政策缺乏了解，导致对土地流转政策的认识存在偏差，部分农民甚至认为土地流转就是承包的重新调整，担心土地流转后失去承包权。导致土地流转的主体错位。 在土地流转过程中，一些地方的村组织主导、行政推动，代替农民进行土地流转，有的采取少数服从多数的原则代替农民自愿原则进行流转。这种做法既是政府行为的错位，同时又忽视了农户在土地流转中的主体地位，造成农民在流转过程中处于被动地位，利益得不到保障，一旦发生自然或市场风险，容易产生纠纷。

（三）失地农民保障问题较为突出
在当前以最低生活保障、养老保障和医疗保障为主的农村社会保障体系不健全的情况下，土地承担着农民就业保障和伤病养老保险功能，对于绝大多数农民来讲，土地仍然是安身立命之本，农民不愿放弃土地，宁可粗放经营，甚至荒芜弃耕，也不愿轻易转包。在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转是难以真正实现的。农民离土有后顾之忧，也不会轻易流转土地。尽管《土地管理法》提高了征地补偿标准，但征地中仍然没有体现市场经济原则，导致征地范围宽，征地程序不规范，补偿标准较低且不到位等情形大量存在，致使失地农民的就业和长远生计难以得到保障。

（四）土地流转缺乏有效性和组织性
施行家庭承包责任制以来，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，再加上多数为家庭继承流转，如今农民个人承包土地分布分散，面积小，难以有效的实现土地流转，从而土地资源不能充分的开发。农村缺乏政府决策来保证农民地产权与土地流转机制。由于我国村委会或村民自治小组为代表的农村传统集体组织，主要以地缘和血缘关系划分，带有明显的无组织性。而土地流转需有效的有组织的管理进行，若通过村委会或村民小组进行，集体组织两大功能的相互交织必然导致流转中目标不明，条理紊乱，公平和效率都将不法保证。

（五）农村土地流转中存在的其他问题
1、截留，挪用农村土地流转收益，损害农民利益，让农民产生抵触心理，不能有效配合土地流转制度的施行。
2、随意变更甚至撤销农户的承包合同，强迫承包农户集中流转。
3、借农村土地流转，改变农村土地农业用途。
4、一些村委会及农户与代耕户定低价流转合同，未曾考虑土地升值问题，易引起合同纠纷。
对农村集体承包土地流转管理的对策和建设

一、规范土地流转程序、健全农村土地流转机构
土地流转涉及土地所有者、土地经营者等多方面的利益，流转必须按规定的操作程序进行。在进行土地流转时，必须签订规范的流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等，合同需经过农业部门的鉴证。县、乡、村三级都应建立健全合同管理机构，全面建立农村土地流转登记制，加快构建土地流转规范化管理步伐，明确各级职责，实行责任追究制度。在办理土地流转合同备案时，应认真审核合同的真实性、可行性和合法性，对违背农民意愿或损害集体利益的问题要依法纠正。同时要培育土地流转服务中介组织，健全土地流转机制建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善的中介服务组织是农村土地市场化的关键。按照《农村土地承包法》及农业部规定各级农村经营管理部门负责农村土地承包及承包合同管理工作的要求，可依靠县乡经营管理部门的力量组建农村土地流转交易市场。因此，应积极培育以乡镇农经管理部门为主体的土地流转中介服务组织，充分发挥其在农地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用，如土地流转规划、土地供求信息、土地流转程序等，进而加快土地流转，促进农业规模和产业化经营。

二、加大对土地流转政策的宣传，提高农民对土地流转制度的认识
首先，各级政府及部门要提高认识，把土地流转当作一项中心工作来完成，当作一件关系农村可持续发展，农民持续增收的大事来抓。要认识到土地不仅仅是农民就业和生存手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产，增加农民收入的有效手段。要加强对农村土地流转和发展规模经营的正确引导和服务，既要克服利用土地所有权属强制农民进行土地流转的错位行为，又要克服对违规流转放任自流，缺乏服务规范机制的缺位行为。其次，要进一步加大对有关法律、法规、政策和土地流转、规模经营、增加收入等好的典型和成功经验的宣传力度，让农民熟悉政策，打消顾虑，积极投身土地流转。 

三、 建立、完善农村社会保障体系
健全农村社会保障制度，建立多层次的农村保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，积极探索土地流转养老保险补贴和土地承包权换城镇社保政策，使得长期流出土地的农户获得的利益不亚于土地被征用的农户，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，解除土地流出者的后顾之忧，为土地流转创造条件。此外，政府部门应积极为农民群众开拓新的就业途径与就业岗位，鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展，特别是劳动密集型企业和服务业，有层次地引导非农产业载体对农村富余劳动力的吸纳，使离开土地的农民有业可就，有钱可挣。

四、健全网络对土地流转的管理和服务
1、建立土地流转管理机构。以乡镇农业服务中心为依托，建立农村土地流转交易服务中心，指导办理流转手续，协调处理各方面的关系。
2、 健全土地流转网络。村设立服务站，明确村会计为信息联络员，及时收集各村待转出土地信息和土地需求信息，服务中心以村为单位登记上表，统一规划、统一办理手续。
3、 规范运作，保障权益。土地流转合同要制定违约责任，到期(或违约期)的地上作物处理办法等；通过规范服务，防止了各类矛盾纠纷的发生。
4、建立土地流转信息库，收集发布土地流转信息。
5、成立土地流转中介服务组织，按照“依法、自愿、有偿”的原则，开展中介服务，正确引导和规范农村土地承包经营权流转，切实维护农民的合法权益，推进土地规模经营，实现农业产业化发展，促进农业提质增效和农民增收。

五、加大资金投入，促进现代农业发展
在充分发挥好市场机制调节作用的同时，积极搞好宏观指导和调控工作，制定财政帮扶、以奖代补、农业新项目推广、农产品加工龙头企业建设、农业标准化生产、市场信息和流通服务等一系列优惠扶持政策和工作措施，并积极建立多元化投融资机制，不断增加对主导产业培植和农产品基地建设的投入。各级各部门要在财政资金、农业基础设施建设重点项目、邮政储蓄银行、农业银行、农村信用社服务“三农”的贷款、服务等方面给予大力扶持发展土地流转的项目，提高土地流转后的土地规模经营效益，确保如期实现“一村一品、一乡一业”发展规划和目标。

六、严谨管理开办土地流转的规章程序
管理的目的在于规范，规范的依据是法律法规。《土地管理法》第63条明确规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让、或出租用于非农建设”，因此，集体土地流转必须注意以下几个问题。
一、要严把集体土地流转的关口，严格执行一户一基制度，要求宅基地流转注入方必须符合条件，可以申请用地，土地用途只有是住宅，流出方必须保证以后不再申请用地。
　　二、集体土地流转必须实行阳光操作，土地流转双方必须填写流转申请，签订流转合同，经由村组代表大会同意，上报国土部门批准，办理土地使用权证，方可进行流转，不得私下交易，暗箱操作。
　　三、建立健全的集体土地使用权流转管理秩序，规范申请，审批、登记、发证制度，要求执照审批，在国土部门办理土地使用权证。
四、加强执法检查，对集体土地使用权流转不规范，和非法转让土地使用权的行为要依法查办。

参考文献
[1]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定[EB/OL].http：    //,2008，10，19.
[2]全国人大常委会.中华人民共和国农村土地承包法[Z].北京:中国   农业出版社，2002.
[3]卢现祥.新制度经济学[M].北京:北京大学出版社，2007．[4]高鸿业.西方经济学微观部分：第三版[M].北京：中国人民大学出    版社，2004．
[5]吴郁玲，曲福田.土地流转的制度经济学分析[J].农村经济，2006，   3．
[6]熊况忠.吴定发.曹蓉.熊展.傅艳 创新农村土地经营权流转机制,发展现代农业[期刊论文]-作物研究 .2010(2)